3. La programmazione strategica nella pubblica amministrazione
3.3. Programmazione, strategia e obiettivi
Che relazione sussiste tra la programmazione e la strategia? Con questo stimolante interrogativo si apre lo studio di uno degli autori che maggiormente si è occupato di pianificazione strategica114. In realtà, oltre alla relazione tra la programmazione e la strategia, è possibile analizzare, per quanto consentito dall’economia del presente lavoro, il collegamento funzionale tra l’individuazione degli obiettivi che dovranno essere raggiunti dall’amministrazione ed il momento della formazione della strategia115.
Sembra utile soffermarsi brevemente sulle due coppie di concetti menzionati: programmazione e strategia, da un lato, obiettivi e strategia, dall’altro.
Quanto al primo aspetto, occorre chiedersi se l’attività di programmazione presupponga l’individuazione di una strategia o se, al contrario, ne costituisca il necessario prius logico (e cronologico). Sulla base di quanto chiarito in sede di analisi del concetto di programmazione, invero, si ha avuto modo di verificare che l’attività di programmazione reca in sé un duplice ordine di contenuti.
114 H. M
INTZBERG, The rise and fall of strategic planning, cit., 5, che si domanda emblematicamente, in esordio, se il concetto di pianificazione strategica debba essere riguardato in maniera unitaria o se, al contrario, non possa essere considerato un ossimoro. 115 P.L
ORANGE, Introduzione ai concetti della pianificazione strategica, cit., 148, distingue tra obiettivi, che sono “dichiarazioni di valore più generale in merito alla direzione in cui l’impresa intende procedere”, e la meta, la quale, rispetto ai primi, è più specifica e “indica il punto in cui ci si deve trovare in un certo momento. Una meta, dunque, è una trasformazione operativa di un obiettivo”.
Per un verso, essa implica necessariamente la contestuale individuazione degli obiettivi da raggiungere in un determinato periodo temporale116; non c’è obiettivo senza un programma finalizzato al suo raggiungimento, così come non c’è un programma senza che lo stesso rechi in sé un obiettivo117. Diversamente opinando, l’attività programmatoria sarebbe connotata dai caratteri dell’autoreferenzialità, non avendo alcun senso prestabilire modalità e tempi dell’azione amministrativa senza stabilire, nella stessa sede, i risultati cui orientare l’azione medesima118.
Per altro verso, l’attività di programmazione comporta la concomitante formulazione di una strategia per il raggiungimento degli
116
Secondo A. LIPPI, M. MORISI, Scienza dell’amministrazione, cit., 210, la programmazione, piuttosto che implicare la predeterminazione dei risultati da raggiungere, dà luogo ad una “attività di fissazione degli obiettivi e di predisposizione dei mezzi per raggiungerli”.
117 S.M.G
REENHOUSE, The planning-programming-budgeting system, cit., 273, ad avviso del quale “there is a strong conceptual relationship between objective(s) and program. (…) there are no objectives recognized except those which suggest a program designed specifically to fulfil them; and there can be no recognized entity describable as a program unless it is designed to accomplish explicit objectives”. Nello stesso senso, R.N.ANTHONY,
Sistemi di pianificazione e controllo, Milano, Etas, 1973, 20, secondo cui “la pianificazione
strategica è il processo di decisione su gli obiettivi della organizzazione”. Tra coloro che ritengono che, da un punto di vista metodologico, il momento della predisposizione del piano, della identificazione degli obiettivi e della scelta della strategia, debbano essere concepiti in un medesimo momento storico, si v. D. OSBORNE,T. GAEBLER, Dirigere e
governare, Milano, Garzanti, 1995, 291, secondo cui “la pianificazione strategica consiste
nell’esaminare la situazione presente e gli sviluppi futuri di un’organizzazione o di una comunità, nello stabilirne gli obiettivi, nello sviluppare una strategia per conseguirli e nel misurare i risultati”.
118 In questa direzione si esprime G.R
ICCI, Programmazione e controllo, cit., 356, secondo la quale “ la pianificazione è un processo con il quale l’ente determina gli obiettivi di medio-lungo periodo e individua le azioni più idonee per il loro raggiungimento. E’ un’attività dinamica volta a scrutare il futuro al fine di definire la direzione delle risorse da impiegare e di stabilire obiettivi, strategie e politiche necessarie al raggiungimento degli obiettivi stessi”.
obiettivi medesimi119. Non è un caso, difatti, che l’una sia utilizzata quale aggettivazione dell’altra, come due facce della stessa medaglia120.
Sulla base di quanto sopra evidenziato, pertanto, non può qui essere accolto l’orientamento secondo cui la strategia costituisce un presupposto logico dell’attività di programmazione121, che si limita a razionalizzare le modalità di azione da porre in essere in funzione dell’esecuzione della strategia122.
La prima relazione, pertanto, può essere agevolmente risolta nel senso che programmazione e strategia coincidono temporalmente (poiché ideate e generate nel medesimo momento storico) e convergono teleologicamente (in quanto adottate e trasfuse nel medesimo documento programmatico) costituendo, in tal modo, un’endiadi.
La seconda relazione, esistente tra gli obiettivi operativi e la strategia, richiama alla mente la vecchia (ed ancora irrisolta) questione della precedenza esistenziale dell’uovo rispetto alla gallina o viceversa. E così, è
119 G. G
UARINO, voce Atti e poteri amministrativi, cit., 193, secondo cui “per programmazione si intende (…) predeterminazione di obiettivi e predisposizione di una strategia per realizzarli attraverso un insieme di interventi coordinati”. Nello stesso senso sembra muoversi G. FERRARA, Pianificazione strategica, cit., 360, secondo il quale “la pianificazione strategica viene definita come il processo di formulazione esplicita delle strategie d’impresa, finalizzato a trasformare gli obiettivi strategici in indicazioni progettuali e comportamentali ben definite”; ed infatti, “la pianificazione strategica non deve essere rivolta (…) ad elaborare le conseguenze di una strategia già concepita, ma deve essere un importante presupposto per una sua corretta formulazione sia in termini metodologici sia di raccolta, elaborazione e gestione delle informazioni” (ivi, 364).
120 Considera la strategia quale atteggiamento mentale di individuazione di un piano o di un programmaH.MINTZBERG, The rise and fall of strategic planning, cit., 23, secondo cui “strategy is a plan, or something equivalent”.
121 H.M
INTZBERG, Ascesa e declino della pianificazione strategica, cit., 246, secondo cui “la strategia non è la conseguenza della pianificazione, bensì l’opposto: il punto d’avvio”. 122
H.MINTZBERG, Ascesa e declino della pianificazione strategica, cit., 249, che afferma che “la pianificazione subentra dunque dopo che la strategia è stata identificata, cosicché i due elementi del dilemma della pianificazione si combinano in sequenza. L’uno crea la
la strategia che, per sua stessa natura, ha il compito di individuare e selezionare gli obiettivi prioritari o, al contrario, essa deve soltanto tracciare le migliori modalità di raggiungimento di obiettivi già predeterminati?
Secondo l’orientamento che qui deve essere accolto, è necessario separare nettamente la fase della determinazione della strategy da quella della previsione dei risultati da raggiungere; ciò in quanto l’elaborazione della strategia consiste, essenzialmente, in un processo di proiezione nel futuro dell’organizzazione di riferimento, nonché di formulazione delle
policies più idonee allo scopo di poter rispondere adeguatamente alle
sollecitazioni derivanti dal cambiamento ambientale; in tal modo, la strategia rappresenta esclusivamente la modalità attraverso cui l’organizzazione tende a perseguire i fini prestabiliti123.
Secondo questa impostazione, gli obiettivi dell’ente si devono considerare come “variabili indipendenti” rispetto alla formulazione del processo strategico, ossia come un dato predeterminato e presupposto alle conseguenti attività124.
In definitiva, la terna di concetti in questa sede posti a raffronto deve essere sistemata, dal punto di vista cronologico e funzionale, nel senso che l’individuazione degli obiettivi necessita di una programmazione delle attività (preordinate al loro raggiungimento) e di una strategia di azione per il miglior conseguimento dei risultati.
direzione attraverso la sintesi, l’altro chiarifica e ordina quella direzione attraverso l’analisi”. Sul punto, v. anche A.POGGI, Pianificazione e controllo strategico, cit., 219. 123 M.M
ENEGUZZO, La strategia e la governance delle amministrazioni pubbliche, cit., 7. 124 Nel senso che, al contrario, l’individuazione della strategia ricomprenda la determinazione degli obiettivi, si v. C.PAROLINI, Le strategie, in R.FERRARIS FRANCESCHI (a cura di), Pianificazione e controllo, I, Sistemi di management e logiche di
Dopo aver esaminato le tematiche generali relative alla programmazione strategica, si può ora passare ad analizzare il principio di buon andamento dell’attività amministrativa ed il rapporto che lega quest’ultima all’attività programmatoria.
4. Programmazione strategica e buon andamento dell’attività