Avvio dell’iniziativa

La competenza riguardo l’avvio dell’iniziativa è del soggetto pubblico. La norma non specifica le modalità attraverso cui si deve

154

N. Assini, Pianificazione urbanistica e governo del territorio, cit., 164.

155

M. Breganze, Le società di trasformazione urbana: prime note, cit., 175.

156

G. Mengoli, Manuale di diritto urbanistico, cit., 399.

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85 procedere per avviare l’iniziativa158

, ma una certa sequenza procedimentale si deduce dall’art. 120, T.U.E.L..

L’art. 120, al comma 1, T.U.E.L. prevede che alla costituzione delle Stu si addivenga con «deliberazioni», non precisando però da parte di quale organo. Ma come emerge dall’art. 42, comma 2, lett. e), T.U.E.L., non pare potersi trattare che del Consiglio comunale159.

Il momento preordinato all’intera procedura di cui all’art. 120, T.U.E.L. è costituito dall’individuazione delle aree oggetto di intervento, con delibera del Consiglio comunale160, tale decisione dovrà essere preceduta da una vera e propria fase istruttoria sugli aspetti, anche economico-finanziari, di attuabilità degli interventi, sulla priorità degli interventi, secondo le previsioni della pianificazione urbanistica, e sulla sequenza delle diverse fasi di attuazione del progetto161. Nella circolare vengono individuate le fasi che il comune deve seguire, con gli approfondimenti opportuni, secondo il grado di maturazione dell’opera di trasformazione. Nella fase di avvio dell’iniziativa viene richiesto uno studio di prefattibilità per poter verificare la percorribilità economico-finanziaria del programma e della realizzabilità tecnica ed amministrativa degli interventi, avendo tenuto conto dei necessari tempi procedimentali. L’indicazione ministeriale si rivela utile per due motivi: da una parte introduce una modalità operativa che potrebbe risultare apparentemente più onerosa per l’amministrazione locale, dato il costo rilevante degli studi di prefattibilità ma che, al tempo stesso, rendono più certa la prosecuzione dell’iter; d’altro canto stimola gli Enti locali

158

L. De Lucia, I profili giuridici, cit., 78.

159

M. Braganze, Le società di trasformazione dopo il «collegato infrastrutture», cit., 608- 609; G. Mengoli, Manuale di diritto urbanistico, cit., 398. Stesse conclusioni erano state tratte sulla base delle previsioni dell’art. 32, comma 2, lett. f), della legge n. 142/90, trattandosi di deliberare una «partecipazione dell’Ente locale a società di capitali» (G. Bergonzini, Le società di« trasformazione urbana», cit., 142; F.A. Brucoli, Le società di

trasformazione urbana come previste nelle legge 127/97, cit., 243; G. De Marzo, Le società di trasformazione urbana, cit., 2/27).

160

R. Damonte, Società di trasformazione urbana, cit., 610.

161

V. Martelli, I servizi e gli interventi pubblici locali, cit., 673; C. Linzola, Società di

86 all’utilizzo di metodologie tipiche del mercato volte a ridurre il rischio dell’investimento attraverso l’acquisizione di utili elementi cognitivi162

. L’iter attraverso cui si giunge alla costituzione della società di trasformazione urbana, come delineato dalla circolare ministeriale n. 622/2000, consta di una fase preliminare e di una fase, cosiddetta, dell’attivazione dell’iniziativa163

.

Alle fasi dell’individuazione dell’area e della costituzione, la circolare ritiene necessario premettere una fase preliminare, con l’individuazione dell’ambito, la redazione di un cronoprogramma, l’individuazione degli eventuali partner pubblici e la redazione di uno studio di prefattibilità. Il tutto deciso con apposita deliberazione con cui si decide di verificare la praticabilità dell’operazione.

Anche se tale fase risulta essere molto utile,nessun accenno ad essa vi è nel T.U.E.L., anche se poi il suggerimento ministeriale pare essere stato accolto con l’art. 7, della legge n. 21/2001, rubricato «Promozione delle società di trasformazione urbana». Ivi, è previsto che il Ministero dei lavori pubblici, al fine di promuovere la costituzione delle Stu, finanzi oltre agli oneri occorrenti alla progettazione urbanistica, gli studi di fattibilità e le indagini conoscitive necessarie all’approfondimento della realizzabilità economica, amministrativa, finanziaria e tecnica delle ipotesi di trasformazione deliberate dal Consiglio comunale. Successivamente con D.M. 6 giugno 2001 (modificato dal D.M. 3 aprile 2002), vista la circolare, è stato approvato il bando di gara relativo al finanziamento di studi di fattibilità164. Nella fase preliminare, il Comune deve provvedere ad individuare l’ambito di intervento e le finalità dello stesso, tenendo conto delle occorrenti opere

162

G. Storto, Le società di trasformazione urbana, contesto legislativo, caratteri, profili

giuridici e problematiche applicative. Le modalità di attuazione nell’esperienza di 11 Comuni, p 59.

163

Circ. Min. lav. pubb, 11 dicembre 2000, prot. n. 622/Segr., cit., rispettivamente al punto 3.1 «Avvio dell’iniziativa» ed al punto 3.2. «Attivazione dell’iniziativa».

164

M. Breganze, Le società di trasformazione dopo il «collegato infrastrutture», cit., 609- 610.

87 di risanamento, di bonifica e infrastrutturali165. Nella circolare si legge che la fase preliminare deve essere così articolata:

a) individuazione dell’ambito di intervento corredata da indicazioni relative ai contenuti dell’operazione di trasformazione-riqualificazione, a partire dallo stato di fatto degli immobili compresi all’interno del perimetro. Per quanto riguarda le prime intenzioni di trasformazione, occorrerà partire dalle caratteristiche generali degli eventuali interventi di risanamento e bonifica, dalle dotazioni infrastrutturali primarie e secondarie ritenute necessarie e, infine, dalle caratteristiche generali degli interventi di trasformazione edilizia. In sostanza, occorre chiarire al meglio, e per quanto possibile in una fase preliminare, sia lo stato di fatto che le prime indicazioni di trasformazione, con la completezza necessaria alla precisazione dell’itinerario procedurale e della percorribilità economico- finanziaria;

b) redazione di un cronoprogramma integrato e complessivo dell’intervento di trasformazione, comprensivo dei principali adempimenti amministrativi, abilitativi e realizzativi, per fasi e per competenza. In particolare, si articolerà nelle fasi della formulazione, della prefattibilità, della definizione progettuale, dell’impegno finanziario, della realizzazione e della gestione operativa del prodotto finito;

c) individuazione degli eventuali partner pubblici della società di trasformazione, con la previsione dell’associazione della Provincia e della Regione in cui ricade l’intervento, qualora vi siano motivazioni legate alla rilevanza dell’intervento stesso ed il coinvolgimento diretto di soggetti istituzionali con capacità di finanziamento.

d) redazione di uno studio di prefattibilità che contenga l’approfondimento della realizzazione tecnica degli interventi descritti sub a), della percorribilità economico-finanziaria del programma, al fine di verificarne

165

88 i presupposti di gestione e di finanziamento nel suo complesso, di un’ipotesi di bilancio che si associ ai verificati presupposti di finanziamento e di gestione, tenuto conto dei tempi procedimentali di cui

sub b).

Terminata la fase preliminare è possibile procedere alla costituzione della società, mediante deliberazione del consiglio comunale, dichiarando la volontà di costituire la società con l’indicazione delle finalità pubbliche che mediante le operazioni si intendono raggiungere, individuare le aree di intervento, definizione del programma pluriennale di massima della società, approvazione degli atti fondamentali della società e dello schema di convenzione (allegati al bando). I contenuti essenziali della convenzione devono essere preventivamente fissati dal comune promotore ed inclusi nel bando di gara166. Per l’attivazione concreta, il Comune dovrà167:

a) esprimere la volontà di costituzione della società mista per la realizzazione dell’intervento di trasformazione, con l’indicazione dei partner pubblici della società, necessariamente essere preceduta da un accordo preventivo. Tali partner aderiranno all’iniziativa secondo i rispettivi ordinamenti e statuti;

b) successivamente occorrerà l’individuazione delle aree di intervento con conseguente dichiarazione di pubblica utilità;

c) definire il programma pluriennale della Stu con allegate le prospettive economico-finanziarie, la relativa ipotesi di bilancio ed il cronoprogramma generale;

d) specificare le quote di capitale della società attribuite ai partner pubblici e quelle destinate ai partner privati, con allegati il bando della procedura ad evidenza pubblica con cui vengono scelti partner privati;

166

G. Storto, Le società di trasformazione urbana, contesto legislativo, caratteri, profili

giuridici e problematiche applicative. Le modalità di attuazione nell’esperienza di 11 Comuni, p. 59.

167

Su tale fase vedi la Circ. Min. lav. pubb., 11 dicembre 2000, prot. n. 622/Segr., cit al punto 3.2 «Attivazione dell’iniziativa».

89 e) approvare lo schema di convenzione che disciplina i rapporti con la società. In tale fase vengono decisi tutti gli assetti societari, infatti attraverso la redazione dello statuto, dell’atto costitutivo e della convenzione, si determina la struttura, l’organizzazione, l’attività ed il controllo, da parte del comune, della società per azioni che si va a costituire.

Ad un maggiore approfondimento svolto dal comune in fase di avvio dell’iniziativa corrisponderà un programma più dettagliato e ricco di elementi utili e quindi una scelta migliore da parte del comune sulla delibera di costituzione della Stu. La struttura scelta per la società è indice dello scopo che il comune persegue: sarà di tipo “stabile” qualora la società sia strumentale all’attività continuativa di riqualificazione urbana del Comune e sarà, invece, di “progetto” qualora la società di scopo sia costituita esclusivamente per realizzare un intervento di trasformazione.

Questa seconda ipotesi sembra quella più confacente al dettato legislativo, ritenendosi più adatto allo scopo delle società di tipo stabile, il ricorso ad altre forme organizzative previste dalla normativa vigente; il numero sempre maggiore di ipotesi di società di tipo stabile, porta a riflettere sull’opportunità di avere, a disposizione dell’Ente locale, una società mista utilizzata come società di servizi specializzata nella progettazione e realizzazione di trasformazioni urbane. Questa fase risulta decisiva per il futuro della società in quanto, dalle decisioni di qui assunte, dipendono tutte le successive, comprese quelle dell’assetto proprietario e del suo controllo. Per quest’ultimo aspetto si sottolinea che il comune può inserire una serie di clausole di garanzia all’interno dello statuto in ordine al passaggio delle quote societarie.

Altro importante strumento a disposizione del comune è costituito dalla redazione della convenzione ove si ha la possibilità di individuare, in modo puntuale, il ruolo che ciascun soggetto ha nell’attuazione dell’intervento di trasformazione. La circolare ministeriale ritiene che i contenuti della

90 convenzione siano assimilabili a quelli di un contratto di servizio stipulato tra il soggetto titolare del servizio pubblico ed il soggetto erogatore per assicurare standard minimi di servizi e determinati livelli tariffari. La convenzione può anche contenere tecniche che consentano una verifica permanente della conformità dell’assetto societario all’interesse pubblico, potendo includere clausole di risoluzione o scioglimento del vincolo societario, ed opportuni strumenti volti al controllo dell’economicità della gestione e della verifica tecnica e contabile delle attività della società168. A conclusione, non resta che osservare come la circolare si sia fatta carico di indicare nel dettaglio il procedimento da seguire per la definizione dell’intervento169

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