Nel definire i principi fondamentali del sistema di finanziamento delle autonomie territoriali, la legge delega n. 42 del 2009 prevede che per le funzioni degli enti locali diverse da quelle fondamentali le necessità di spesa devono essere finanziate secondo un modello di perequazione delle capacità fiscali, che dovrebbe concretizzarsi in un tendenziale avvicinamento delle risorse a disposizione dei diversi territori, senza tuttavia alterare l’ordine delle rispettive capacità fiscali.
La legge delega evidenzia altresì che deve essere garantita la
« trasparenza delle diverse capacità fiscali e delle risorse complessive per abitante prima e dopo la perequazione, in modo da salvaguardare il principio dell’ordine della graduatoria delle capacità fiscali e la sua eventuale modifica a seguito dell’evoluzione del quadro economico territoriale » (articolo 17, comma 1, lettera a)). La capacità fiscale, in sintesi, rappresenta il gettito potenziale da entrate proprie di un territorio, una volta determinate la base imponibile e l’aliquota legale.
L’individuazione delle capacità fiscali dei comuni, delle province e delle città metropolitane è demandata a un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali, da trasmettere alle Camere per il parere sia della Commissione parlamentare per l’attuazione del fede-ralismo fiscale che delle Commissioni competenti per materia. Le metodologie e le elaborazioni relative alla determinazione delle capa-cità fiscali, definite dal Dipartimento delle finanze del Ministero
(8) Cfr. la citata audizione del Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, Giampaolo Arachi, del 6 ottobre 2021.
dell’economia e delle finanze, devono essere sottoposte alla Commis-sione tecnica per i fabbisogni standard, per la loro approvazione (articolo 57-quinquies del decreto-legge n. 124 del 2019).
La ricongiunzione in capo alla Commissione tecnica per i fabbi-sogni standard dei compiti di determinazione e approvazione delle capacità fiscali standard dei comuni con quelli concernenti i fabbisogni standard consente un più adeguato coordinamento tra i due elementi costitutivi del sistema perequativo a livello municipale(9).
Per quanto riguarda i comuni, le componenti della capacità fiscale si riferiscono a due principali tipologie di entrata. Nella prima categoria (imposte e tasse) rientrano l’imposta municipale propria (Imu) – nella quale è recentemente confluito il tributo per i servizi indivisibili (Tasi) – l’addizionale comunale all’Irpef nonché imposte e tasse minori. Nella seconda categoria rientrano le tariffe diverse da quella del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti. La capacità fiscale standard comprende anche la componente relativa alle entrate per il servizio di raccolta e smaltimento rifiuti; tuttavia, si ricorda che, ai fini del riparto del Fondo di solidarietà comunale, la componente rifiuti è neutralizzata, con l’inclusione della relativa voce sia nei fabbisogni standard sia nella capacità fiscale con il medesimo peso.
L’ammontare complessivo della capacità fiscale perequabile nel-l’ambito del Fondo di solidarietà comunale (cosiddetto target perequa-tivo) dei comuni delle regioni a statuto ordinario è fissato al 50 per cento dell’ammontare complessivo della capacità fiscale da perequare fino al 2019. Con il decreto-legge n. 124 del 2019 (articolo 57, comma 1) è stato stabilito che la quota della capacità fiscale perequabile è incrementata del 5 per cento annuo, sino a raggiungere il valore del 100 per cento a decorrere dall’anno 2029. Al termine del periodo di transizione, pertanto, il Fondo di solidarietà comunale sarà basato integralmente sulla differenza tra fabbisogni standard e capacità fiscali standard, eliminando così il tetto della capacità fiscale perequabile (il cosiddetto target perequativo) e abbandonando ogni riferimento al criterio storico.
A partire dal 2015 con decreti del Ministro dell’economia e delle finanze sono state adottate la nota metodologica relativa alla procedura di calcolo e la stima delle capacità fiscali per singolo comune delle regioni a statuto ordinario. L’attuale metodologia di calcolo della capacità fiscale risale al 2017 (decreto ministeriale 16 novembre 2017).
Con il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 31 dicembre 2020 è stata adottata la stima della capacità fiscale 2021 per singolo comune delle regioni a statuto ordinario. La capacità fiscale per i comuni considerati risulta pari a circa 25,6 miliardi di euro (Imu:
circa 12 miliardi di euro; tax gap dell’Imu: circa 317 milioni di euro;
addizionale comunale all’Irpef: circa 2,6 miliardi di euro; tassazione rifiuti: circa 6,6 miliardi di euro; capacità fiscale residuale: circa 4 miliardi di euro). L’aggiornamento, a metodologia invariata, è stato effettuato per tener conto dell’adeguamento della base dati all’anno 2017 e per neutralizzare la componente del servizio di smaltimento
(9) Cfr. le audizioni del consigliere dell’Ufficio parlamentare di bilancio, Alberto Zanardi, del 20 ottobre 2021, e del Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, Giampaolo Arachi, del 6 ottobre 2021.
rifiuti. Al netto della componente rifiuti, la capacità fiscale utilizzata (parzialmente) in perequazione risulta pari a 19 miliardi di euro.
La capacità fiscale pro capite per il totale dei comuni delle regioni a statuto ordinario risulta pari a 500 euro. Nel documento depositato dalla Viceministra dell’economia e delle finanze, Laura Castelli, in occasione dell’audizione del 9 giugno 2021 è riportata la seguente tabella recante la distribuzione pro capite della capacità fiscale dei comuni delle regioni a statuto ordinario:
Capacità fiscale comuni delle regioni a statuto ordinario – valori pro capite in euro Regione CF Totale (senza rifiuti) CF Totale
ABRUZZO 322,06 452,36
BASILICATA 212,28 297,93
CALABRIA 196,05 310,87
CAMPANIA 223,49 352,65
EMILIA-ROMAGNA 438,00 590,65
LAZIO 440,56 600,66
LIGURIA 538,36 729,41
LOMBARDIA 409,51 513,59
MARCHE 327,69 466,25
MOLISE 276,86 377,61
PIEMONTE 406,13 526,40
PUGLIA 263,49 389,24
TOSCANA 427,75 589,73
UMBRIA 335,90 476,39
VENETO 384,07 503,70
Totale RSO 370,09 500,18
Ai fini di una corretta misurazione della capacità fiscale, nel corso delle audizioni è emersa l’opportunità di affiancare agli affinamenti metodologici una rivalutazione in ordine ad alcuni elementi strutturali del Fondo di solidarietà comunale. In particolare, è stata rappresentata l’opportunità di ricondurre nel perimetro della capacità fiscale stan-dard, per essere assoggettate a perequazione, alcune risorse assegnate ai comuni, quali i ristori per le riduzioni di gettito determinate da interventi statali sulla tassazione immobiliare, in primis l’esenzione della Tasi per le abitazioni principali di cui alla legge di stabilità per il 2016, per circa 3,5 miliardi di euro, o altre riduzioni, rettifiche e accantonamenti, per circa 1,7 miliardi di euro, che sono oggi attribuite su base storica(10). Secondo il Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, professor Giampaolo Arachi, ove « i ristori fossero considerati risorse proprie comunali, al pari della perdita di gettito che hanno sostituito, dovrebbero essere inseriti nella capacità fiscale, per la parte di gettito riferita alla quota standard, e partecipare
(10) Cfr. le audizioni del Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, Giampaolo Arachi, del 25 giugno 2020 e del 6 ottobre 2021, nonché del consigliere dell’Ufficio parlamentare di bilancio, Alberto Zanardi, del 21 ottobre 2021.
alla componente perequativa del FSC », mentre, ove « fossero conside-rati come alimentazione verticale del FSC, dovrebbero essere ripartiti anche (e a regime integralmente) secondo la componente perequa-tiva »(11).
Per quanto concerne le province e le città metropolitane, la Commissione tecnica per i fabbisogni standard, secondo quanto riferito in audizione, ha intrapreso, con l’ausilio del Dipartimento delle finanze del Ministero dell’economia e delle finanze, l’analisi del sistema delle entrate per giungere alla definizione delle capacità fiscali standard, anche nella prospettiva di permettere l’avvio dei nuovi Fondi previsti dal legislatore a partire dal 2022(12). La necessità della definizione – unitamente ai fabbisogni standard – della capacità fiscale delle pro-vince è stata segnalata, nell’audizione del 15 settembre 2021, anche dal Presidente dell’Unione delle Province d’Italia, Michele de Pascale, il quale ha sottolineato come, sul fronte delle entrate tributarie provin-ciali, per questo livello di governo non si sia mai elaborato alcun percorso normativo finalizzato all’individuazione del gettito standar-dizzato né della capacità fiscale.
Per le regioni a statuto ordinario, l’articolo 24 del decreto-legge n. 50 del 2017 ha previsto la predisposizione, da parte della Commis-sione tecnica per i fabbisogni standard, delle metodologie per la determinazione delle capacità fiscali standard – oltre che dei fabbi-sogni – delle regioni a statuto ordinario nelle materie diverse dalla sanità. È stato altresì stabilito che i fabbisogni e le capacità fiscali standard (elaborate dal Dipartimento delle finanze) possono essere utilizzati per la ripartizione del concorso alla finanza pubblica a carico delle regioni medesime(13).
(11) Cfr. il documento allegato al resoconto stenografico dell’audizione del 6 ottobre 2021.
(12) Cfr. la summenzionata audizione del Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, Giampaolo Arachi, del 6 ottobre 2021.
(13) Il decreto-legge sopra menzionato ha introdotto i commi 534-bis e 534-ter all’articolo 1 della legge n. 232 del 2016. In particolare, il comma 534-bis sancisce quanto segue: « Previo aggiornamento da parte della Conferenza Unificata, segreteria tecnica della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, del rapporto sulla determinazione della effettiva entità e della ripartizione delle misure di consolidamento disposte dalle manovre di finanza pubblica fra i diversi livelli di governo fino all’annualità 2016 e con la proiezione dell’entità a legislazione vigente per il 2017-2019, a decorrere dall’anno 2017, la Commissione tecnica per i fabbisogni standard di cui all’articolo 1, comma 29, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, – sulla base delle elaborazioni e ricognizioni effettuate dalla Società Soluzioni per il sistema economico – Sose S.p.A., attraverso l’eventuale predisposizione di appositi questionari, in colla-borazione con l’ISTAT e avvalendosi della Struttura tecnica di supporto alla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome presso il Centro interregionale di Studi e Documentazione (CINSEDO) delle regioni – provvede all’approvazione di metodologie per la determinazione di fabbisogni standard e capacità fiscali standard delle Regioni a statuto ordinario, sulla base dei criteri stabiliti dall’articolo 13 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, nelle materie diverse dalla sanità ». Il successivo comma 534-ter interviene sulle modalità di ripartizione del concorso alla finanza pubblica delle regioni e province autonome stabilito dall’articolo 46, comma 6, del decreto-legge n. 66 del 2014, nonché di quello stabilito dall’articolo 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015.
La nuova disciplina stabilisce, tra l’altro, che a decorrere dal 2018, in caso di mancata intesa, il concorso annuale previsto dalle suddette disposizioni è ripartito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, tenendo anche conto dei fabbisogni standard come approvati ai sensi del precedente comma 534-bis nonché delle capacità fiscali standard elaborate dal Dipartimento delle finanze del Ministero dell’economia (in caso di mancata approvazione dei fabbisogni e delle capacità fiscali medesimi, il concorso alla finanza pubblica è ripartito tenendo anche conto della popolazione residente e del prodotto interno lordo).