La Costituzione assegna alla legislazione esclusiva statale il compito di definire la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (articolo 117, secondo comma, lettera m)).
Parimenti, lo Stato ha legislazione esclusiva nella definizione delle funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane (ar-ticolo 117, secondo comma, lettera p)).
Nel definire i principi che informano il sistema di finanziamento delle autonomie territoriali, la legge n. 42 del 2009 distingue, da un lato, le spese che investono i diritti basilari di cittadinanza (quali sanità, assistenza, istruzione) e quelle inerenti alle funzioni fondamentali degli enti locali, per le quali va assicurata l’integrale copertura dei fabbisogni finanziari, e, dall’altro, le spese che vengono affidate in misura mag-giore al finanziamento con gli strumenti propri della autonomia tributaria, per le quali si prevede una perequazione delle capacità fiscali, ossia un finanziamento delle funzioni che tiene conto dei livelli di ricchezza differenziati dei territori.
Per le funzioni concernenti i diritti civili e sociali, spetta dunque allo Stato definire i livelli essenziali delle prestazioni, che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale in condizione di efficienza e di appropriatezza; ad essi sono associati i fabbisogni standard necessari ad assicurare tali prestazioni. Le altre funzioni o tipologie di spese sono invece finanziate secondo un modello di perequazione delle capacità fiscali, che dovrebbe concretizzarsi in un tendenziale avvicinamento delle risorse a disposizione dei diversi territori, senza tuttavia alterare l’ordine delle rispettive capacità fiscali.
Uno dei principali fattori di criticità riscontrabili nel percorso attuativo della legge n. 42 del 2009 è costituito dall’assenza di una precisa individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni nelle fun-zioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Sul punto, il Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, Giampaolo Arachi, ha sottolineato che « la determinazione dei LEP richiede un’assunzione di responsa-bilità politica, che non compete alla Commissione tecnica per i fabbi-sogni standard, per gli effetti che i LEP producono sugli equilibri di bilancio e sulla composizione dell’intervento pubblico »(14), aggiungendo altresì che – come indica la giurisprudenza costituzionale – la deter-minazione dei livelli essenziali offrirebbe allo Stato e alle regioni un significativo criterio di orientamento nell’individuazione degli obiettivi e degli ambiti di riduzione delle risorse impiegate.
In sintonia con quanto è stato appena evidenziato, la Ministra per il Sud e la coesione territoriale, Maria Rosaria Carfagna, nell’audizione del 16 giugno 2021, ha ribadito l’importanza di dare piena attuazione al dettato costituzionale, che « impone di garantire e riconoscere a tutti i cittadini le principali prerogative connesse al diritto di cittadinanza, come il diritto a ricevere un’istruzione e un’educazione sin dalla prima infanzia, il diritto a ricevere cure, assistenze sociali per le persone fragili o il diritto alla mobilità ». Il mancato intervento del legislatore
(14) Cfr. il documento allegato al resoconto stenografico dell’audizione del 25 giugno 2020.
in tema di livelli essenziali delle prestazioni, infatti, « ha indebolito il principio di uguaglianza e ha anche vanificato le potenzialità virtuose di un processo di federalismo fiscale ». In questo scenario, la Ministra ha sottolineato come i fabbisogni standard non possano essere ricavati dalla mera ricognizione dei livelli delle prestazioni già garantiti dagli enti territoriali, in quanto l’effetto sarebbe quello di cristallizzare le differenze territoriali esistenti, considerato che « chi ha di più conti-nuerà ad avere di più, chi non ha speso apparirà incredibilmente privo di fabbisogno ».
Dalle audizioni effettuate dalla Commissione è emerso, quindi, che i fabbisogni standard sono stati utilizzati come indicatori per il riparto di risorse date e non anche come strumento per valutare la coerenza fra le risorse assegnate e la spesa necessaria per assicurare le funzioni fondamentali e i livelli essenziali delle prestazioni in condizioni di efficienza. In particolare, secondo quanto riportato dalla Viceministra dell’economia e delle finanze, Laura Castelli, la mancata o incompleta definizione dei livelli essenziali delle prestazioni « ha privato il sistema di un riferimento cruciale per la definizione dei fabbisogni standard, soprattutto nell’ambito di quelle funzioni comunali come l’Istruzione pubblica, gli Asili nido e il servizio di Raccolta e smaltimento di rifiuti, per cui è stato possibile stimare il costo unitario standardizzato dei servizi », posto che, in questi casi, « il calcolo del fabbisogno richiede di moltiplicare il costo unitario per la quantità di servizi di riferi-mento »(15).
A questo proposito, appare utile segnalare che, secondo quanto suggerito dal Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, Giampaolo Arachi, non per tutte le funzioni si profila la necessità di definire i livelli essenziali delle prestazioni(16). Una gran parte delle funzioni fondamentali dei comuni riguardano, infatti, la fornitura di servizi indivisibili prestati a beneficio della collettività nel suo insieme, come le attività amministrative e contabili, la viabilità, la polizia locale, l’anagrafe, il protocollo, l’urbanistica. Per queste funzioni sono previsti obblighi e vincoli in capo alle amministrazioni che implicitamente già definirebbero un livello essenziale delle prestazioni da garantire ai cittadini. Relativamente alle suddette funzioni, l’analisi dei dati storici potrebbe risultare sufficiente a individuare il fabbisogno standard (facendo riferimento ai livelli medi storici di erogazione dei servizi). Si rivela necessaria, viceversa, la definizione dei livelli essen-ziali delle prestazioni per quelle funzioni fondamentali, solitamente a domanda individuale, per le quali il quadro normativo vigente attri-buisce ampi margini di discrezionalità sul piano dell’attivazione e della determinazione del livello di fornitura. Si tratta di prestazioni che afferiscono per la quasi totalità alle materie dell’assistenza, dell’istru-zione, del trasporto pubblico locale, cioè a funzioni strettamente correlate ai diritti civili e sociali. In questi ambiti, in assenza dei livelli essenziali delle prestazioni, i fabbisogni standard possono essere defi-niti solo in via provvisoria, tenuto conto che il livello storico di servizio
(15) Cfr. il documento allegato al resoconto stenografico dell’audizione del 9 giugno 2021.
(16) Cfr. le audizioni del 25 giugno 2020 e del 6 ottobre 2021. Il tema è stato affrontato anche dal consigliere dell’Ufficio parlamentare di bilancio, Alberto Zanardi, nell’audi-zione del 20 ottobre 2021, il quale ha fornito indicazioni sostanzialmente analoghe.
potrebbe non essere coerente con la tutela dei diritti civili e sociali sia a livello di singolo ente sia a livello aggregato. Sul piano della stan-dardizzazione dei fabbisogni, la fissazione dei livelli essenziali delle prestazioni, ad avviso del Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, si presenta più urgente riguardo all’offerta di posti negli asili nido, ai servizi non obbligatori complementari all’istruzione che possono incidere sui diritti civili e sociali – come il trasporto scolastico, incluso quello delle persone con diversa abilità, la mensa scolastica (che si accompagna all’offerta del tempo prolungato) – e infine ai servizi che rientrano nella funzione del sociale. Nel campo del trasporto pubblico locale si tratta, poi, di stabilire se il livello essenziale delle prestazioni debba fare riferimento alla presenza di una rete di trasporto pubblico urbano, il che significherebbe limitare il medesimo livello essenziale (e quindi il fabbisogno) ai centri urbani di maggiori dimensioni o, più in generale, se occorra garantire un sostegno pubblico alla mobilità urbana in tutti i territori.
Con più specifico riferimento all’assistenza sociale, il quadro nor-mativo vigente contempla un complesso di interventi nazionali, regio-nali e comuregio-nali, che rivestono le forme della prestazione economica e/o del servizio alla persona. A differenza di quanto avviene in campo sanitario – ove i livelli essenziali di assistenza (LEA), definiti da ultimo dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017, indicano nel dettaglio le prestazioni erogate attraverso il Servizio sanitario nazionale – le politiche sociali sono interpretate diversamente a seconda della regione o, perfino, del comune di riferimento, anche perché le risorse di questo settore provengono dal finanziamento plurimo dei vari livelli di governo (Stato, regioni e comuni), secondo dotazioni finanziarie presenti nei rispettivi bilanci.
In proposito, la legge quadro sull’assistenza (legge n. 328 del 2000) ha stabilito che i livelli essenziali delle prestazioni sociali (LEPS) corrispondono all’insieme degli interventi garantiti, sotto forma di beni o servizi secondo le caratteristiche e i requisiti fissati dalla pianifica-zione nazionale, regionale e zonale, nei limiti delle risorse del Fondo nazionale per le politiche sociali. Più precisamente, l’articolo 22 della suddetta legge individua le aree del bisogno (per esempio, povertà, disagio minorile, responsabilità familiare, dipendenze, disabilità) e quindi le prestazioni e gli interventi idonei a soddisfare le diverse esigenze della funzione sociale, senza giungere tuttavia a una defini-zione puntuale dei servizi. Sotto questo aspetto, la legge n. 328 del 2000 non è stata pienamente attuata, in quanto non si è provveduto né a disegnare una programmazione nazionale dei servizi e degli interventi né a fissare risorse certe e strutturali per i Fondi rivolti alle politiche sociali, tali da rendere possibile il finanziamento dei diritti soggettivi.
Solo con l’introduzione di una misura nazionale di contrasto alla povertà – avviata dalla legge n. 33 del 2016 e successivamente iden-tificata con il reddito di inclusione, come delineato dal decreto legi-slativo n. 147 del 2017, poi sostituito dal reddito di cittadinanza di cui al decreto-legge n. 4 del 2019 – sono stati definiti i primi livelli essenziali delle prestazioni, non solo per quanto riguarda il beneficio economico associato alle prestazioni sociali di contrasto alla povertà, ma anche per quanto attiene alle componenti relative all’inclusione sociale e alle politiche attive del lavoro.
Occorre, infine, tener conto che la legge n. 42 del 2009 traccia un percorso graduale di avvicinamento ai livelli essenziali delle presta-zioni, con la fissazione di obiettivi intermedi, qualificati « obiettivi di servizio ». Quest’approccio ha il vantaggio di attenuare le tensioni sugli equilibri di bilancio inevitabilmente prodotte dalla definizione dei livelli essenziali delle prestazioni, garantendo un assorbimento gra-duale delle maggiori esigenze di spesa. In questa prospettiva, la legge delega prevede che il processo di convergenza ai livelli essenziali delle prestazioni sia accompagnato da meccanismi di monitoraggio e misure sanzionatorie (articolo 2, comma 2, lettera z))(17).
Con specifico riguardo al comparto comunale, appare particolar-mente significativa l’individuazione di obiettivi di servizio, come tappa intermedia verso i livelli essenziali delle prestazioni, in relazione alle funzioni e ai servizi considerati ai fini del riparto del Fondo di solidarietà comunale. È bene ricordare, in proposito, che i trasferi-menti erogati ai comuni attraverso il Fondo di solidarietà comunale non hanno vincoli di destinazione.
In tal senso, un importante passo avanti è stato compiuto con la legge di bilancio per il 2021 (legge n. 178 del 2020) che, nell’incremen-tare la dotazione del Fondo di solidarietà comunale per finanziare lo sviluppo dei servizi sociali comunali e il numero di posti disponibili negli asili nido, con peculiare attenzione ai comuni nei quali i predetti servizi denotano maggiori carenze, ha integrato i criteri e le modalità di riparto delle quote incrementali del Fondo per servizi sociali e asili nido. Al fine di garantire che le risorse aggiuntive si traducano in un incremento effettivo dei servizi, la legge ha previsto l’attivazione di un meccanismo di monitoraggio basato sull’identificazione di obiettivi di servizio. In tal modo, per la prima volta dall’introduzione dei fabbi-sogni standard, è stato superato il vincolo della spesa storica comples-siva della funzione sociale, stanziando risorse aggiuntive vincolate al raggiungimento degli obiettivi di servizio e compiendo un passo in avanti nel percorso di avvicinamento ai livelli essenziali delle presta-zioni(18).
Per quanto concerne gli aspetti evolutivi della materia, la Vicemi-nistra dell’economia e delle finanze, Laura Castelli, nell’audizione del 9 giugno 2021, ha precisato che il completamento del quadro normativo – con specifico riferimento all’individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni e degli standard da garantire per le funzioni fondamentali – è un passaggio fondamentale che occorrerà portare a compimento per giungere a una piena realizzazione dei due principi dell’uniformità dei servizi essenziali sul territorio nazionale e della garanzia del pieno finanziamento del fabbisogno standard relativo alle funzioni fonda-mentali e ai livelli essenziali delle prestazioni.
La rilevanza di questi temi è scaturita anche dall’audizione dei rappresentanti della Corte dei conti tenutasi il 27 ottobre 2021,
nel-(17) Per gli enti con i maggiori scostamenti dagli obiettivi di servizio la legge delega prevede un procedimento, denominato « Piano per il conseguimento degli obiettivi di convergenza », volto ad accertare le cause degli scostamenti e a stabilire le azioni correttive da intraprendere, anche fornendo agli enti la necessaria assistenza tecnica e utilizzando, ove possibile, il metodo della diffusione delle migliori pratiche fra gli enti dello stesso livello (articolo 18).
(18) Cfr., in tal senso, quanto indicato dai rappresentanti della società Sose – Soluzioni per il Sistema Economico S.p.A. nell’audizione del 21 ottobre 2021.
l’ambito della quale – in linea con quanto sinora esposto – è stato rimarcato che resta ancora da completare il processo di individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni, con l’attivazione di adeguate risorse statali per rendere possibile la perequazione, e che tali azioni sono propedeutiche a una distribuzione delle risorse basata sui fabbi-sogni standard(19).
Nell’ottica di una maggiore efficacia dell’intero processo, il Presi-dente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, Giampaolo Arachi, ha richiamato l’attenzione sull’esigenza di potenziare ed esten-dere il monitoraggio ex post dei risultati ottenuti circa le funzioni fondamentali e i livelli essenziali delle prestazioni. Secondo quanto prospettato dallo stesso, per le funzioni in cui le norme individuano dei livelli essenziali delle prestazioni si potrebbe prevedere, in coerenza con l’articolo 120 della Costituzione e in analogia a quanto già speri-mentato in campo sanitario, un meccanismo che, oltre ad aiutare gli enti a individuare le criticità e a predisporre una strategia di miglio-ramento dei servizi, consenta, nei casi di grave e persistente inadem-pienza, un intervento sostitutivo dello Stato(20).
Il processo di monitoraggio prefigurato dal Presidente Arachi potrebbe articolarsi in quattro fasi: a) l’individuazione di un insieme minimo di indicatori e parametri di riferimento, che definiscano gli obiettivi di servizio, che rappresentano gli obiettivi intermedi da raggiungere nella graduale convergenza ai livelli essenziali delle presta-zioni; b) la pubblicizzazione periodica dei risultati dell’attività di monitoraggio con l’individuazione degli enti che non rispettano e non convergono verso gli obiettivi di servizio, anche prevedendo limiti di accettabilità entro intervalli di oscillazione dei valori di riferimento; c) l’attivazione di procedure per accertare le cause degli scostamenti e per concordare con gli enti le azioni correttive da intraprendere, anche fornendo la necessaria assistenza tecnica e utilizzando, ove possibile, il metodo della diffusione delle migliori pratiche; d) l’attuazione di misure correttive, anche attraverso un intervento sostitutivo dello Stato, nei casi di grave e perdurante inadempienza.
Quanto alle funzioni fondamentali per le quali non siano previsti dei livelli essenziali delle prestazioni, la soluzione proposta dal Presi-dente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard contempla differenti modalità di monitoraggio. In particolare, la convergenza nei livelli quali-quantitativi dei servizi offerti potrebbe essere favorita attraverso l’individuazione di indicatori sintetici che consentano di valutare il livello effettivo, in termini quantitativi e qualitativi, dei
(19) Cfr. il documento allegato al resoconto stenografico della seduta del 27 ottobre 2021. La Corte ha osservato, in particolare, che nel contesto sopra richiamato, il criterio pro capite utilizzato nella ripartizione delle risorse potrebbe necessitare di correttivi, con particolare riferimento alle aree interne (a causa del processo di spopolamento) e alla quantificazione dei fabbisogni monetari insoddisfatti, come è stato già realizzato per gli asili nido. Inoltre, ad avviso della Corte, è auspicabile il parziale superamento del meccanismo della perequazione orizzontale utilizzato all’interno del comparto comu-nale per la redistribuzione di quote significative del tributo immobiliare, posto che l’intervento di una perequazione verticale « potrebbe fornire un ulteriore sostegno, in particolare, per le funzioni fondamentali, di cui la riforma prevede l’integrale compen-sazione, lasciando inalterato il meccanismo di perequazione orizzontale per le funzioni facoltative, dove è prevista la riduzione parziale della differenza della capacità fiscale standard ».
(20) Cfr. il documento allegato al resoconto stenografico dell’audizione del Presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, Giampaolo Arachi, del 6 ottobre 2021.
servizi erogati da ogni singolo ente, prevedendo forme di pubblicizza-zione, affinché diventino veicolo di diffusione delle migliori pratiche e strumento di valutazione dell’azione amministrativa da parte dei cit-tadini.
5. LO STATO DELLA FINANZA DEGLI ENTI TERRITORIALI