II. Le S.T.U
2. La programmazione
Anche per la programmazione occorre preliminarmente effettuare un breve excursus del processo evolutivo che ha portato allo sviluppo dei programmi complessi e al consolidarsi di norme e procedure rivolte al governo del territorio attraverso tali strumenti.
Occorre chiedersi come mai i programmi complessi abbiano avuto una diffusione su quasi tutto il territorio nazionale, mentre la stessa sorte non è toccata alle Stu che costituiscono invece la forma più evoluta di tali strumenti. Come già osservato dopo gli anni ’90 i nuovi bisogni riguardano i rapporti tra l’uomo e l’ambiente, quelli tra l’abitare e le altre funzioni; la nuova domanda di qualità della vita, sposta i suoi obbiettivi verso una riorganizzazione del sistema insediativo. Ciò comporta di mettere in coerenza il sistema normativo con la nuova domanda, non più proveniente da emergenze abitative, ma dai nuovi bisogni di qualità dell’abitare e di complessità dell’intervento pubblico.
Questa esigenza ha prodotto una modificazione nei i rapporti tra pianificazione e programmazione.
Fino ad allora la programmazione urbana non avveniva con una progettualità di crescita organica della città ma con una allocazione
53 frammentaria di risorse finanziarie rispondenti ad esigenze generali del Paese, senza un collegamento funzionale con la pianificazione della città, che riguardava essenzialmente la capacità complessiva del sistema insediativo, in termini di dimensionamento.
La rigidità del Piano impediva che i provvedimenti a valle di esso, come la programmazione e la realizzazione, incidessero più di tanto sull’organizzazione stessa della città, se non attraverso costose e lunghe varianti agli strumenti urbanistici.
Con i programmi complessi, le nuove regole istituzionali hanno una visione più ampia e l’attenzione viene spostata su tre considerazioni:
1) la residenza acquista valenza urbana, e la prospettiva si amplia sempre di più, dalla casa al quartiere alla città, per una visione globale che persegue l’integrazione della residenza con i servizi, la ricomposizione dei quartieri e l’unione delle varie parti della città;
2) le sole risorse pubbliche come pure l’intervento pubblico non sono più sufficienti, il solo intervento pubblico non basta più, diventando così regola istituzionale ed obiettivo l’integrazione dell’intervento pubblico con quello privato, sia per la progettualità (dove il privato assume il ruolo di soggetto attivo della programmazione), sia per l’apporto di risorse ulteriori rivolte al contenimento dell’investimento pubblico;
3) i programmi complessi hanno introdotto il concetto di rivitalizzazione delle città, non potendo più soddisfare appieno il solo intervento costruttivo dovute alla richiesta più complessa volte alla qualità della vita, che riguarda soprattutto i servizi, le infrastrutture, i bisogni sociali ed economici del degrado abitativo. Diventando regola istituzionale la congiunzione di interventi fisici con quelli volti invece ad incrementare l’occupazione e favorire l’integrazione sociale.
La trasformazione urbana è forse proprio, la riappropriazione della funzione e della forma di una città, che contraddistingue e caratterizza le città europee dalle altre e l’integrazione di risorse, forme e bisogni.
54 Dopo questo percorso evolutivo:
1) programmazione e mercato non sono più in antitesi tra loro, come accadeva nel passato, ma, al contrario, se integrate tra di loro possono meglio rispondere alle necessità della collettività; e ciò viene riconosciuto dal punto di vista istituzionale e non più soltanto di fatto. L’intervento pubblico entra a far parte delle regole del mercato, accettando di conseguenza i rapporti di possibile alleanza con il privato ed in condizioni di reciproche convenienze;
2)
A differenza di quanto accadeva nel passato, la programmazione non consiste più nella mera distribuzione di risorse pubbliche finalizzate. Nel processo edilizio, la programmazione assume, al pari della pianificazione, un ruolo di primaria importanza nel governo del territorio e dell’intervento pubblico su questo, andando a perseguire la produzione di risorse aggiuntive, gestire processi più complessi, interagendo con i bisogni della Società ed anche con gli attori del processo, proprio perché progetta la trasformazione87.I programmi complessi, gli strumenti della trasformazione e
le Stu
Il ruolo centrale assunto dalla programmazione e le richieste urgenti di trasformazione urbana, hanno creato la necessità di strumenti più agili di quelli di pianificazione.
In questo quadro nascono i programmi complessi che hanno avvio come interventi di edilizia residenziale pubblica, sviluppandosi poi come politiche abitative di più ampia valenza, con lo scopo di correggere i limiti di monofunzionalità e la carenza di servizi, operando la riqualificazione di
87
P. Monea, E. Iorio, D. Gimigliano, Le società di trasformazione urbana, Prospettive
55 intere parti di città. Negli anni ’90 si è assistito all’evoluzione di questi programmi che diventano veri e propri strumenti di politiche urbane, andandosi ad incrociare con i nuovi modi di programmare e pianificare. Ormai i programmi complessi, come definito dall’art 4 della Legge n.21/2001 sui programmi innovativi in ambito urbano, sono destinati ad incidere sulle funzioni urbane; con l’ausilio di risorse private, essi sono finalizzati “prioritariamente ad incrementare la dotazione infrastrutturale
urbana”, prevedendo al contempo “misure ed interventi per incrementare l’occupazione, per favorire l’integrazione sociale e l’adeguamento dell’offerta abitativa”88
.
Gli elementi caratterizzanti i programmi complessi possono essere così sintetizzati:
a) Integrazione delle risorse pubblico private;
b) Pluralità delle funzioni, delle categorie di intervento e delle destinazioni d’uso;
c) Facilitazioni in tema di procedure amministrative;
d) Molteplicità di soggetti interessati sia alla promozione che all’attuazione del programma;
e) Competizione per l’accesso ai fondi pubblici, attraverso meccanismi premiali89.
Il dato comune alle diverse ipotesi di programmi complessi è in sostanza: il carattere progettuale e operativo che le caratterizza, contrapponendole alla staticità delle previsioni contenute negli strumenti urbanistici generali. Il nuovo approccio alle politiche urbanistiche si propone l’obiettivo di completare l’evoluzione verso un’urbanistica “reale e non più disegnata” e soprattutto partecipata90. L’ambito di intervento dei programmi complessi,
88
P. Monea, E. Iorio, D. Gimigliano, Le società di trasformazione urbana, Prospettive
urbane, profili giuridici, schemi applicativi, ed. Halley, p.30
89
Cifrare i “programmi integrati” di R.Manzo, M. Ghiloni in Pianificazione del territorio e
rischio tecnologico, CELID,2002
90
56 limitato ad una parte del territorio comunale ed anche la concretezza del progetto “fanno rientrare la scelta tra quelle che i cittadini hanno o possono
avere capacità di discutere consapevolmente”91.
Porre in essere un intervento di trasformazione urbana significa gestire l’intervento sul territorio alla stregua di un programma complesso, con la partecipazione del privato. I fenomeni complessi che oggi ci troviamo a dover affrontare non possono più essere gestiti con vecchie regole e rigidi strumenti, perché ai soli criteri di volontà politica nelle scelte si sovrappongono valutazioni di convenienza, riguardanti, più in generale, il sistema economico sociale.
Inoltre come evidenziato dalla Circolare ministeriale, vi è l’esigenza di avviare processi complessi di riqualificazione urbana e di rifunzionalizzazione della città contemporanea, ma vi è l’inadeguatezza degli strumenti attuativi ordinari per situazioni di tale complessità. In questo contesto, precisa la circolare, va collocata la norma che introduce le Stu permettendo di superare l’attuale frammentarietà dei modelli di intervento sul territorio e, con la precisa finalità di perseguimento in modo organico, quegli obiettivi di qualità urbana complessiva e di rivitalizzazione della città, che i programmi complessi già perseguono. Le Stu costituiscono una fase del processo evolutivo e sono chiamate ad essere protagoniste e strumenti di processi di trasformazione urbana ormai ineludibili92.