Brevi riflessioni in tema di cooperazione giudiziaria sovrananzionale: il ruolo di Eurojust ed Europol.

Nell’analizzare l’inquadramento normativo della lotta alla criminalità organizzata transnazionale, é emerso come uno degli strumenti per effettuare una politica di contrasto sia il ricorso a “strategie” che concretamente consentano di realizzare una cooperazione giudiziaria154.

Rapportando questo discorso al piano comunitario, all’interno dello stesso Terzo Pilastro sono state previste una serie di Agenzie strutturate ad hoc per realizzare un’integrazione quantomeno operativa in ambito penale.

Si tratta di strutture fondamentali che, da una parte consentono di realizzare quella cooperazione necessariamente allocata alla base dell’armonizzazione ma che, dall’altra, devono coesistere con organi interni ai singoli Stati e, soprattutto, superare le “barriere” dei confini nazionali.

La nostra analisi é circoscritta ai tratti salienti di Europol ed Eurojust155, quantomeno per comprendere il ruolo, per certi versi decisivo, che questi hanno nella lotta al crimine organizzato ed, ancora di più, nel tentativo di cooperazione giudiziaria che, con il tempo, dovrebbe portare ad una realizzazione, almeno parziale, del “sistema penale comunitario”.

Europol designa l’ufficio di Polizia europea responsabile del coordinamento della lotta contro l’organized crime, creato nel 1999, destinato a diventare Agenzia dell’Unione europea nei prossimi mesi (gennaio 2010).

L’excursus storico dell’Europol é abbastanza contorto: il suo operato è concretamente iniziato nel 1999 (per lo più per i tempi di ratifica etc.) ma era in realtà stato previsto già all’atto della firma della relativa Convenzione nel 1995, presentando da sempre difficoltà di inquadramento e di esatta delineazione di poteri e prerogative.

L’organizzazione è nata in un’ottica di cooperazione delle intelligence nazionali, al fine di “coordinare” le indagini dei singoli Stati inerenti le varie manifestazioni di

154 _{Per un’analisi puntuale sul tema si rinvia a D’AMATO A., La cooperazione internazionale}

nell’esercizio della funzione giurisdizionale. Dalle rogatorie alle squadre investigative comuni in attuazione del principio del Terzo Pilastro del Trattato sull’Unione Europea, in AA. VV., Nuove

strategie per la lotta la crimine organizzato transnazionale, a cura di Patalano, Torino, 2003, 111.

155 _{Senza pretesa di esaustività, trattandosi di una analisi sintetica delle finalità di queste}

organizzazioni orientate alla realizzazione della cooperazione, che si ritiene fondamentale nella lotta al crimine organizzato transnazionale. Per gli opportuni approfondimenti sul tema, si rinvia a PEERS, EU Justice and Home Affairs Law, Oxford, Oxford University Press, 2006, 536 ed a MITSILEGAS, EU Criminal Law, cit., 161.

criminalità organizzata transnazionale, dal riciclaggio fino al traffico di sostanze stupefacenti, senza dimenticare l’immigrazione clandestina etc.

Come premesso, complesso é inquadrare il ruolo e soprattutto l’incidenza dell’Europol sulla sovranità dei singoli Stati.

E’ probabilmente alla luce di queste difficoltà di delimitazione di operatività che si preferisce parlare in termini di “attività di sostegno” da parte dell’Agenzia nei confronti degli Stati membri per quanto concerne le operazioni di scambio di dati, di supporto nelle analisi, di collaborazione tecnica in caso di indagini crossborder, per le inevitabili difficoltà di coordinamento che queste possono presentare, oltre chiaramente ad un ruolo decisivo nella predisposizione di indagini e di strategie preventive.

Il ruolo principale rimane però quello di gestione di una serie di dati utili inerenti le finalità descritte.

Opera all’interno dell’area di Giustizia ed Affari interni dell’UE ed é condizionato dalla supervisione coordinata dei singoli Stati membri.

Eurojust é invece un organo dotato di personalità giuridica, relativamente recente, la cui nascita risale al 2002 per promuovere il coordinamento di indagini e procedimenti giudiziari fra gli Stati membri dell’UE nella loro azione contro le forme gravi di criminalità organizzata e transfrontaliera.

Funzionale é il suo ruolo di intermediario tra gli Stati coinvolti nel procedimento, oltre che destinatario di varie indicazioni all’interno della Rete Giudiziaria Europea, dell’OLAF etc.

Il suo ruolo é stato altresì intensificato alla luce delle disposizioni sull’assistenza giudiziaria ed, ancora di più, del mandato di arresto europeo ed assume una posizione decisiva qualora le indagini o i procedimenti de quibus riguardino Stati membri e Paesi terzi o, in generale, gli interessi finanziari della stessa Comunità europea o di una delle sue Istituzioni156.

Collabora anche esso allo scambio di informazioni tra gli Stati, pur avendo, per via della sua composizione operativo-giuridica, una impronta spiccatamente di matrice giudiziaria, anche alla luce della stretta collaborazione con la Rete di Giustizia europea.

L’Eurojust, secondo quanto stabilito dalla conclusione n. 46 del Consiglio di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, é uno degli organismi ufficiali sorti nell’ambito del Terzo Pilastro157 _{inerente “il profilo della cooperazione di polizia e giudiziaria} in materia penale, con il compito di rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità transnazionale”158, anche alla luce delle disposizioni di cui agli artt. 29 e 31 del Trattato di Amsterdam, così come integrati dal Trattato di Nizza, “che ha sostanzialmente costituzionalizzato l’Eurojust quale pendant giudiziario di Europol, mutuandone gli obiettivi, i poteri e le funzioni dal contenuto della conclusione n. 46 del precedente Consiglio di Tampere”159.

Dopo la Decisione istitutiva del Consiglio dell’Unione Europea del 28 febbraio 2002, l’Italia ha emanato la Legge 14 marzo 2005 n. 41.

Per sintetizzare le finalità dell’operato di Eurojust, fondamentale é il richiamo agli artt. 6 e 7 della relativa Decisione:

• stimolare e migliorare il coordinamento, tra le Autorità nazionali competenti degli Stati membri, delle indagini e delle azioni penali tra gli stessi, tenendo conto di qualsiasi richiesta formulata da un'autorità competente di uno Stato membro e di qualsiasi informazione fornita da un organo competente in virtù di disposizioni adottate nell'ambito dei trattati; • migliorare la cooperazione tra le Autorità competenti degli Stati membri, in

particolare agevolando la prestazione dell'assistenza giudiziaria internazionale e l'esecuzione delle richieste di estradizione;

• assistere altrimenti le Autorità competenti degli Stati membri per migliorare l'efficacia delle loro indagini e azioni penali.

A queste competenze primarie (volendo estendibili anche a rapporti con Paesi Terzi), si aggiungono quelle inerenti il rilascio di pareri, esecuzione di mandati di arresto europeo, operazioni di assistenza giudiziaria (anche con Paesi terzi, ex artt. 24 e 38 TUE) ed istituzione e coordinamento di Squadre operative.

Come anticipato, l’ambito di operatività attiene molteplici forme di criminalità, molte delle quali organizzate e transnazionali, inerenti i traffici illeciti, il riciclaggio, le tratte di armi ed esseri umani, i reati ambientali etc.

157 _{Con Decisione 2002/187/GAI, artt. 1 e 2, ai sensi dell’art. 34, par. 2, lett. c) TUE.}

158 _{Come ricordano CALVANESE, DE AMICIS G., Per il recepimento delle norme istitutive}

termine ultimo fissato al 6 settembre 2003, Gdir, 24, 22 giugno 2002, 2 (inserto).

Anche l’obiettivo di Europol, come stabilito dall’art. 2 della Convenzione istitutiva, é quello di “migliorare l’efficacia e la cooperazione di polizia fra gli Stati membri allo scopo di combattere il terrorismo, il traffico illecito di stupefacenti e le altre gravi forme di criminalità organizzata”160.

Ai fini del discorso in esame, il tratto comune di questi due organi rimane la loro funzionalità in maniera specifica all’interno della criminalità organizzata sovranazionale, con ripercussioni quindi in vari Stati membri delle operazioni illecite realizzate.

Al di là dei caratteri specifici di questi due organismi, questo loro breve inquadramento consente di capire come esistano, anche per quanto concerne il coordinamento, più livelli, che non devono contrastare tra loro, sia per evitare ostacoli alle indagini che per duplicare inutilmente gli sforzi.

Un primo livello di indagini é chiaramente quello interno ai singoli Stati, che spesso necessita di un superamento dei confini nazionali, tanto da assumere una veste comunitaria se non, addirittura, internazionale.

Gli stessi ordinamenti nazionali sono quindi chiamati ad introdurre disposizioni volte a garantire questo coordinamento giudiziario ampliato.

Per quanto concerne il nostro Stato, decisivo appare, a livello interno, il richiamo alla Direzione Nazionale Antimafia (DNA), che costituisce corrispondente interno di Eurojust ed Europol, così come assumono ruolo preponderante il National Criminal Intelligence Service (NCIS)161 _{ed il Serious Organized Crime Agency} (SOCA) all’interno del sistema inglese162.

160 _{Cfr. DE MARTINO F. M., Europol: flusso transnazionale dei dati personali e loro utilizzazione}

nel processo penale italiano tra immunità degli agenti e cultura del sospetto, in AA. VV., Nuove

strategie per la lotta la crimine organizzato transnazionale, a cura di Patalano, Torino, 2003, 139.

161 _{NCIS works on behalf of all UK law enforcement agencies in the fight against serious and}

organized crime. NCIS provides strategic and tactical intelligence on serious and organized crime, nationally and internationally. It is the gateway for UK law enforcement enquiries overseas via Interpol, Europol and the overseas liaison officers networks. It is also the coordinating authority on behalf of police forces in the UK for the tasking of the Security Service, in accordance with the Security Service Act 1996.

162 _{Come confermato a pag. 18 tra gli obiettivi puntualizzati dal One Step Ahead: A 21st Century}

Strategy to Defeat Organized Crime, presentato al Parlamento dal Segretario di Stato per l’Home Department nel Marzo 2004 c’é anche quello di Improving the operational effectiveness of EU bodies responsible for tackling organized crime, including Europol (the EU’s criminal intelligence agency), Eurojust (responsible for coordinating prosecutions) and the Police Chiefs Task Force. These bodies have great potential, and UK forces already make more use of Europol than counterparts in any other member state. But more can and should be done. L’obiettivo di

necessaria cooperazione viene confermato anche dal Documento, sempre all’interno della politica di contrasto al fenomeno criminale, presentato al Parlamento dal Segretario di Stato per l’Home

La Convenzione di Palermo implicitamente conferma l’importanza della cooperazione giudiziaria, pur ribadendo ex art. 4 l’importanza del riconoscimento della sovranità nazionale, in termini di eguaglianza, di non interferenza nell’operato degli altri Stati e di salvaguardia di spazi riservati alle politiche interne.

Nonostante questa precisazione, la TOC Convention auspica anche essa la realizzazione di una effettiva cooperazione internazionale: la lotta alla criminalità “non può prescindere dall’esigenza di una costante, rapida ed efficace coordinazione tra le diverse autorità giudiziarie e di polizia competenti per l’indagine transnazionale”163.

Come premesso nell’art. 1, Statement of purpose, “The purpose of this Convention is to promote cooperation to prevent and combat transnational organized crime more effectively”.

Oltre alla disposizione inerente l’international cooperation for purposes of confiscation (art. 13), l’art. 15, comma 5, stabilisce che “If a State Party exercising its jurisdiction under paragraph 1 or 2 of this article has been notified, or has otherwise learned, that one or more other States Parties are conducting an investigation, prosecution or judicial proceeding in respect of the same conduct, the competent authorities of those States Parties shall, as appropriate, consult one another with a view to coordinating their actions”.

Gli strumenti previsti in sede convenzionale sono numerosi e la loro importanza é indiscutibile. Si spazia infatti dalla predisposizione dell’iter per il trasferimento dei procedimenti giudiziari (art. 21), alla previsione stessa delle indagini comuni (art. 19), oltre agli articoli proprio dedicati alla cooperazione giudiziaria e di polizia (artt. 27, 28 e 29), con l’importante strumento della previsione, ex art. 20, delle operazioni sotto copertura.

La L. 146/06, dedica l’art. 5 a stabilire, come richiesto dall’art. 18, che il Ministro di Giustizia é l’Autorità designata come punto di riferimento per quanto quindi previsto dal Testo pattizio, cui va inevitabilmente affiancato il contributo operativo in termini di cooperazione della DNA.

organized crime, cit, 38-39.

163 _{LAUDATI, Il coordinamento delle indagini nel crimine organizzato transnazionale. Il ruolo}

della Direzione Nazionale Antimafia alla luce dei coordinamenti in sede europea, in AA. VV.,

Questi strumenti presentano però chiaramente dei profili critici, che si auspica vengano superati con il tempo e con un raffinamento delle tecniche di indagine comune, in particolare proprio a livello internazionale, dove possono inevitabilmente sorgere maggiori difficoltà in caso di rapporti con Stati terzi rispetto alla sola Unione Europea.

Proprio per ovviare a ciò, si ritiene altresì auspicabile la contemporanea stipula di accordi multipli o quantomeno bilaterali.

L’importanza di questi organismi rimane però evidente, laddove costituiscono una delle risposte pratiche per cercare di realizzare, insieme con altre strutture, quella cooperazione giudiziaria ed, in generale, quella “unione di forze” che é necessaria per combattere il crimine organizzato, in particolare nella sua forma transnazionale: per sintetizzare in un’unica espressione, sempre più avvertita é l’esigenza di coordinamento affiancato a cooperazione, ovvero del contemporaneo operare su un piano verticale ed orizzontale.

Per molti anni infatti, la cooperazione é stata intesa solo come collaborazione e non come interazione vera e propria164_.

A questa importante presa di posizione comunitaria ed internazionale sembra però inopinabile che debba seguire una risposta sempre più puntuale da parte di ogni singolo Stato membro, perché solo così la funzionalità astratta di questo tipo di organismi può trasformarsi in un risultato concreto: gli organi richiamati coordinano le varie attività ma è altresì necessaria una reale cooperazione tra le Nazioni di volta in volta coinvolte nelle indagini.

Al rispetto della sovranità nazionale va affiancato, in maniera ragionata, il ruolo degli organismi sovranazionali e va altresì auspicato questo atteggiamento di reale interazione tra gli Stati, uniti nella loro autonomia, per contrastare un fenomeno criminale che ha ormai assunto dimensioni che travalicano i confini nazionali.

164 _{La distinzione tra questi due termini é minima, trattandosi quasi di sinonimi, ma le realtà che si}

vogliono intendere sono invece diverse, rimandando ad una visione statica la collaborazione, dove ogni Stato cura bene i propri interessi ed ha un atteggiamento diplomatico con gli altri, mentre l’interazione lascia presupporre una sorta di lavoro congiunto e di interscambio costante, che in realtà é il modello auspicato in sede comunitaria (cui nel tempo si é aggiunta l’idea di coordinamento “dall’alto” degli organi comunitari), prendendo spunto dalle riflessioni sul tema basato sulle “regole di buon vicinato” di cui parla LAUDATI, Il coordinamento delle indagini nel

2.4 La necessaria armonizzazione a livello sovranazionale. Negoziati,