Il quadro normativo

Come accennato in precedenza, l’esigenza che le amministrazioni pubbliche ispirino la propria azione al criterio della funzionalità rispetto a programmi di attività preventivamente stabiliti ha trovato il primo, vero impulso normativo con il d.lgs. n. 29/1993, le cui disposizioni in materia sono ora confluite negli artt. 4 e 14 del d.lgs. n. 165/2001.

In particolare, a mente dell’art. 4 del predetto decreto delegato gli organi di governo, nell’esercizio delle funzioni di indirizzo politico- amministrativo, definiscono i “programmi da attuare”, nonché gli obiettivi, le priorità, i piani e le direttive generali per l’azione amministrativa e per la gestione.

Con analoga disposizione normativa, l’art. 14 del d.lgs. n. 165/2001 prevede, tra l’altro, che l’organo di governo, entro dieci giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio, definisca i piani ed i programmi da attuare ed emani la conseguente direttiva generale per l’attività amministrativa e la gestione.

Senza voler anticipare i contenuti e la funzione della citata direttiva, sulla quale ci si soffermerà nel prosieguo del presente lavoro, qui basti richiamare l’attenzione sulla volontà del legislatore di collegare funzionalmente i piani ed i programmi formulati dall’organo di indirizzo politico alle direttive in questione, come dimostrato dalla locuzione “conseguenti”, frapposta tra i primi e le seconde204. Nel contesto che ci occupa, la riferita voluntas legis non è di poco conto, considerato che il processo di programmazione strategica, come illustrato in precedenza, deve essere riguardato come un’attività iterativa e ciclica205, nell’ambito della quale ciascuna fase costituisce, allo stesso tempo, effetto della precedente e presupposto per la successiva.

Proseguendo nell’individuazione dei riferimenti normativi relativi all’attività programmatoria, deve essere menzionato l’art. 8 del d.lgs. n. 286/1999, che disciplina, più dettagliatamente, i contenuti della direttiva emanata dal ministro, emblematicamente definita quale “documento base per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unità dirigenziali di primo livello”.

Le succitate fonti normative per l’attività programmatoria delle amministrazioni centrali hanno trovato una più specifica declinazione operativa nelle diverse direttive del Presidente del Consiglio dei ministri (cosiddette “direttive madre”), contenenti gli indirizzi per la predisposizione delle direttive generali dei ministri per l’attività amministrativa e la gestione. Sul punto, giova ricordare che lo stesso art. 8 del d.lgs. n. 286/1999 prevede

204 _A.Z

OPPOLI, La funzione di indirizzo politico-amministrativo, in F.CARINCI, L.ZOPPOLI (a cura di), Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni,cit.,989.

che la direttiva annuale del ministro venga emanata “in coerenza ad eventuali indirizzi del Presidente del Consiglio dei ministri”.

All’inizio della XIV legislatura, la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 15 novembre 2001, recante “Indirizzi per la predisposizione della direttiva generale dei ministri sull’attività amministrativa e sulla gestione per l’anno 2002”, ha inteso assicurare il coordinamento degli obiettivi delle politiche pubbliche, attraverso la predisposizione delle linee guida sulla struttura e sui contenuti delle direttive generali dei ministri206, anche al fine di accrescere la capacità di programmazione delle singole amministrazioni, la managerialità nella gestione amministrativa e la responsabilizzazione della dirigenza per i risultati dell’attività amministrativa. Al riguardo, è opportuno evidenziare, sin da ora, che le linee guida in questione – cui deve essere attribuita natura prescrittiva – si soffermano, tra l’altro, sulla necessità che le amministrazioni definiscano, in sede di predisposizione della direttiva annuale, i meccanismi di monitoraggio per la verifica del grado di realizzazione degli obiettivi prefissati nonché il sistema di valutazione delle prestazioni dei dirigenti207, al fine di consentire alle amministrazioni interessate di poter meglio comprendere le ragioni dell’eventuale mancato 205 _{G. V}

ARRIALE, Evoluzione della programmazione strategica nello Stato, cit., 53, identifica la programmazione strategica in un “processo circolare tra definizione degli obiettivi e gestione delle risorse”.

206 _{A conferma dell’importanza di tale strumento di policy, la “direttiva madre” del 15} novembre 2001 definisce la direttive generale annuale dei ministri come “vero cuore della politica amministrativa del governo” (punto 1 della direttiva).

207 _{Ad avviso di F.A}

RCHIBUGI, Compendio di programmazione strategica per le pubbliche

amministrazioni, Firenze, Alinea, 2004, 41, “un processo di programmazione strategica che

non sia integrato da un ricorrente e permanente sistema di valutazione dei risultati non è – semplicemente – una programmazione strategica”, in quanto quest’ultima “nasce dalla esigenza di “monitorare” e valutare in permanenza i risultati delle organizzazioni”.

raggiungimento degli obiettivi e, conseguentemente, di migliorare la successiva fase di programmazione, nell’ottica dell’ottimizzazione della funzione amministrativa208.

L’importanza attribuita dal governo ai programmi di azione dei vari ministeri risulta confermata dalla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri dell’8 novembre 2002, recante “Indirizzi per la programmazione strategica e la predisposizione delle direttive generali dei ministri per l’attività amministrativa e la gestione per l’anno 2003”, la quale, come si vedrà nel prosieguo del presente lavoro, ha disciplinato, ancor più nel dettaglio, il processo di programmazione strategica nelle amministrazioni centrali, ora chiaramente distinto in precise fasi procedimentali209.

A completamento del sistema così congegnato, la Presidenza del Consiglio dei ministri, con la direttiva del 27 dicembre 2004, recante “Indirizzi per la predisposizione delle direttive generali dei ministri per l’attività amministrativa e la gestione”, ha fornito ulteriori indicazioni in materia, anche al fine di armonizzare i processi di programmazione strategica e di programmazione finanziaria e di migliorare il funzionamento dei controlli interni.

Il quadro normativo così delineato deve essere integrato con il richiamo alla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 12 marzo 2007, recante “Attuazione, monitoraggio e valutazione del programma di governo”, le cui linee guida per la pianificazione strategica dell’azione di

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URIA, La valutazione dei dirigenti, in E.F.SCHLITZER (a cura di), Il sistema dei

controlli interni nelle pubbliche amministrazioni. Commento al decreto legislativo n. 286 del 1999, Milano, Giuffrè, 2002, 112. L’esigenza della “ottimizzazione della funzione

governo – predisposte dal Comitato tecnico-scientifico per il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato – illustrano le proposte operative per lo sviluppo di un ciclo integrato fra il programma di governo, la pianificazione strategica e la programmazione finanziaria210.

Da ultimo, deve essere ricordata la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 25 febbraio 2009, la quale ha specificato gli obiettivi strategici del programma di governo ed ha fornito indicazioni ai ministri in ordine all’emanazione degli atti di indirizzo politico- amministrativo delle rispettive organizzazioni ed alla necessità del raccordo tra l’impostazione del bilancio e le missioni definite nel programma politico.