Il piano esecutivo di gestione (Peg)

Il piano esecutivo di gestione, disciplinato dall’art. 169 del d.lgs. n. 267/2000, rappresenta il documento di programmazione attraverso il quale

287 _{G. C}

ASCONE, A. VERDOLIVA, Il sistema modulare di bilancio nel circuito di

l’organo esecutivo dell’ente locale determina gli obiettivi strategici e di gestione e li affida, unitamente alle relative risorse, ai responsabili dei servizi288.

Il documento in questione consente di definire nel dettaglio, ed in termini operativi, le linee strategiche assunte dal Consiglio in sede di relazione previsionale e programmatica e di predisposizione del bilancio pluriennale ed annuale. Pertanto, sulla base di quanto suggerito dalla stessa denominazione del documento in questione – che, appunto, rappresenta un “piano” operativo –, tra gli strumenti della programmazione di mandato dell’ente locale ed il piano esecutivo di gestione sussiste un rapporto di continenza funzionale, nel senso che il Peg trova il proprio presupposto logico negli atti di indirizzo dei competenti organi dell’ente locale e viene predisposto sulla base del bilancio di previsione annuale289. Al riguardo, lo stesso d.lgs. n. 170/2006, individuando, tra gli strumenti della programmazione di mandato, esclusivamente le “linee programmatiche per azioni e progetti [ed il] piano generale di sviluppo” (art. 13, comma 3), colloca implicitamente il piano esecutivo di gestione nell’ambito della programmazione operativa dell’azione amministrativa.

La disamina del Peg e l’analisi della sua natura consentiranno di comprendere se tale strumento programmatorio possa essere equiparato, quanto a funzione e caratteri sostanziali, alla direttiva annuale del ministro

288 _{Del piano esecutivo di gestione fa menzione, nell’ambito dei principi fondamentali in} materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, anche l’art. 13, comma 5, del d.lgs. n. 170/2006.

289 _{Sul collegamento tra il piano esecutivo di gestione ed il bilancio di previsione, si v. E.} ZUFFADA, Il piano esecutivo di gestione negli enti locali: aspetti metodologici ed

per l’attività amministrativa e la gestione ed agli speculari strumenti di programmazione presenti negli enti pubblici non economici.

Al fine di agevolare l’illustrazione del piano esecutivo di gestione e di meglio comprendere le analogie e le differenze rispetto agli speculari strumenti di programmazione strategica presenti nelle altre amministrazioni pubbliche, è necessario analizzarne partitamente gli organi competenti all’approvazione, la struttura formale e le funzioni.

5.2.1. (Segue): a) gli organi competenti

Quanto al primo degli aspetti sopra menzionati, da una lettura congiunta e sistematica degli artt. 169 e 108 del d.lgs. n. 267/2000 emerge che gli organi coinvolti nella definizione del documento in questione sono due: per un verso, il Direttore generale è competente in ordine alla “predisposizione del piano dettagliato degli obiettivi (…) nonché [al]la proposta del piano esecutivo di gestione”; per altro verso, l’organo esecutivo dell’ente, ossia la Giunta, “definisce, prima dell’inizio dell’esercizio, il piano esecutivo di gestione”. Come si può notare, il processo descritto dalle norme richiamate instaura un meccanismo di tipo bottom-up, facendo seguire alla “proposta” dell’organo burocratico la “definizione” dell’organo politico.

Più in particolare, la predisposizione, da parte del Direttore generale, del piano dettagliato degli obiettivi e del piano esecutivo di gestione deve essere considerata come il prodotto di una sommatoria degli obiettivi e dei

budgets proposti dai vari responsabili dei servizi dell’ente locale290.

290 _{G. C}

ASCONE, A. VERDOLIVA, Il sistema modulare di bilancio nel circuito di

In questo senso, il Peg costituisce il risultato di un processo negoziale e partecipato291, nel corso del quale vengono individuati e graduati gli obiettivi da conseguire e le risorse da utilizzare292, nell’ottica di quel collegamento funzionale e di quella necessaria concertazione ed interazione tra i diversi organi burocratici (e tra questi e l’organo di governo) del medesimo ente, voluto, nelle amministrazioni statali come in quelle locali, dal legislatore ed imposto, ad un livello più generale, dal principio costituzionale di buon andamento dell’azione amministrativa293.

Alla luce di quanto sopra evidenziato, pertanto, si può affermare che il piano esecutivo di gestione consente la demarcazione tra l’attività di indirizzo (e controllo), affidata agli organi di governo (Consiglio e Giunta), e l’attività di gestione, spettante ai dirigenti. In tal modo, il Peg, così come avviene per le amministrazioni statali, con la direttiva generale annuale per l’attività amministrativa e la gestione, asseconda il principio di distinzione tra politica e amministrazione – previsto, per le amministrazioni locali, dall’art. 107, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000294 –, rappresentando una “cerniera” tra gli organi di governo e gli organi burocratici.

291

C.D’ARIES, La programmazione finanziaria e le rilevazioni preventive, in C.D’ARIES, L. MAZZARA, Il sistema informativo contabile, cit., 135; C. VERMIGLIO, La funzione di

programmazione, cit., 375.

292

Ad avviso di G.CASCONE,A.VERDOLIVA, Il sistema modulare di bilancio nel circuito di

programmazione-gestione-controllo, cit., XIII dell’inserto, la predisposizione del piano

esecutivo di gestione darebbe atto non già di una imposizione dall’alto, ma di un processo di “negoziazione politico-gestionale”.

293 _{Come evidenziato in precedenza, anche per le amministrazioni centrali, la disposizione} di cui all’art. 8 del d.lgs. 286/1999 prescrive che i titolari dei centri di responsabilità amministrativa forniscano elementi utili per l’elaborazione della direttiva annuale, svolgendo così un ruolo attivo nella formazione delle policies di settore.

294

Al riguardo, l’art. 53, comma 23, della l. 23 dicembre 2000, n. 388 (legge finanziaria 2001) ha previsto che gli enti locali con popolazione inferiore a tremila abitanti, che riscontrino la mancanza non rimediabile di figure professionali idonee, possono adottare disposizioni regolamentari organizzative, anche in deroga all’art. 107 d.lgs. n. 267/2000, al

Sotto tale profilo, sono tre i soggetti coinvolti dal processo di programmazione e gestione: il Consiglio, la Giunta e i dirigenti. Tra i predetti soggetti si innestano due momenti di autorizzazione: il primo livello di autorizzazione, dal Consiglio alla Giunta, è rappresentato dall’approvazione del bilancio di previsione (annuale e pluriennale), in cui l’organo di indirizzo esprime, in termini quantitativo-monetari, le scelte strategiche adottate in sede di redazione della relazione previsionale e programmatica; il secondo livello di autorizzazione, dalla Giunta ai dirigenti, è costituito dal piano esecutivo di gestione.

Come si può notare, il primo stadio autorizzatorio interviene tra un organo politico ed un altro organo politico, mentre il secondo meccanismo di autorizzazione si assesta tra un organo politico e gli organi burocratici. Da un lato, il Consiglio, essendo competente in ordine all’individuazione dell’indirizzo politico e strategico, dà corpo, in sede di approvazione del bilancio e della allegata relazione previsionale e programmatica, alle priorità politiche dell’ente (ad esempio, decidendo di aumentare l’offerta del servizio di asilo nido o ampliando determinate aree a vocazione commerciale) e, di conseguenza, stanzia in forma aggregata, nelle previsioni di bilancio, le relative risorse finanziarie. Dall’altro lato, la Giunta, attraverso l’approvazione del piano esecutivo di gestione, specifica in maniera più dettagliata gli obiettivi operativi ed i piani di azione, fine di attribuire ai componenti dell’organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnico-gestionale. In questa direzione sembra muoversi un recente orientamento del giudice amministrativo (Tar Piemonte, sez. I, 13 giugno 2007, n. 2584), secondo cui deve ritenersi legittimo il provvedimento amministrativo in materia di urbanistica adottato dal Sindaco di un comune con meno di cinquemila abitanti, sul presupposto che le disposizioni regolamentari organizzative dello stesso comune prevedono espressamente, in deroga all’art. 107 d.lgs. n. 267/2000, la

assegnando, appunto, ai dirigenti le dotazioni necessarie295. Infine, spetterà ai responsabili dei servizi decidere relativamente alle modalità concrete di raggiungimento degli obiettivi ed alla più proficua utilizzazione delle risorse assegnate (ad esempio, scegliendo la migliore tipologia di gestione del servizio di asilo nido o decidendo di concludere accordi con i soggetti privati direttamente interessati da un’eventuale espropriazione delle aree da destinare ad uso pubblico).

Alla luce di quanto previsto dall’art. 169, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000, secondo cui il Peg è definito, prima dell’inizio dell’esercizio finanziario, “sulla base del bilancio di previsione annuale”, sembrerebbe che la predisposizione del piano esecutivo di gestione debba essere successiva alla redazione del bilancio stesso296. In questo senso, da un punto di vista ermeneutico, l’espressione “sulla base”, utilizzata dal legislatore, condurrebbe a considerare il Peg quale documento redatto in un periodo temporale posteriore rispetto al bilancio, che, in tal modo, si atteggerebbe quale imprescindibile presupposto cronologico e, dunque, condizione di validità del piano297.

possibilità che gli organi politici svolgano anche attività di gestione, al fine di ovviare alle carenze di organico dell’ente.

295 _E.Z

UFFADA, Il piano esecutivo di gestione, cit., 14, che evidenzia che “il Peg realizza una disaggregazione o scomposizione degli obiettivi strategici in una gerarchia di sotto- obiettivi che vengono assegnati alle differenti unità organizzative”.

296 _C.C

OLAIACOMO, L’attività di indirizzo e gestione negli enti locali: il caso del piano

esecutivo di gestione, in Riv. Corte conti, 2006, 2, 285, definisce il piano esecutivo di

gestione quale “terminale della programmazione finanziaria”. 297 _L.R

AMADÙ MARIANI, I sistemi di pianificazione e programmazione. La pianificazione

della gestione nell’ente locale: la traduzione delle politiche pubbliche in piani di azione, in

K.GIUSEPPONI (a cura di), Gestione e controllo delle pubbliche amministrazioni, cit., 382, secondo cui, in tal modo, il piano esecutivo di gestione “ha la funzione di concludere il processo di programmazione dandogli compiutezza e, al tempo stesso, divenire punto di riferimento e di avvio della pianificazione operativa”.

A ben vedere, siffatta conclusione non può essere accolta. Ed infatti, la sequenza logica di una corretta attività di programmazione – che, come più volte illustrato in precedenza, implica una preliminare fase di pianificazione (che si sostanzia nella relazione previsionale e programmatica), in cui vengono individuate le priorità politiche ed i macro-obiettivi da raggiungere nel medio-lungo periodo, una successiva fase di programmazione strategica (che trova corpo nel piano esecutivo di gestione), ed una fase di programmazione finanziaria (che dà vita ai documenti di bilancio) – impone la realizzazione di un processo inverso rispetto a quello poc’anzi prospettato.

Più specificamente, la formazione del piano esecutivo di gestione deve prendere le mosse in un periodo temporale precedente al termine dell’esercizio finanziario e si basa sui dati economico-finanziari e contabili, di prechiusura dell’esercizio in corso, forniti ai dirigenti dai competenti uffici di ragioneria ed indicativi, tra l’altro, della spesa futura. Sulla base di questi dati, ancorché meramente stimativi, ed in coerenza con la programmazione pluriennale già approvata, i responsabili dei servizi predispongono, per il Direttore generale, un ventaglio di programmi, progetti ed obiettivi da perseguire nel successivo esercizio finanziario. Successivamente, il Direttore generale predispone il piano dettagliato degli obiettivi ritenuti prioritari, anche in coerenza rispetto agli altri documenti di indirizzo politico, e propone alla Giunta il piano esecutivo di gestione (art. 108, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000). Ne deriva che il Peg risulta approvato successivamente al bilancio di previsione annuale soltanto da un punto di vista formale, essendo il processo di programmazione strategica

cominciato ben prima della delibera dell’organo di indirizzo sul documento contabile in questione.

Sul piano operativo, il Peg collega le risorse finanziarie e strumentali a due fattori: per un verso, ai risultati ed agli obiettivi da raggiungere, nel rispetto del programma di mandato e degli altri atti di indirizzo; per altro verso, ai dirigenti ed ai titolari dei centri di costo. Nel primo caso, sia le risorse finanziarie, sia gli obiettivi risultano già predeterminati a monte, rispettivamente, dal documento di bilancio e dalla relazione previsionale e programmatica, i quali, come evidenziato in precedenza, costituiscono atti propedeutici rispetto al piano esecutivo di gestione. Nel secondo caso, il collegamento tra le dotazioni necessarie al raggiungimento degli obiettivi e gli organi burocratici (responsabili dei servizi e titolari dei centri di costo) presuppone la definizione della struttura organizzativa dell’ente locale e, dunque, impone che siano preliminarmente individuati i centri di costo dell’ente stesso, cui poter imputare il complesso dei costi delle “linee di produzione” e dei fattori produttivi impiegati per l’erogazione di un determinato servizio o per il raggiungimento degli scopi dell’amministrazione298.

Appare di tutta evidenza, pertanto, la necessità di una precisa corrispondenza tra la struttura organizzativa e le funzioni-obiettivo dell’amministrazione, che ne esprimono le missioni istituzionali. In tal modo, sulla base delle rilevazioni di contabilità economica, è possibile misurare e controllare i risultati dell’azione amministrativa, verificarne la

298_C.C

AGNANI, Centri di responsabilità e centri di costo, in A.CALOPRISCO,M.DE PAOLIS (coordinato da), I servizi di controllo interno e i nuclei di valutazione delle pubbliche

congruenza rispetto agli obiettivi definiti dall’organo politico (o dal Peg), e individuare eventuali responsabilità dirigenziali derivanti da una scorretta gestione delle risorse assegnate.

La coerenza tra l’impianto contabile e quello strutturale rappresenta un elemento di fondamentale importanza per il raggiungimento degli obiettivi stabiliti nel Peg e, ad un livello più generale, nella relazione previsionale e programmatica; per questo, nella parte del lavoro dedicata all’analisi delle esperienze presenti nelle amministrazioni prescelte per l’indagine si tenterà di verificare se, nell’ambito degli enti locali, sia ravvisabile siffatto collegamento, rinviando poi alle considerazioni conclusive le osservazioni in ordine alle differenze riscontrate rispetto alle amministrazioni statali, agli enti pubblici non economici ed alle università.

5.2.2. (Segue): b) la struttura

Da un punto di vista strutturale, il piano esecutivo di gestione non soggiace a formati o modelli predeterminati, rappresentando, piuttosto, un documento a schema libero, che dovrebbe essere predisposto tenendo conto delle specificità organizzative, strutturali, ambientali, sociali e territoriali dei singoli enti. Tuttavia, in considerazione della sua natura e delle sue funzioni, il Peg non dovrebbe essere strutturato in forma meramente divulgativa, come invece avviene, ad esempio, per il bilancio sociale. Alla stregue delle funzioni cui è preordinato, il Peg deve essere impostato seguendo criteri prevalentemente operativi, ossia scomponendo e disaggregando analiticamente le risorse finanziarie contemplate nel bilancio di previsione Cedam, 1998, 68, definisce i centri di costo come “contenitori contabili” attraverso i quali è possibile acquisire i costi dei fattori produttivi impiegati.

annuale ed individuando, contestualmente, le responsabilità in capo ai dirigenti o ai titolari dei centri di costo.

A tale scopo, il documento in questione si compone di una parte descrittiva, che analizza qualitativamente gli elementi aventi natura extra- contabile, e di una parte tecnica, relativa agli elementi di tipo quantitativo- monetario ed alle risorse finanziarie assegnate ai responsabili dei servizi o ai titolari dei centri di costo. In proposito, giova ricordare, anche al fine di cogliere le differenze rispetto alle altre tipologie di amministrazioni pubbliche prese in considerazione in questo lavoro, che, nell’ambito del piano esecutivo di gestione, i valori individuati per ciascun centro di costo possiedono natura esclusivamente finanziaria e, dunque, si riferiscono ai soli valori di spesa, essendo compito del controllo (interno) di gestione verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa, al fine di ottimizzare, con l’ausilio del sistema di contabilità economica analitica (ove presente299), il rapporto tra i costi sostenuti dall’ente ed i risultati raggiunti300.

In relazione alla parte descrittiva, preme qui evidenziare che il Peg identifica due tipologie di obiettivi: gli obiettivi di sviluppo (o ordinari), che sono finalizzati al mantenimento degli standards raggiunti dall’ente locale

299 _{Come previsto dal d.lgs. n. 279/1997, il nuovo modello di analisi e valutazione della} spesa pubblica deve essere considerato come benchmark per tutte le amministrazioni pubbliche. Tuttavia, le decisioni in ordine all’adozione del sistema di contabilità economica analitica per centri di costo – obbligatorio per le amministrazioni centrali dello Stato – sono rimesse alle autonome determinazioni degli enti locali (comuni e province) e territoriali (regioni), nel rispetto del nuovo assetto normativo delineato dal titolo V (parte seconda) della Costituzione, ferma restando la potestà legislativa concorrente tra lo Stato e le regioni in materia di “armonizzazione dei bilanci pubblici” (art. 117, comma 3, Cost.). In proposito, l’art. 232 d.lgs. n. 267/2000 prevede che gli enti locali adottino il sistema di contabilità che più ritengono idoneo per le proprie esigenze.

300 _C.C

ed al miglioramento dei livelli di efficienza, efficacia ed economicità dei servizi; gli obiettivi strategici, che sono legati all’introduzione di attività di tipo innovativo o all’adozione di nuovi processi produttivi di servizi dell’ente. E’ proprio con riferimento a tale ultima tipologia di obiettivi che si viene ad attuare quella programmazione in funzione strategica descritta nel primo capitolo di questo lavoro, come attività proiettata verso la ricerca di traguardi inesplorati e l’acquisizione, rispetto alle altre amministrazioni, di vantaggi competitivi.

Come osservato in precedenza, il piano esecutivo di gestione è redatto sulla base del bilancio di previsione annuale, il quale è deliberato dall’organo di indirizzo dell’ente, ovvero dal Consiglio. Tuttavia, anche al fine di meglio comprendere i limiti ed i margini di miglioramento (strutturale e funzionale) dello strumento di programmazione di cui si discute – che saranno analizzati più avanti – giova evidenziarne sin da subito le differenze rispetto al documento di bilancio ed al budget301.

Quanto al primo aspetto, la differenza tra il bilancio di previsione ed il Peg può agevolmente ricavarsi dalla lettura delle specifiche disposizioni normative contenute nel vigente testo unico degli enti locali. Sicché, si può affermare che il primo si caratterizza per un contenuto esclusivamente finanziario, mentre il secondo contiene, oltre a questo, sia gli obiettivi da raggiungere che le dotazioni assegnate ai dirigenti per la realizzazione degli obiettivi stessi. Dunque, mentre nel bilancio vengono stanziate le risorse finanziarie finalizzate al perseguimento delle priorità politico-strategiche, nel piano esecutivo di gestione vengono specificati con maggior dettaglio, in

301

Sulle differenze tra il piano esecutivo di gestione ed il budget, si v. C. D’ARIES,L. MAZZARA, Il sistema integrato dei controlli interni, in ID., Il sistema informativo contabile, cit., 466.

termini quali-quantitativi, i programmi e le politiche direzionali, operando come guida, in un determinato periodo temporale, per i dirigenti chiamati a perseguire, con le dotazioni a disposizione, gli obiettivi prestabiliti.

L’approccio gestionale per obiettivi, che caratterizza, come appena evidenziato, il piano esecutivo di gestione, introduce l’ulteriore differenza tra il Peg ed il budget, il quale non è espressamente contemplato dalla normativa di settore relativa agli enti locali302. Entrambi i documenti in questione si basano su un set di obiettivi da raggiungere in un determinato periodo temporale; entrambi gli strumenti sono finalizzati ad un riscontro sistematico dei risultati di gestione ottenuti con le risorse a disposizione; sia il Peg che il budget rappresentano strumenti necessari all’assegnazione delle risorse ed all’attribuzione delle relative responsabilità in capo ai dirigenti; entrambi, infine, hanno una durata temporale coincidente, di norma, con l’esercizio finanziario dell’ente.

Tuttavia, tra i due strumenti è possibile riscontrare due elementi di differenziazione. In primo luogo, mentre il Peg si basa, tra l’altro, su un concetto di contabilità finanziaria, legato alla mera quantificazione monetaria delle risorse assegnate ai dirigenti per il raggiungimento dei risultati prefissati, il budget, al contrario, è impostato secondo un approccio

302 _{In proposito, si deve ricordare che, per le amministrazioni locali, sussiste, in subiecta}

materia, l’obbligo di prevedere un sistema di contabilità analitica ma non anche un sistema

di contabilità economica (prescritta soltanto per la fase di consuntivazione), come previsto, invece, per le amministrazioni statali, dal d.lgs. n. 279/1997. Sul punto, v. l’art. 27, comma 3, del d.lgs. n. 170/2006, che consente agli enti locali, ai fini della predisposizione del rendiconto di gestione, di adottare il sistema di contabilità economico-patrimoniale più idoneo per le proprie esigenze.

di tipo economico, con conseguente possibilità di verifica del rapporto tra costi e ricavi303.

I due strumenti si diversificano, inoltre, a seconda dei destinatari e della funzione: il Peg è predisposto per consentire ai dirigenti lo svolgimento concreto dell’attività amministrativa ed è finalizzato alla comprensione del grado di raggiungimento degli obiettivi, delle cause dello scostamento tra obiettivi prestabiliti e risultati ottenuti ed alla verifica dell’eventuale responsabilità dell’organo burocratico; il budget, invece, non viene predisposto soltanto per consentire agli organi di gestione di poter svolgere, da un punto di vista operativo, l’attività tecnico-amministrativa sulla base degli obiettivi, ma anche per rendere evidenti, attraverso l’analisi dei costi sostenuti dai vari centri di responsabilità, i risultati economico- finanziari che l’ente intende raggiungere nel periodo temporale di riferimento, valorizzando, in termini monetari, i programmi di esercizio e quantificando, dal punto di vista finanziario, le esigenze della gestione futura304. Il budget, pertanto, costituendo essenzialmente un sistema di