Buon andamento ed efficienza

Sotto il primo aspetto, l’identità di contenuti e di finalità tra il principio di buon andamento ed il criterio di efficienza dell’azione amministrativa è stata messa in evidenza, già da tempo, dalla dottrina pubblicistica138; in taluni casi, la sovrapposizione funzionale tra buon

135

A.ANDREANI, Il principio costituzionale di buon andamento, cit., 39. 136 _{Tra gli altri, si v. G.B}

ERTI, La pubblica amministrazione come organizzazione, cit., 83. 137 _{Parla, al plurale, di principi di buona amministrazione A.P}

OLICE, Principi e azione

amministrativa. I principi di buona amministrazione in particolare, in F.G.SCOCA (a cura di), Diritto amministrativo, Torino, Giappichelli, 2008, 208 ss.

138 _M.N

IGRO, Studi sulla funzione organizzatrice, cit., 67 ss., spec. 85, ove si afferma che “buon andamento ed efficienza sono la stessa cosa”; N.SPERANZA, Il principio di buon

andamento-imparzialità dell’amministrazione nell’art. 97 della Costituzione, in Foro amm., 1972, 2, II, 82, in nota a Cons. St., ad. plen., 22 febbraio 1972, n. 2, ibid., 79;M. CANTUCCI, Il coordinamento nell’esercizio delle funzioni dirigenziali, in G. AMATO,G. MARONGIU (a cura di), L’amministrazione della società complessa, Bologna, il Mulino, 1982, 192, secondo il quale “senza coordinamento l’efficienza dell’azione amministrativa che caratterizza il buon andamento è molto difficile”; A. SAITTA, Il principio di buon

andamento della pubblica amministrazione nella giurisprudenza costituzionale, in Dir. soc., 1988, 57; U.ALLEGRETTI, voce Imparzialità e buon andamento, cit., 135, ad avviso del quale “il buon andamento non si riferisce in alcun modo più al fine, ma alla funzionalità (efficienza in senso lato) dell’attività amministrativa”; G. CORSO, Manuale di diritto

andamento ed efficienza ha condotto finanche a trattare i due concetti in maniera congiunta139.

Limitandosi agli aspetti che assumono rilevanza ai fini di questo lavoro, è utile richiamare il concetto di efficienza: essa esprime il rapporto tra i risultati ottenuti (output) e le risorse o i tempi utilizzati per il loro

amministrazione, in S.CASSESE (diretto da), Dizionario di diritto pubblico, cit., 2144; B.G. MATTARELLA, voce Organizzazione amministrativa, principi, in M. CLARICH, G. FONDERICO (a cura di), Dizionario di diritto amministrativo, Milano, Il Sole 24 Ore, 2007, 475; B. RAGANELLI, voce Amministrazioni pubbliche, principi costituzionali, in M. CLARICH,G.FONDERICO (a cura di), Dizionario di diritto amministrativo, cit., 51, secondo la quale “il principio di buon andamento impone adeguatezza e convenienza nell’esercizio dell’azione amministrativa orientata al raggiungimento di risultati efficienti (in tal senso viene anche definito principio di efficienza della pubblica amministrazione)”; L.FIANDACA, voce Buon andamento dell’azione amministrativa, in F.CARINGELLA (a cura di), Dizionario

di diritto amministrativo, Milano, ItaliaOggi, 2008, 181; R.ROLLI, I principi dell’azione

amministrativa, in F.LUCIANI,R.ROLLI (a cura di), Azione amministrativa e disciplina di

diritto pubblico, Napoli, Esi, 2008, 26, ove si afferma che il buon andamento “afferisce

dunque al rapporto più favorevole sussistente tra i mezzi impiegati nel perseguimento di alcuni risultati fissati secondo gli obiettivi da raggiungere e il risultato cui concretamente si perviene”. Sul piano normativo, testimonia il collegamento tra i due principi l’art. 5, comma 2, lett. e), della l. 23 agosto 1988, n. 400 e successive modifiche, che prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri “adotta le direttive per assicurare l’imparzialità, il buon andamento e l’efficienza degli uffici pubblici”. Esprime dubbi sull’equivalenza tra il principio di buon andamento e l’efficienza dell’azione amministrativa M. GALDI, Buon

andamento, cit., 38 ss.

139 _G.D’A

LESSIO, Il buon andamento dei pubblici uffici, cit., passim, ove buon andamento ed efficienza vengono utilizzati quali criteri informatori nelle procedure di reclutamento dei pubblici dipendenti, nell’individuazione delle responsabilità amministrative, nell’organizzazione dei pubblici uffici, nell’attività degli apparati amministrativi e nei rapporti tra amministrazione e cittadini; G. ROSSI, Diritto amministrativo, I, Principi, Milano, Giuffrè, 2005, 129. Gli orientamenti dottrinari che hanno ricondotto il buon andamento all’efficienza della pubblica amministrazione sono stati avvalorati anche dalla giurisprudenza costituzionale, la quale ha qualificato il buon andamento, prevalentemente, come dovere pubblico funzionale; tra le tante, si v. Corte cost., 15 novembre 1988, n. 1032, in Giur. cost., 1988, 5036, ove si afferma che il principio di buon andamento e quello del controllo contabile “sono legati al comune fine di assicurare l’efficienza e la regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale degli enti pubblici”; Corte cost., 4 giugno 1993, n. 266, in Giur. cost., 1993, 1902; Corte cost., 17 dicembre 1997, n. 404, in Giur. cost., 1997, 3757.

raggiungimento (input)140, indicando la congruità dei mezzi rispetto ai fini ed alle risorse a disposizione141. In altri termini, “il criterio di efficienza permette di individuare quella scelta fra le alternative che è in grado di produrre il massimo risultato sulla base della disponibilità di una data quantità di risorse”142.

140 _R.B

ETTINI, Il principio d’efficienza in scienza dell’amministrazione, Milano, Giuffrè, 1968, 82-83. Il concetto di efficienza va tenuto distinto rispetto a quello di efficacia, che esprime il rapporto tra i risultati raggiunti e gli obiettivi prestabiliti in sede di programmazione. Sulla relazione tra efficacia ed efficienza, si v. C.M. RADAELLI, voce

Efficienza, in G.CAPANO,M.GIULIANI (a cura di), Dizionario di politiche pubbliche, Roma, Nis, 1996, 112, il quale evidenzia che “mentre a prima vista l’efficienza pare essere correlata con l’efficacia, generalmente l’efficienza non può essere considerata una condizione necessaria e nemmeno sufficiente per l’efficacia (…). Il controllo di efficacia, al contrario, si presenta nella valutazione delle politiche come una precondizione, una priorità logico-concettuale, per poter assegnare significato alla dimensione dell’efficienza”.

141

La letteratura in materia di efficienza dell’azione amministrativa è sterminata; per tutti, si v.M.NIGRO, L’azione dei pubblici poteri. Lineamenti generali, cit., 722, il quale precisa che l’efficienza si deve intendere come “rapporto trilatero fra risorse, obiettivi e risultati”; L.MERCATI, voce Efficienza della pubblica amministrazione, cit., 2144, secondo la quale l’efficienza “equivale ad idoneità a conseguire i risultati programmati ed idoneità dei modi e dei mezzi ad ottenerne il raggiungimento”. In tema, si v. anche E.GIUDICI, Efficienza ed

efficacia, in L. CASELLI (a cura di), Le parole dell’impresa, cit., 620, che definisce l’efficienza come “il conseguimento del risultato voluto col minimo dispendio di risorse, o, con espressione sostanzialmente equivalente, il conseguimento del maggior risultato possibile con l’utilizzazione di tutte le risorse a disposizione”. Secondo M. AGNOLI,

L’efficienza dell’azione amministrativa, in Amm. it., 1982, 523, “l’efficienza non costituisce

il fine dell’azione, ma il mezzo per il raggiungimento dei fini economico-sociali e politici della pubblica amministrazione”. Sulla distinzione tra il concetto di efficienza e quelli di produttività e rendimento, si v. M.V. LUPÒ AVAGLIANO, Le ragioni dello sviluppo

economico e sociale, l’efficienza dell’azione amministrativa e l’ingresso nell’ordinamento della “nuova” cultura delle misurazioni, in ID. (a cura di), L’efficienza della pubblica

amministrazione. Misure e parametri, Milano, FrancoAngeli, 2001, 12-13, secondo la quale

“l’efficienza strictu sensu è diversa dalla produttività perché esprime un’attitudine, una capacità dell’organismo, mentre la produttività non è altro che un riflesso dell’efficienza. E’ anche diversa dal rendimento in quanto qualifica una tecnica, un procedimento, mentre il rendimento, come la produttività, si riferisce a singoli determinati fattori di un processo produttivo”.

142 _{La definizione è tratta da H.A.S}

IMON, Il comportamento amministrativo, cit., 272. Sul punto, si v. anche G.CORSO, L’attività amministrativa, Torino, Giappichelli, 1999, 39, il quale fa notare che “il buon andamento implica anche l’adeguatezza delle scelte organizzative alla diversità e peculiarità delle situazioni: le scelta di mezzi di volta in volta proporzionati ai fini perseguiti e ai risultati attesi”.

Sulla base di tale affermazione, dunque, l’efficienza costituisce il “mezzo per bene amministrare”143, in quanto “assicurare il buon andamento e l’efficienza della pubblica amministrazione non vuol dire altro che predisporre procedure logiche, lineari e congrue rispetto allo scopo”144. Da questo punto di vista, il criterio in parola assurge a vero e proprio requisito dell’azione amministrativa e canone di condotta della pubblica amministrazione145, sia quanto all’attività in senso stretto che in relazione alla metodologia prescelta per il concreto dispiegarsi dell’attività stessa146.

E’ proprio con riferimento a tale ultimo aspetto che il principio di efficienza, ai fini che qui ci occupano, viene in rilievo: esso si manifesta nelle modalità di ordinazione e sistemazione delle attività (id est, programmazione), in modo da raggiungere il risultato voluto147 utilizzando le limitate risorse a disposizione dell’amministrazione148. Così, a ben

143 _O.S

EPE, L’efficienza nell’azione amministrativa, Milano, Giuffrè, 1975, 8. 144 _{Così G.D’A}

LESSIO, Il buon andamento dei pubblici uffici, cit., 184. Sulla congruità dell’azione amministrativa, si v. G. CLEMENTE, Buona amministrazione e sistema dei

controlli tra diritto interno e comunitario, in Riv. Corte conti, 2007, 5, 284.

145 _{R. G}

UERRIERO, Il principio dell’efficienza quale canone di condotta della pubblica

amministrazione, in Amm. it., 1980, 655.

146 _{Su questo fenomeno, M.N}

IGRO, Studi sulla funzione organizzatrice, cit., 86, secondo cui “il criterio di efficienza si risolve (…) in un principio di elasticità o puntualità dell’azione amministrativa”, che trova applicazione “con riferimento al contenuto dell’attività amministrativa o con riferimento al suo modo di farsi” (ivi, 88).

147

F.LOGIUDICE, “Buon andamento” e “risultato”: parametri dell’azione amministrativa, in www.altalex.com, identifica l’”efficienza come “rispondenza effettiva rispetto al voluto”, ossia come perseguimento del risultato”.

148

Evidenzia il collegamento diretto tra la programmazione delle attività e l’efficienza dell’azione amministrativa O.SEPE, L’efficienza nell’azione amministrativa, cit., 265. Più di recente, la relazione tra il buon andamento ed i criteri di efficienza, efficacia ed economicità è sottolineato da D.SORACE, La buona amministrazione, in M.RUOTOLO (a cura di), La Costituzione ha 60 anni. La qualità della vita sessant’anni dopo, Napoli, Editoriale scientifica, 2008, 132, secondo cui “se ha da essere strumento per la concreta realizzazione dei diritti dei cittadini in attuazione degli indirizzi della Costituzione e delle leggi, l’amministrazione (…) potrà essere giudicata buona solo se e nella misura in cui riesca ad assolvere realmente il suo compito (sia efficace), ottimizzando l’uso dei mezzi di

guardare, le “procedure logiche, lineari e congrue rispetto allo scopo”, cui si faceva riferimento poc’anzi, sono proprio i piani ed i programmi attraverso i quali l’amministrazione individua obiettivi strategici, razionalizza le attività ad essi preordinate, indica i tempi occorrenti per il raggiungimento dei risultati e assegna le risorse a coloro che dovranno perseguire gli obiettivi.

Come accennato in precedenza, la dottrina pubblicistica ha ricostruito il principio di buon andamento sulla base del criterio della funzionalizzazione al perseguimento degli obiettivi predeterminati in occasione della formulazione del programma strategico dell’amministrazione. Il buon andamento si attua, cioè, nella misura in cui garantisce la massima funzionalità dell’apparato amministrativo149, proprio in relazione ai programmi da svolgere, formulati dall’organo politico, ed ai risultati da raggiungere, affidati alla cura della dirigenza150.

cui dispone (sia efficiente) e facendo comunque un uso molto oculato delle risorse pubbliche messe a sua disposizione (sia economica)”.

149

Per la dottrina più risalente, si v. C.MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, I, Padova, Cedam, 1967, 487, ove si afferma che il buon andamento è identificabile con “l’insieme dei congegni tecnici di organizzazione scientifica del lavoro per assicurarne il massimo rendimento e conseguire un optimum di funzionalità”. In argomento, si v. anche A.SAITTA,

Il principio di buon andamento, cit., 57, il quale evidenzia che “il concetto di buon

andamento è per sua intima natura un concetto eminentemente dinamico. In quanto tale, sembra più opportuno riferirlo al profilo funzionale che a quello organizzativo della pubblica amministrazione”. Nella giurisprudenza costituzionale, si v. Corte cost., 17 ottobre 1985, n. 232, in Giur. cost., 1985, 1909.

150 _{Rileva questo aspetto, già emerso in sede di lavori preparatori alla Costituzione, C.} PINELLI, Art. 97 1° comma, parte I, in Commentario della Costituzione, fondato da G. Branca e continuato da A. Pizzorusso, Bologna-Roma, Zanichelli-Soc. ed. del Foro it., 1994, 48, il quale mette in evidenza che il principio di buon andamento era inteso “come corretto funzionamento di un’amministrazione non indipendente dal potere politico, ma immune dalle ingerenze di questo”.

Sicché, affinché l’azione amministrativa possa essere considerata “buona”151, deve essere eziologicamente ricollegata ai contenuti del programma strategico formulato a monte e teleologicamente preordinata al raggiungimento degli obiettivi individuati nel predetto programma di attività152. Ne deriva che, quale modalità di esercizio del potere pubblico, il principio di buon andamento viene a coincidere con il criterio di efficienza, essendo entrambi preordinati al raggiungimento, nel migliore dei modi possibili, degli scopi dell’amministrazione153.

La (buona) azione amministrativa, pertanto, può considerarsi efficiente nella misura in cui si sviluppi secondo logiche di coerenza complessiva tra i mezzi a disposizione e gli obiettivi prefissati in sede programmatoria154.

Come si può agevolmente osservare, se il buon andamento viene a coincidere con l’efficienza dell’azione amministrativa, sulla base di quanto affermato in precedenza, e se l’efficienza consiste nella propensione al raggiungimento degli obiettivi dell’amministrazione nel minor tempo

151 _{Respinge l’idea che l’aggettivazione “buona”, riferita al sostantivo “amministrazione”,} possa limitarsi ad un concetto intermedio tra il cattivo e l’ottimo G.FALZONE, Il dovere di

buona amministrazione, cit., 60-61.

152 _{Sul contenuto teleologico del buon andamento, si v. M.G}

ALDI, Buon andamento, cit., 62 ss.; in particolare, l’Autore definisce le regole di buona amministrazione come dei “buoni conduttori di indirizzo politico” (ivi, 62).

153 _{G. F}

ALZONE, Il dovere di buona amministrazione, cit., 65; S. STAMMATI, Il buon

andamento dell’amministrazione: una rilettura e principi per un ripensamento (riattraversando gli articoli 95, 3° comma e 97, 1° comma, della Costituzione), in Scritti in onore di Massimo Severo Giannini, III, Milano, Giuffrè, 1988, 833, il quale parla di

“vincolo strumental-finale”. In senso parzialmente diverso sembra orientato R. RESTA,

L’onere di buona amministrazione, cit., 128, secondo cui la “buona amministrazione

esprime un concetto finale: è l’attività amministrativa perfettamente adeguata, nel tempo e nei mezzi, al fine specifico da raggiungere”.

154 _{In questo senso, P.C}

ALANDRA, Il buon andamento dell’amministrazione pubblica, in

Studi in memoria di Vittorio Bachelet, I, Amministrazione e organizzazione, Milano,

Giuffrè, 1987, 162, secondo cui “l’agire per programmi conferisce razionalità e quindi efficienza all’azione, sia raccordando più soggetti in un comune contesto programmatico, sia raccordando più azioni programmatiche”.

possibile e con il massimo rendimento, dunque, si può concludere nel senso che la programmazione strategica, che pure si risolve nella predisposizione dei mezzi che consentano di raggiungere i risultati voluti, asseconda il principio di buon andamento dell’attività amministrativa conferendogli sostanza e vitalità.

In quest’ottica, particolarmente significativo si presenta l’orientamento dottrinario che, assegna al principio di buon andamento un contenuto che trascende il criterio dell’efficienza dell’azione amministrativa (elemento endogeno)155, rilevandosi come fattore di funzionalizzazione degli obiettivi prestabiliti dall’amministrazione alla domanda dei cittadini-utenti (elemento esogeno)156.

In conclusione, un’amministrazione che programma la propria attività è una “buona amministrazione”.