La chiusura della Programmazione 2007-

Nel giugno del 2013, circa 6 mesi prima della chiusura del QFP e a due anni dalla scadenza finale, la spesa riguardante il bilancio della Politica di coesione aveva raggiunto i 19 miliardi, corrispondenti a circa il 40% delle risorse riprogrammate in accordo con la Commissione a seguito dell’istituzione del PAC. Di fatto, l’accelerazione della spesa consentì la quasi totale utilizzazione delle risorse programmate. Tuttavia, è necessario ricordare che l’ultima fase del ciclo finanziario si è conclusa soltanto il 31 marzo del 2017, termine ultimo per la definitiva certificazione dei progetti, mentre i pagamenti effettuati dalle Amministrazioni centrali ai titolari dei PO dovette essere effettuata entro il 31 dicembre 2015. Pertanto, attraverso questo esercizio burocratico, i pagamenti effettuati entro il 2015 hanno potuto trasformarsi in certificazioni e richieste di rimborso ottenibili fino al 2017466_.

464 _{Camera dei Deputati. Temi dell’attività parlamentare, La Politica di coesione 2007-2013,}

http://leg16.camera.it/522?tema=108&La+politica+di+coesione+2007-2013, Ultimo accesso 11 marzo 2019.

465 _{Boffo Paola; Piano di Azione Coesione: Compendio sulla programmazione e sull’attuazione, con la}

collaborazione di Gagliardi Francesco,

http://capacitaistituzionale.formez.it/sites/all/files/compendio_pac_formezpa.pdf. [Ultimo accesso 30 marzo 2019], pp. 37-39.

466 _{Camera dei Deputati. Servizio Studi, La chiusura della programmazione 2007-2013, Ultimo} aggiornamento 5 marzo 2018, http://www.camera.it/temiap/documentazione/temi/pdf/1105260.pdf, [Ultimo accesso 30 marzo 2019], pp. 4-5.

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La programmazione 2007-2013 si è conclusa con un totale assorbimento delle risorse europee assegnate all’Italia, circa 27,9 miliardi di FS. I dati forniti dalla ragioneria generale dello Stato mostrano un ammontare complessivo di risorse disponibili pari a 46,5 miliardi di euro, il cui stato di attuazione al 30 ottobre 2017 indicava in riferimento all’obiettivo Convergenza 31.985,71 milioni di euro spesi (104,03%) con un importo programmato pari al 140,86% del totale di bilancio. Tuttavia, per conseguire la spendita totale delle risorse assegnate, le Amministrazioni hanno effettuato la rimodulazione finanziaria dei vari PO e Assi, avvalendosi di clausole per la flessibilità che permettevano il trasferimento di risorse da Assi meno performanti verso quelli più efficienti467.

Nell’analisi della spesa propria del QFP 2007-2013 in Italia, bisogna considerare comunque una serie di elementi che, seppur hanno permesso un totale impiego delle risorse, evidenziano una serie di criticità trasversali e non riducibili soltanto al contesto settennale della programmazione. Innanzitutto, la riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale, testimoniato dall’enorme riduzione del Fondo di Sviluppo e Coesione, il quale avrebbe dovuto costituire l’elemento fondante della strategia di coesione unitaria è stato in gran parte dirottato dal contesto del Mezzogiorno verso il resto del paese. Inoltre, la mole di progetti cofinanziati dalla Politica di coesione constatava al 2014 circa 238.303 progetti nel solo Sud Italia, dimostrando l’eccessiva capillarizzazione degli interventi468_.

A tal proposito, la stessa Commissione europea ha chiesto più volte una maggior concentrazione degli interventi all’interno di un limitato numero di progetti, con particolare riferimento all’Italia, sono stati proposti una serie di ridimensionamenti degli stessi. D’altra parte, l’approccio alla multilevel governance, al localismo e al territorialismo promosso dai parametri comunitari rese complessa la concentrazione delle risorse. L’adozione di strumenti utili a velocizzare i procedimenti di spesa è stata incentrata principalmente sulla quantità della spesa, ma non sulla qualità della stessa, contraddicendo il processo di concentrazione e disperdendo l’efficacia degli interventi469_.

Pertanto, l’esperienza della programmazione 2007-2013 ha dimostrato che un effetto positivo è stato generato, attraverso le ingerenze della politica comunitaria, tramite

467 _{Ivi, pag. 6.}

468 _{Garganese Roberta; Mastrorocco Nunzio; “Le politiche di Coesione d’Italia: Un’analisi degli interventi} finanziati da Fondi strutturali europei e nazionali”, Rivista economica del Mezzogiorno, n. 2-3, 2016, pp. 1-3.

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l’istituzione di regole stringenti per l’utilizzo dei fondi e attraverso meccanismi premiali e sanzionatori470. D’altra parte, i ritardi accumulati nel caso dell’Italia sono dipesi principalmente da una cattiva gestione degli impegni finanziari da parte della pubblica amministrazione, ossia dalla lentezza nella scelta dei progetti eleggibili e nella stipula delle obbligazioni contrattuali di riferimento, fra amministrazione e realizzatori degli appalti471.

Le risorse della Politica regionale furono utilizzate nelle regioni meridionali per finanziare investimenti che nel resto del paese erano supportati da risorse ordinarie. Inoltre, la mancanza di un’azione politica per il miglioramento della spesa pubblica ordinaria472 portò ad un’eccessiva diversificazione delle fonti di finanziamento e ad una moltiplicazione delle strategie. Inoltre, la presenza di una percentuale di spesa residua della programmazione 2000-2006 ha rappresentato un chiaro segnale di ritardi non riconducibili alla sola crisi finanziaria del 2008, ma dimostra una mancata inversione di rotta rispetto al rafforzamento delle autorità centrali a fronte di un eccessivo localismo473. Di fatto, una maggior centralizzazione degli interventi verso una pubblica amministrazione più consapevole dei processi burocratici della Politica di coesione permetterebbe una maggior concentrazione delle risorse riducendone le esternalità negative. Di conseguenza, si rende necessaria la presenza di uno stato centrale che si ponga come elemento di riequilibrio nelle dinamiche territoriali e che attraverso sapienti allocazioni finanziarie riesca a fornire ai contesti regionali le conoscenze e i mezzi adeguati agli obiettivi richiesti dalle politiche comunitarie474.

Tuttavia, quest’ultima non può sostituirsi al buon funzionamento delle amministrazioni ordinarie locali, laddove risulta necessario dirigere l’impegno verso politiche generali, le quali hanno l’obiettivo di sviluppare il paese nell’insieme, e concentrarsi su quelle condizioni territoriali che rendono la loro applicazione meno efficace in taluni contesti475_.

Pertanto, come evidenzia Fabrizio Barca, lo sviluppo di un territorio, ancor più di un territorio arretrato, non dipende solo dalle politiche territoriali, ma anche e soprattutto da

470 _{Cirelli Caterina [et. al.]; Op. cit., a cura di Cirelli Caterina, pag. 126.} 471 _{Garganese Roberta; Mastrorocco Nunzio; Op. cit., pag.5.}

472 _{Polverari Laura; Op. cit., pag. 581.}

473 _{Garganese Roberta; Mastrorocco Nunzio; Op. cit., pag. 16.} 474 _{Ivi, pp. 16-17.}

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quelle ordinarie. Infatti, se da una parte le politiche regionali possono integrare le risorse, consentendo una maggior concentrazione e rafforzando le esternalità positive; dall’altra è fondamentale declinare quelle ordinarie tenendo conto dei diversi potenziali di applicazione propri di ciascun territorio476.

Tali argomentazioni sono utili nella comprensione del perché il finanziamento di un così copioso ammontare di risorse nazionali per lo sviluppo del Mezzogiorno non abbia sortito gli effetti sperati. Di fatto, gli impegni verso la politica regionale sono stati persi, gli effetti negativi sono stati mitigati solo grazie ad una sostanziale coincidenza tra le Politiche nazionali per il Mezzogiorno e la Politica di coesione stessa. Questo ha permesso a un team di tecnocrati, sia a livello nazionale che regionale, di tentare di continuare a cogliere i frutti, soprattutto riguardo lo sviluppo delle competenze della Pubblica Amministrazione nelle regioni meridionali. Tuttavia, senza il supporto politico da parte delle élite locali, tale azione ha fallito, sia a livello nazionale che regionale, come dimostrano i risultati della programmazione477. Pertanto, diviene necessario approfondire il contesto e le dinamiche della Politica di coesione nell’area del Mezzogiorno per cercare di comprendere le motivazioni del mancato successo della stessa in tale area geografica.

476 _{Barca Fabrizio; La Coesione territoriale in Italia alla fine del 2011: Relazione alle Commissioni} Bilancio di Camera e Senato del Ministro per la coesione territoriale, Camera dei Deputati, Roma, 6 dicembre 2011, pag. 35.

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