EVOLUZIONE E CRIS
2. La competenza dell’Unione europea in materia di trattamento dello straniero: criteri di esercizio della competenza concorrente
Tutta la normativa europea in materia di migrazione e asilo trova oggi la propria base giuridica nelle norme del Trattato di Lisbona163dedicate allo
161 La Commissione europea ha presentato il 4 maggio 2016 le seguenti proposte:
proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (rifusione) (COM(2016)0270); proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo e che abroga il regolamento (UE) n. 439/2010 (COM(2016)0271); proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce l'«Eurodac» per il confronto delle impronte digitali per l'efficace applicazione del [regolamento (UE) n. 604/2013 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide], per l'identificazione di un cittadino di un paese terzo soggiornante illegalmente o di un apolide e per le richieste di confronto con i dati Eurodac presentate dalle autorità di contrasto degli Stati membri e da Europol a fini di contrasto (rifusione) (COM(2016)0272).
162 Le proposte della Commissione del 13 luglio 2016 sono: proposta di direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (rifusione) (COM(2016)0465); proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone ammissibili a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta e che modifica la direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo (COM(2016)0466); proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce una procedura comune per la protezione internazionale nell'Unione e che abroga la direttiva 2013/32/UE (COM(2016)0467); proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro dell'Unione per il reinsediamento e modifica il regolamento (UE) n. 516/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio (COM(2016)0468).
163 Art. 3, par. 2 TUE: «l’Unione assicura ai suoi cittadini uno spazio di libertà,
sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la c h e libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della
spazio di libertà sicurezza e giustizia e collocate nel Titolo V capo II del TFUE i cui artt. 77-80 disciplinano segnatamente le politiche d’immigrazione, visti e asilo; in particolare l’art. 78 del TFUE costituisce la base giuridica del sistema europeo comune di asilo.
È nell’ambito di realizzazione del più ampio obiettivo della costruzione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia che gli Stati membri hanno ceduto una parte della loro competenza all’Unione. Il titolo V del TFUE nelle sue disposizioni generali indica all’art. 67 che l’Unione realizza uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali nonché dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri. Per realizzare tale obiettivo l’Unione garantisce che non vi siano controlli sulle persone alle frontiere interne e sviluppa una politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne, fondata sulla solidarietà tra Stati membri e l’equità nei confronti dei cittadini dei paesi terzi.
Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia è un obiettivo dell’Unione disciplinato in un settore di competenza concorrente così come indicato dall’art. 4, par. 2, lett. J) TFUE, dunque l’intera disciplina è soggetta al rispetto del principio di sussidiarietà e proporzionalità ex art 5, par.1 e 3 del TUE.164Com’è noto, questi principi cardine e regolatori del diritto criminalità e la lotta contro quest'ultima».
164Il principio di sussidiarietà è indicato all’art 5, par. 1 e 3 del TUE ove è disposto
che:«la determinazione delle competenze dell’Unione si fonda sul principio di
attribuzione. L’esercizio delle competenze dell’Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e proporzionalità. In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in maniera sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione». Il modo in cui la competenza concorrente è esercitata tra
Stati membri e Unione è definito in termini generali dall’art. 2, par. 2 del TFUE ove è disposto che: «Quando i trattati attribuiscono all’Unione una competenza
concorrente con quella degli Stati membri in un determinato settore, l’Unione e gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore. Gli Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l’Unione
dell’UE impongono al legislatore europeo di limitare la propria azione a iniziative che non possono essere sufficientemente realizzate a livello nazionale; la legislazione europea è regolamentata secondo criteri di stretta necessità connessi al raggiungimento legittimo degli obiettivi fissati nella politica europea.
Tuttavia, occorre precisare che il Trattato, nel fissare l’obiettivo della costruzione del sistema europeo comune di asilo, ha avocato a se un ampio raggio di azione; ciò dovrebbe indurre a una certa generosità nell’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità.165
Quel che si può immediatamente evidenziare esaminando la normativa europea in materia è che in quest’ambito la competenza dell’Unione si potrebbe definire a “geometria variabile”.
Il Trattato di Lisbona all’art. 3, par. 2 TUE dispone che l’Unione offre ai suoi cittadini166uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere,
e misure appropriate a mantenere il controllo delle frontiere, l’asilo e l’immigrazione.167Si deve osservare, preliminarmente, che ove il Trattato
si riferisce alla politica di controllo delle frontiere, inserendola nel più ampio obiettivo di costruzione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, intende richiamare due concetti: da una parte quello della libera circolazione delle persone e dall’altra quello del controllo e della sicurezza all’interno di questo spazio, la cui politica come si evince dalla lettura di tutto il titolo V del TFUE è fondata sulla solidarietà ed equità tra gli Stati.
non ha esercitato la propria. Gli Stati membri esercitano nuovamente la loro competenza nella misura in cui l’Unione ha deciso di cessare la propria».
165 Nello stesso senso S. PEERS, EU Justice, p.393; H. LABAYLE, L’espace de liberté,
sécurité et justice dans la Constitution pour l’Europe, Revue trimestrelle de droit
européen n.41, 2005, p.437, 463.
166 Il legislatore, ad avviso di chi scrive, ha utilizzato una formulazione infelice in
quanto, lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia non è offerto solo ai cittadini europei ma a tutte le persone che vi entrano, siano essi cittadini di paesi terzi o apolidi.
Come conciliare quindi la libera circolazione con le esigenze di sicurezza? Il Trattato a tal riguardo ha inserito tre riserve di competenza nazionale che qui di seguito si esaminano.
La prima riserva di competenza è inserita all’art. 67 del TFUE nella parte in cui il legislatore ha chiarito che l’Unione realizza uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel rispetto non solo dei diritti fondamentali ma anche dei diversi ordinamenti giuridici e delle differenti tradizioni giuridiche degli Stati membri. L’importanza del rispetto delle tradizioni giuridiche degli Stati membri ha creato non pochi problemi nell’ambito della cooperazione giudiziaria in materia penale, generando l’annosa questione dell’arretramento delle tradizioni giuridiche nazionali dinanzi al primato dell’Unione.168
La seconda riserva di competenza nazionale è inserita all’art. 72 del TFUE ove è disposto che il titolo V del TFUE non osta all’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna.169
Infine, la terza riserva di competenza è sancita a chiare lettere all’art. 79, par. 5 TFUE ove s’indica che rimane in capo agli Stati membri il diritto di determinare il volume di ingresso nel loro territorio dei cittadini di Paesi terzi, provenienti di Paesi terzi, allo scopo di cercarvi un lavoro dipendente o autonomo.170
L’Unione realizza una politica comune d’immigrazione intesa ad assicurare anche la gestione dei flussi migratori stabilendo le condizioni d’ingresso e soggiorno e le norme sul rilascio dei visti e del titolo di soggiorno di lunga durata, compresi quelli per ricongiungimento 168 Il riferimento è a due sentenze della Corte di giustizia: caso Melloni in tema di
mandato d’arresto europeo, causa C-399/11 sentenza del 23 febbraio 2013;e al caso
Taricco in tema di prescrizione dei reati finanziari, causa C- 105/2014 sentenza
dell’8 settembre 2015.
169 Art. 72 TFUE. 170 Art. 79, par. 5 TFUE.
familiare. Quindi, compito dell’Unione è di indicare le condizioni, mentre spetterà poi a ogni Stato membro determinare il volume d’ingresso nel loro territorio, pertanto si potrebbe dire che nella gestione di questa competenza concorrente l’Unione fissa le regole e gli Stati hanno la funzione esecutiva.
Occorre adesso esaminare nel dettaglio l’attuale competenza dell’Unione europea in materia di migrazione e asilo quale risultato di anni di lavoro sul processo d’integrazione europea per la costruzione di uno spazio di libertà sicurezza e giustizia. Per tale ragione, si ripercorrerà, seppur brevemente, anche il processo d’integrazione e sviluppo del cd. acquis Schengen. Infatti, è dall’idea dell’abolizione dei controlli alle frontiere interne che nasce l’esigenza di creare uno spazio di libertà sicurezza e giustizia, e non è un caso che recentemente il presidente della Commissione europea Junker, a una settimana dal referendum sull’uscita della Gran Bretagna dall’Unione europea (c.d. Brexit), ha dichiarato: «se si vogliono mantenere le quattro libertà dell’Unione occorre accettare anche la libertà di circolazione delle persone».171
La questione che si pone, e sulla quale s’intende riflettere, è dunque la seguente: l’attuale crisi del sistema di asilo ha già condotto alla messa in discussione del sistema Schengen, ciò indurrebbe a chiedersi se esiste il pericolo che, sotto le ceneri del fallimento della politica migratoria, possa annidarsi un ripensamento della ragion d’essere dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Ove questa sciagurata ipotesi si realizzasse, si potrebbe parlare del fallimento dell’Unione europea tutta. Si dimostrerà che una politica d’immigrazione e asilo non solo è possibile ma è soprattutto necessaria poiché il catalogo di libertà, diritti e benefici derivanti dallo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia è ormai irrinunciabile.