Breve storia del Principio di Precauzione

In generale, la richiesta espressa dal Principio di Precauzione `e quella di affrontare con particolare cautela e, appunto, con uno spirito di prudenza, decisioni di forte impatto ambientale o di sicurezza e sanit`a pubbliche, che possono comportare eventuali conseguenze gravi o addirittura catastrofiche e irreversibili. Le prime formulazioni del Principio, che risalgono agli anni Settanta del secolo scorso, sono coeve alla nascita dei movimenti ecologisti e ambientalisti, e per questa ragione esso `e stato inizialmente applicato e discusso solo relativamente a questioni di rischio ambientale. In particola- re, in ambito giuridico, i primi appelli alla precauzione si riscontrano, negli Stati Uniti, negli atti di alcune class action della cittadinanza contro enti responsabili di danni causati dall’inquinamento o dallo smaltimento impro- prio di rifiuti. In Svezia, nel 1969, compare una formulazione di un criterio, che viene definito con il nome di “Principio di Precauzione”, nello Swedish Environmental Protection Act. `E per la Germania ad aprire la strada, negli anni Ottanta, alla dilagante fortuna legislativa del Principio, incorporando nelle direttive del Ministero dell’Ambiente un riferimento esplicito alla no- zione di precauzione, con il nome di Vorsogenprinzip; nello specifico, viene imposto che un approccio “preventivo” e di precauzione debba essere appli- cato qualora vi siano rischi nello smaltimento e nella dispersione di sostanze tossiche.

Dagli anni Ottanta, il Principio di Precauzione ha giocato un ruolo signi- ficativo nei trattati e negli accordi internazionali, fino a diventare, come nota Sunstein, “ubiquitous”. Il primo riconoscimento internazionale del Principio di Precauzione e datato 1982, nella United Nations World Charter for Natu- re, dove per la prima volta viene esplicitata la peculiare relazione tra questo

principio e la nozione di incertezza scientifica: “when potential adverse effects are not fully understood, the activities should not proceed”.

Fin dalle sue origini, la massima espressa dal Principio di Precauzione si pone dunque in precisa dialettica con la questione qui trattata del pare- re tecnico e delle informazioni scientifiche disponibili. Tutte le formulazioni del principio, a partire da quella sopra citata delle Nazioni Unite, possono infatti essere cos`ı generalizzate: quando le conseguenze legate a un determi- nato fattore di rischio sono particolarmente gravi o irreversibili, misure di precauzione e contenimento devono essere messe in atto, anche quando le informazioni scientifiche disponibili non autorizzerebbero a trattare questo rischio come altamente probabile. Questa linea guida, che `e stata alterna- tivamente presentata con gli slogan “better safe than sorry” e “first, do no harm” impone infatti che, in specifici contesti, l’onere della prova non ricada sulle misure di precauzione, ma viceversa. In altre parole, anche quando un rischio `e stimato come remoto o altamente improbabile, rispetto alle infor- mazioni disponibili e al parere scientifico fornito, ci`o non deve essere usato come scusa per non mettere in atto misure di tipo cautelare. Tale preoc- cupazione, come ho gi`a illustrato, ha un preciso riscontro nel meccanismo stesso della cost-benefit analysis, che consente, nel calcolo dell’utilit`a attesa di una strategia d’azione, di sottostimare una grave conseguenza che sia per`o associata a una bassa probabilit`a. Il Principio di Precauzione, dunque, trae le sue motivazioni originali dal riconoscimento di questa problematicit`a nelle tecniche pi`u autorevoli e diffuse di valutazione e gestione del rischio.

La successiva storia del Principio di Precauzione pu`o essere letta come un trionfo legislativo adombrato da molti problemi teorici. Sebbene le critiche alla sua formulazione, come mostrer`o nella sezione conclusiva, siano nume- rose, il Principio `e ormai ampiamente utilizzato nei documenti e nelle linee guida dei trattati internazionali, cos`ı come a livello nazionale e comunitario2. Complessivamente, il Principio di Precauzione si `e quindi definitivamente imposto, nella riflessione teorica quanto nella pratica, come un’accreditata procedura di gestione del rischio, nelle vesti di un criterio di regolamentazio-

2_{Per un resoconto pi`u dettagliato della fortuna legislativa del Principio di Precauzione,}

ne delle attivit`a umane di grande impatto ambientale e collettivo. `E infatti il Principio di Precauzione ad essere sempre pi`u spesso chiamato in causa per dirimere casi controversi riguardanti politiche ambientali, sanitarie e di sicurezza pubblica in generale.

Prima di scendere nei dettagli tecnici, riporto di seguito le due versio- ni standard del Principio di Precauzione che vengono pi`u frequentemen- te utilizzate e invocate nel dibattito contemporaneo, e a cui ci si riferisce generalmente come “Protocollo di Rio”:

When an activity raises threats of harm to human health or the environment, precautionary measures should be taken even if some cause and effect relationships are not fully established scientifically. In this context the proponent of an activity, rather than the public, should bear the burden of proof. The process of applying the precautionary principle must be open, informed and democratic and must include potentially affected parties. It must also involve an examination of the full range of alternatives, in- cluding no action. (Wingspread Statement on the Precautionary Principle, Jan. 1998)

La seguente formulazione, pi`u sintetica ma sostanzialmente equivalente nei contenuti, `e quella effettivamente sancita al Rio Earth Summit del 1992, come il Principio 15 della “Rio Declaration on Environment and Develop- ment”:

In order to protect the environment, the precautionary ap- proach shall be widely applied by states according to their capa- bilities. Where there are threats of serious or irreversible dama- ge, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.