Le entrate delle regioni

Il sistema di finanziamento delle regioni a statuto ordinario è, di fatto, quello precedente al decreto legislativo n. 68 del 2011 di attuazione della legge n. 42 del 2009. Il nuovo regime delineato per la fiscalità regio-nale ha avuto seguito solo in parte: la sua attuazione è stata rinviata più volte e, da ultimo, il decreto-legge n. 137 del 2020 (articolo 31-sexies) ha fissato la scadenza del 2023.

A decorrere da tale anno le fonti di finanziamento delle regioni per l’erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni nelle materie della sa-nità, dell’assistenza, dell’istruzione e del trasporto pubblico locale (per la spesa di parte capitale) dovranno essere costituite da entrate di tipo tributario (opportunamente rimodulate ed eventualmente perequate) ed entrate proprie. Ciò significa che dovrà essere completamente superato il sistema dei trasferimenti erariali e della perequazione basata sulla spesa storica.

Nell’attuale regime le fonti di finanziamento delle regioni a statuto ordinario sono costituite dai tributi propri, dalla compartecipazione al gettito dell’Iva, dalle entrate proprie (quelle derivanti da beni, attività economiche della regione e rendite patrimoniali), dai trasferimenti pere-quativi per i territori con minore capacità fiscale per abitante e, infine, dalle entrate da indebitamento, che sono però riservate a spese di investi-mento (articolo 119 della Costituzione).

Le entrate tributarie delle regioni a statuto ordinario sono assicurate principalmente dall’imposta regionale sulle attività produttive (Irap), dall’addizionale all’imposta sul red-dito delle persone fisiche (Irpef) e dalla cosiddetta tassa automobilistica. Gli altri tributi minori, compresa l’addizionale regionale all’accisa sul gas naturale e il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, costituiscono una piccola parte dell’intero gettito tributario. Le possibilità di manovra sulla leva fiscale da parte regionale sono limitate.

Ciascuna regione può determinare l’aliquota entro una forbice fissata dalla legge dello Stato e – in alcuni casi – differenziare i soggetti passivi (per scaglioni di reddito per l’addizionale Irpef, per categorie economiche per l’Irap). Ogni regione, inoltre, provvede alla disciplina e alla gestione degli aspetti amministrativi, quali riscossione, rimborsi, recupero della tassa e applicazione delle sanzioni, sempre entro limiti e principi fissati dalla legge dello Stato.

Altra entrata importante è costituita dalla compartecipazione regionale al gettito dell’Iva, istituita dal decreto legislativo n. 56 del 2000 e determinata annualmente con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, che entra nel meccanismo di perequa-zione previsto dallo stesso decreto legislativo, ai fini del finanziamento del Servizio sanita-rio nazionale. Ciascuna regione riceve la quota di compartecipazione all’Iva a seguito delle operazioni di perequazione e, quindi, in aumento o in diminuzione rispetto al conteggio iniziale (effettuato peraltro sulla media triennale dei consumi stimati dall’Istat del rispet-tivo territorio). Visto che alimenta il Fondo perequarispet-tivo per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale, la compartecipazione all’Iva non può essere considerata propria-mente un’entrata tributaria, bensì un trasferimento dello Stato.

La parte più cospicua dei trasferimenti dello Stato alle regioni a statuto ordinario è costituita dalle risorse per il finanziamento della sanità (il Fondo perequativo di cui sopra) e del trasporto pubblico locale. Quest’ultimo è finanziato attraverso il Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferrovia-rio, nelle regioni a statuto ordinario (dal 2013 al 2017 alimentato, tra l’altro, dal gettito della compartecipazione all’accisa sulla benzina e sul gasolio per autotrazione attribuita alle regioni, destinata anch’essa al finanziamento della sanità fino al 2012). Gli altri trasfe-rimenti sono stati via via soppressi nell’ambito del contributo alla finanza pubblica richie-sto alle regioni.

Nell’ambito dell’audizione della Viceministra dell’economia e delle finanze, Laura Castelli, del 9 giugno 2021, sono stati evidenziati alcuni aspetti problematici del processo di attuazione del federalismo fiscale per le regioni a statuto ordinario, in particolare riguardo alla trasformazione dei trasferimenti in entrate tributarie e, conseguentemente, alla determi-nazione delle due principali entrate fiscali (addizione regionale all’Irpef e compartecipazione all’Iva), all’applicazione del principio di territorialità, alla definizione delle modalità di perequazione⁽²¹⁾.

Sull’analisi di questi temi è incentrato il lavoro del Tavolo tecnico istituito presso il Ministero dell’economia e delle finanze, per arrivare alla definizione delle procedure necessarie alla realizzazione degli obiettivi del federalismo fiscale, incluse le modifiche normative che si rendano necessarie per superare i profili più critici.

In relazione all’addizione regionale all’Irpef – la quale, secondo quanto previsto dall’articolo 2 del decreto legislativo n. 68 del 2011, do-vrebbe garantire entrate corrispondenti ai trasferimenti statali soppressi e, al tempo stesso, portare a una riduzione delle aliquote Irpef di compe-tenza statale, al fine di non aggravare il prelievo fiscale richiesto ai

citta-(21) Cfr., in particolare, il documento allegato al resoconto stenografico della seduta del 9 giugno 2021.

dini – uno dei principali ostacoli è costituito proprio dall’impossibilità di operare tale riduzione nelle sole regioni a statuto ordinario (le sole desti-natarie delle norme del decreto n. 68 del 2011) senza creare disparità di trattamento tra cittadini.

Quanto alla compartecipazione regionale all’Iva, secondo l’articolo 4 del decreto legislativo n. 68 del 2011, essa dovrebbe essere calcolata in modo da assicurare il pieno finanziamento del fabbisogno corrispon-dente ai livelli essenziali delle prestazioni, superando quindi il meccani-smo vigente di determinazione dell’aliquota a posteriori sulla base dei costi sostenuti. Anche l’assegnazione alle regioni dovrebbe essere basata non più sulla distribuzione regionale dei consumi rilevati dall’Istat, bensì sulla base del principio di territorialità. In questo ambito, le maggiori difficoltà derivano dalla mancata definizione dei livelli essenziali delle prestazioni nei settori extra sanitari.

Una quantificazione di massima delle entrate tributarie dei diversi territori è fornita nel documento messo a disposizione della Commissione dalla Viceministra dell’economia e delle finanze, Laura Castelli, in occa-sione della sopra richiamata audizione del 9 giugno 2021. In tale docu-mento sono riportati i dati di gettito delle principali entrate su base annua (riferiti alle annualità precedenti al 2020), che per le regioni a statuto ordinario sono le seguenti:

in miliardi di euro

Irap 24,10

Addizionale regionale all’Irpef 12,30

Tasse automobilistiche 6,10

Totale regioni statuto ordinario 42,50

Un altro punto affrontato nel suddetto documento è l’attuazione di quanto disposto dall’articolo 9 del decreto legislativo n. 68 del 2011, secondo il quale deve essere attribuita alle regioni una quota del gettito riferito all’attività di recupero fiscale in materia di Iva svolta da ciascuna regione. Le maggiori difficoltà incontrate dal Tavolo tecnico, nella predi-sposizione del relativo decreto ministeriale, riguardano l’esatta individua-zione delle modalità di concorso della regione all’attività di recupero fiscale, in quanto non risultano stabilite dalla legge.

In relazione alla fiscalizzazione dei trasferimenti statali, inoltre, il documento ministeriale fornisce il quadro delle entrate previste a legisla-zione vigente per le regioni a statuto ordinario (anno 2021) che andreb-bero « fiscalizzate ». Si riporta di seguito un estratto dalla Tabella A del-l’appendice del citato documento:

milioni di euro

Quota non sanitaria della compartecipazione Iva 423,6

Interventi nel campo del miglioramento genetico del bestiame e nei settori dell’agricoltura, dell’agroindustria e delle foreste non-ché di altre attività trasferite ai sensi del decreto legislativo n. 143 del 1997

19,6

TOTALE NONLEP 443,2 Fondo integrativo per la concessione di borse di studio 206,9

Erogazione gratuita di libri di testo 82,3

Assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali

100,0

Fondo per le politiche sociali 333,4

Fondo per le non autosufficienze 491,2

Fondo per l’assistenza alle persone con disabilità grave prive del sostegno familiare

48,5

Politiche per la famiglia 12,6

TOTALELEP 1.274,9 Mancato gettito dell’Irap per la riduzione del costo del lavoro 384,7 Fondo nazionale per il trasporto pubblico locale 4.873,3

TOTALE 6.976,1

Viene evidenziato altresì come le risorse per il trasporto pubblico locale – che costituiscono la maggior parte dei trasferimenti statali – siano riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni per la sola parte in conto capitale e dunque, secondo la normativa vigente, non possano essere interamente « fiscalizzate ». Le prime simulazioni dell’applica-zione del meccanismo perequativo, svolte nell’ambito del Tavolo tec-nico, non hanno condotto a buoni risultati, dato che le regioni a minore capacità fiscale non riuscirebbero a recuperare le risorse trasferite neanche il primo anno.

Nel menzionato documento, infine, sono enunciati gli obiettivi del Governo in relazione al federalismo fiscale per le regioni a statuto ordinario, formulati in coerenza con il traguardo generale di attuazione del federalismo fiscale entro il primo quadrimestre del 2026, indicato nel Piano nazionale di ripresa e resilienza:

■entro dicembre 2022, si prevede di procedere all’aggiornamento della normativa vigente (legge n. 42 del 2009 e decreto legislativo n. 68 del 2011), al fine di superarne i limiti tecnico-giuridici, e all’individua-zione dei trasferimenti dallo Stato alle regioni a statuto ordinario che saranno fiscalizzati mediante incremento di aliquote di tributi;

■ entro dicembre 2024, si prevede di conseguire il risultato della definizione dei livelli essenziali delle prestazioni e dei fabbisogni standard.

Cionondimeno, viene espressa la preoccupazione di conciliare il raggiungimento delle seguenti tappe con la necessità di addivenire a una intesa tra i diversi livelli istituzionali e di assicurare il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica.