Programmazione e pianificazione

I termini di programmazione e pianificazione vengono spesso utilizzati, sia in ambito normativo che nella letteratura scientifica, in senso indifferenziato o reciprocamente fungibile68. Tale interscambiabilità terminologica deriva, tra l’altro, dal fatto che i concetti in questione non ammettono definizioni dal contenuto predeterminato – così come avviene, d’altronde, per la strategia – ma, piuttosto, continui adattamenti a seconda del contesto normativo, ambientale, organizzativo e sociale in cui l’amministrazione si trovi ad agire69.

Sul piano legislativo, la testimonianza della promiscuità dei termini è confermata da alcune disposizioni normative di rilevante interesse: così, l’art. 13 della l. 13 agosto 1990, n. 241 e successive modifiche esclude relazioni di interdipendenza che legano le attività d’impresa alle variabili del suo contesto ambientale”.

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L.D’ALESSIO, Le funzioni manageriali, cit., 95, secondo cui l’andamento iterativo della programmazione “evidenzia un continuo processo di riconsiderazione delle scelte già identificate in precedenza alla luce di nuove informazioni”. Più in generale, secondo P. BASTIA, Sistemi di pianificazione e controllo, cit., 84, la pianificazione “illumina e indirizza consapevolmente l’attività, altrimenti non protesa da sé al miglioramento”.

68 _{In dottrina, per l’equivalenza dei vocaboli, si v. M.S.G}

IANNINI, Il pubblico potere, cit., 130. In termini, P.CESAREO, voce Programmazione (diritto pubblico), in Nov. dig. it., XIV, Torino, Utet, 1967, 61.

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M.S.GIANNINI, voce Pianificazione, cit., 629, afferma che “l’attività di pianificazione (…) non ammette definizioni né giuridiche né economiche, ma solo una nozionizzazione logica”; sulla promiscuità dell’uso dei vocaboli “programma” e “piano”, ivi, 630, e V. MAZZARELLI, Passato e presente delle pianificazioni, cit., 683.

espressamente dall’ambito di applicazione delle norme sulla partecipazione al procedimento amministrativo gli “atti (…) di pianificazione e di programmazione”, senza specificare ulteriormente la natura ed i contenuti degli atti medesimi. Ed ancora, l’art. 4, comma 1, lett. b), del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 e successive modifiche, individuando le funzioni di indirizzo politico-amministrativo spettanti all’organo di governo, contempla la definizione di “piani, programmi e direttive generali per l’azione amministrativa e per la gestione”, riconducendo, in tal modo, le attività in questione ad una medesima tipologia di funzione pubblica. Anche in relazione ai compiti di programmazione della provincia, l’art. 20, comma 1, lett. b), del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e successive modifiche prevede il concorso dell’ente locale alla determinazione dei “programmi e piani regionali secondo norme dettate dalla legge regionale”. Sul piano delle semplificazioni amministrative, poi, l’art. 25 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella l. 6 agosto 2008, n. 133, sembra utilizzare in maniera indifferenziata, ai fini della misurazione degli oneri derivanti da obblighi informativi nelle materie affidate alla competenza dello Stato, il termine “programma” e “piano di riduzione degli oneri amministrativi”. In taluni casi, infine, i due termini sono utilizzati in un rapporto di accessorietà dell’uno rispetto all’altro, per identificare un unico concetto70.

Come si vedrà più attentamente nel successivo capitolo, le stesse disposizioni legislative in materia di programmazione strategica, ed i

70 _{E’ il caso, ad esempio, del “piano programmatico” previsto dall’art. 2, comma 429, della} l. 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008) ai fini dell’assegnazione delle risorse da destinare all’università, per il miglioramento della qualità globale del sistema universitario e del livello di efficienza degli atenei.

conseguenti atti di indirizzo, hanno mutato – in apparenza senza una precisa ragione pratica – la terminologia riferita all’attività che ci occupa, passando dalla disciplina del processo di “programmazione strategica”71 alle indicazioni operative in ordine alla “pianificazione strategica”72.

In questa sede, i termini di pianificazione e programmazione vengono intesi in un rapporto di continenza funzionale del secondo rispetto al primo; ne è conferma il fatto che, in taluni casi, alcune attività programmatorie necessitano, a loro volta, di altre (e più generali) attività di pianificazione, che ne costituiscono presupposto logico e funzionale (si pensi alla programmazione triennale del fabbisogno del personale, che presuppone una più generale pianificazione strategica degli obiettivi dell’amministrazione o, ancora, al piano di comunicazione di un’amministrazione, che implica una preventiva determinazione degli obiettivi strategici che l’organizzazione intende perseguire).

Gli accennati profili conducono ad affermare che la pianificazione e la programmazione possono essere tenute distinte sia dal punto di vista contenutistico, sia sotto il profilo cronologico.

In relazione ai contenuti, se la pianificazione rappresenta un’attività di individuazione delle politiche e degli obiettivi generali dell’amministrazione, la programmazione si sostanzia nella determinazione degli obiettivi specifici della gestione operativa e delle linee di azione

71 _{Si v., ad esempio, la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 27 dicembre 2004,} recante “Indirizzi per la predisposizione delle direttive generali dei ministri per l’attività amministrativa e la gestione” (spec. punto 1).

72 _{Si v. le “Linee guida per la pianificazione strategica”, elaborate dal Comitato tecnico-} scientifico per il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato, allegate alla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 12 marzo 2007, recante “Attuazione, monitoraggio e valutazione del programma di governo”; si v., altresì, l’art. 2 del d.p.r. 12 dicembre 2006,

concreta da porre in essere per il perseguimento dei risultati prefissati73. In altre parole, si può affermare che l’attività di pianificazione rappresenti il

prius (logico e cronologico) dell’attività di programmazione, la quale, a sua

volta, costituisce il presupposto dell’attività di gestione concreta, finalizzata al raggiungimento dei risultati programmati.

Da un punto di vista temporale, la pianificazione implica un orizzonte temporale più esteso rispetto alla programmazione, che si riferisce, di norma, ad un periodo breve o medio74. A titolo meramente indicativo, si può citare l’esempio di un’amministrazione che decida di pianificare la totale dematerializzazione dei documenti cartacei, da realizzare nel termine massimo di tre anni; nel caso di specie, mediante la programmazione (strategica), l’amministrazione individuerà, in concreto, anche dal punto di vista temporale, i percorsi più idonei al raggiungimento dell’obiettivo (previa creazione di una piattaforma informatica integrata, organizzazione di corsi per la fascicolazione e l’archiviazione informatica della documentazione, istituzione della posta elettronica certificata, ecc.).

La programmazione, infine, si differenzia dalla pianificazione per un ulteriore elemento: mentre la prima possiede una valenza essenzialmente endogena, essendo rivolta all’attività degli apparati dell’amministrazione, la seconda, invece, può avere, altresì, una valenza esterna, implicando un n. 315, che assegna al predetto Comitato tecnico-scientifico compiti in materia di “pianificazione strategica” delle amministrazioni centrali.

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Contra, G.LASORELLA,C.TUCCIARELLI, Atti di pianificazione e programmazione, cit., 111, i quali definiscono come piani gli “interventi diretti non solo ad una definizione di attività, ma anche alla indicazione analitica degli obiettivi e delle risorse necessarie”. 74 _{A. S}

PANO, La pianificazione politica, in A. BUCCELLATO, A. ASQUER, A. SPANO, Il

governo delle aziende pubbliche. La pianificazione ed il controllo, Milano, Giuffrè, 2004,

160. In senso parzialmente difforme, si v. L.D’ALESSIO, Le funzioni manageriali, cit., 99, la quale fa seguire la pianificazione all’attività di programmazione.

impatto ed una influenza anche sui cittadini-utenti e sui soggetti portatori di interesse.

Dopo aver esaminato il concetto di programmazione, anche nei suoi elementi di differenziazione rispetto alla pianificazione, nelle pagine che seguono si intendono fornire alcune chiavi di lettura del concetto di strategia, cercando, successivamente, di capire il tipo di relazione esistente tra la programmazione, la strategia e gli obiettivi predeterminati dall’organizzazione di riferimento.