EVOLUZIONE E CRIS
1. La creazione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia come fondamento della politica europea in materia di asilo
Per definire l’attuale competenza dell’Unione in materia di asilo occorre ripercorrere il processo d’integrazione europea compiuto al fine di realizzare l’obiettivo della costruzione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.142La realizzazione di tale obiettivo da parte dell’Unione è
142 Sul tema dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia si veda, tra gli altri e senza
pretesa di esaustività, R. ADAM, La cooperazione in materia di giustizia e affari
interni fra comunitarizzazione e metodo intergovernativo, in DUE, 1998, 481 ss; A.
ADINOLFI, Riconoscimento dello status di rifugiato e della protezione sussidiaria:
verso un sistema comune europeo?, in Riv. Dir. Int., 2009, p. 669 ss.; E.
CANNIZZARO, L’armonizzazione delle politiche di asilo in sede comunitaria e la
Convenzione di Ginevra del 1951, in Riv. Dir. Int., 2001, p. 440; A. DAMATO, P. DE PASQUALE, N. PARISI, Argomenti di diritto penale europeo, Giappichelli, Torino, 2014; C. FAVILLI, Procedure e garanzie del diritto di asilo, Cedam, 2011, p.121 ss;
indice dell’evoluzione che quest’organizzazione internazionale a carattere regionale ha compiuto nel corso degli anni, passando dagli obiettivi meramente economici delle Comunità europee alla tutela di diritti fondamentali dell’individuo dell’Unione, segnando così il cambio d’interesse dalla “merce” alla “persona”.
Il processo di armonizzazione della politica di asilo in Europa iniziò, infatti, a metà degli anni 80, quando i politici europei compresero che la creazione di un mercato unico con l’abolizione delle frontiere interne, così come previsto dall’Atto Unico Europeo del 1986 e l’adozione della Convenzione di Schengen del 1985 e 1990 nonché l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht nel 1992, avrebbero causato un profondo impatto nelle politiche nazionali di asilo.143
Ciò che i governanti degli allora Stati membri delle Comunità europee, prima, dell’Unione, poi, temevano era che l’abolizione delle frontiere avrebbe favorito il fenomeno dell’asylum shopping: ovvero che, una volta entrati nel territorio dell’Unione europea, i richiedenti asilo, avrebbero potuto viaggiare nel territorio dell’Unione, ormai privo di controlli alle frontiere interne, e quindi presentare la domanda di asilo
P. J. KUJPER, Some Legal Problems Associated with the Comunitarization of Policy
of Visas, Asylum and Immigration under Treaty and Incorporation of the SchengenAcquis, in CMLR, 2000, p. 345 ss; K. LENAERTS, The Contribution of the
European Court of Justice to the Area of Freedom, Security and Justice, in ICLQ,
2010, p. 255 ss; S. MIGLIORINI, La continuità degli atti comunitari e del terzo pilastro
dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, in RDI, 2010, p. 421 ss; B.
NASCIMBENE, Da Schengen a Maastricht: apertura delle frontiere, cooperazione
giudiziaria e di polizia, Milano, 1995; B. NASCIMBENE, Lo spazio di libertà sicurezza
e giustizia in una prospettiva costituzionale europea, in L.S. ROSSI (a cura di), Il
progetto di Trattato-Costituzione. Verso una nuova architettura dell’Unione europea, Milano, 2004, p. 273 ss.; N. PARISI, D. RINOLDI (a cura di), Giustizia e
affari interni nell’Unione europea. Il “terzo pilastro” del Trattato di Maastricht,
Torino, 1996; S. PEERS – E. GUILD- D. ACOSTA ARCARAZO-K. GROENENDIJK (a cura di) EU immigration and asylum law: text and commentary, Leiden, 2^ ed., 2011; J.C. PIRIS, The Lisbon Treaty, A legal and political analysis, Oxford, 2010; D. RINOLDI,
Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel diritto dell'integrazione europea. I. Principi generali e aspetti penalistici, Napoli, 2012.
143 P. BOELES, M. DEN HEIJER, G. LODDER, K. WOUTERS, European migration law, Ius
nel Paese membro in grado di offrire le migliori condizioni di accoglienza, procedure efficaci e un più compiuto status di protezione. Nelle preoccupazioni degli Stati membri vi era anche quella di frenare la prolificazione delle c.d. “richieste di asilo multiple”, in altre parole la presentazione della domanda di protezione internazionale da parte di un richiedente in più di uno Stato membro. Dunque, per ridurre il rischio di movimenti secondari all’interno dell’UE, si è ritenuto fosse indispensabile adottare misure aggiuntive e specifiche per i richiedenti asilo. In questo senso in dottrina si è parlato dell’inizio del diritto europeo di asilo come “misura di accompagnamento” alle politiche nazionali, al fine di assicurare il controllo della circolazione dei richiedenti asilo nel territorio europeo.144
Questa esigenza di controllo dei movimenti secondari dei richiedenti asilo indusse gli Stati membri a cercare di stabilire strumenti chiari per la determinazione e l’individuazione dello Stato responsabile dell’esame della domanda di asilo. Questo meccanismo d’individuazione dello Stato competente all’esame della domanda di asilo fu stabilito per la prima volta nel 1990 con l’adozione della Convenzione Schengen; fu poi sostituito dal concorrente meccanismo individuato con la Convenzione di Dublino entrata in vigore nel 1997 tra gli allora 12 Stati firmatari. Il Trattato sull’Unione del 1992 ha formalmente riconosciuto l’asilo quale materia d’interesse comune dell’Unione e ha inserito le politiche relative all’asilo in quello che era definito terzo pilastro dell’Unione, caratterizzato per il metodo intergovernativo. Le politiche in materia di asilo adottate nell’era post Maastricht si contraddistinsero per l’adozione di numerose conclusioni non vincolanti, raccomandazioni e posizioni comuni che però di fatto non furono in grado di migliorare i diritti dei 144 In questo senso P. BOELES, M. DEN HEIJER, G. LODDER, K. WOUTERS, European
richiedenti asilo e dei rifugiati, né furono capaci di definire una vera e convergente politica comune in materia di asilo.145 Tuttavia, dal 1990 in
poi si registrò in Europa un sempre più crescente numero di domande di asilo, pertanto in assenza di una vera politica comune europea in materia, ogni Stato membro decise di restringere la propria politica nazionale in tema di asilo così da disincentivare la potenziale richiesta di asilo verso il proprio Stato.146Quindi, potremmo dire che se da un canto
preoccupazione degli Stati era quella di eliminare l’asylum shopping e i movimenti secondari dei migranti forzati, dall’altro, in assenza di politiche europee comuni, gli Stati iniziarono a “giocare al ribasso” adottando politiche nazionali sempre più stringenti, così da disincentivare il potenziale movimento secondario verso il proprio Paese. La cooperazione intergovernativa, tipica del terzo pilastro, era del tutto inefficiente e inadeguata; infatti, gli Stati membri dalla metà degli anni 90 in poi compresero che tali carenze erano determinate dall’adozione di strumenti inefficaci di cui se ne richiedeva il superamento. Per tale ragione si avviò un processo di comunitarizzazione della materia dell’immigrazione e dell’asilo e più in generale di tutte quelle politiche che riguardavano la libera circolazione delle persone.
Solo con il Trattato di Amsterdam del 1997 la materia dell’immigrazione, dei visti e dell’asilo venne comunitarizzata.147 In
questo Trattato comparve un nuovo titolo IV (artt. 61-69 TCE) dedicato 145 Ibidem.
146 E. THIELEMAN, Why Asylum Policy Harmonisation Undermines Refugee Burden-
Sharing, 6 European Journal of Migration and Law, 2004, pp. 47-65.
147 H. LABAYLE scriveva: «le principe de libre circulation est un thème central de la
costruction européenne. Cela est vrai à la fois parce que la libre circulation à été un instrument décisif de cette costruction dès les origines politique à part entière, en particulier à propos des personnes physiques. Le traité d’Amsterdam signé le 2 octobre 1997 par les Etats membres de l’Union européenne en est l’expression aboutie.» in La libre circulation des personnes dans l’Union européenne, de Schengen à Amsterdam, L’Actualité juridique - Droit administratif, 20 dicembre
alla politica dei visti, asilo, immigrazione e frontiere, così si creò la base legale per permettere al legislatore comunitario di adottare misure vincolanti in materia di asilo, solo in questo modo gli atti adottati in materia sarebbero stati sottoposti al controllo giurisdizionale della Corte di giustizia dell’UE.
Dopo il Consiglio europeo di Tampere148, in cui gi Stati membri
individuarono l’obiettivo della costruzione di un sistema europeo comune di asilo, furono adottate una serie di direttive e regolamenti allo scopo di creare il sistema europeo comune di asilo. La costruzione di questo sistema europeo comune di asilo si sviluppò in due fasi.
I primi strumenti normativi furono adottati negli anni 2001-2004 e riguardarono: i meccanismi per stabilire la distribuzione dei richiedenti asilo tra gli Stati membri, gli standard minimi per l’accoglienza dei richiedenti asilo, per le procedure di asilo e per la concessione dell’asilo. In questa prima fase fu permesso, quindi, agli Stati membri di mantenere ancora in essere le proprie procedure e l’interpretazione di alcuni concetti, così da garantire, eventualmente, anche una maggiore protezione dei richiedenti asilo.
Gli atti adottati in questa prima fase furono sottoposti alla valutazione della Commissione che ne vagliò quindi il funzionamento e l’implementazione negli Stati membri.149
Si parla di un lungo processo d’integrazione in questa materia perché 148 Consiglio europeo di Tampere del 1999.
149 Commissione, Libro verde sul futuro del sistema europeo comune di asilo, COM
(2007) 301 final; Rapporto della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sulla valutazione del sistema Dublino, COM (2007) 299 final, SEC (2007) 742; Rapporto della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sull’applicazione della direttiva 2003/9/CE del 27 gennaio 2003 che stabilisce standard minimi di accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, COM (2007) 745 final; Rapporto della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull’applicazione della direttiva 2005/85/CEdel Consiglio, dell’1 dicembre 2005, recante norme minime per le procedure di riconoscimento e revoca dello status di rifugiato,COM (2010) 465 final; Piano strategico sull'asilo - Un approccio integrato in materia di protezione nell'Unione europea COM (2008) 360 final .
solo nella seconda fase, che ebbe inizio nel 2004, s’iniziò a ridurre il margine di discrezionalità a disposizione degli Stati membri.
Il Consiglio europeo di Tampere indusse la Commissione europea a presentare numerosi progetti di direttive e regolamenti, i quali costituivano un’elaborazione degli obiettivi indicati all’art. 63 del Trattato di Amsterdam; tuttavia, a quest’operosità della Commissione fecero da contraltare le lunghe negoziazioni in seno al Consiglio. Ciò era dovuto al fatto che per l’adozione degli atti era necessaria la votazione all’unanimità, circostanza difficile da raggiungere a causa delle posizioni di alcuni Stati membri i quali temevano un’eccessiva ingerenza della politica europea in ambiti squisitamente nazionali. Le negoziazioni in seno al Consiglio portarono alla modifica delle proposte della Commissione, e all’adozione di misure legislative indebolite sul piano del riconoscimento e della tutela dei diritti individuali dei richiedenti asilo e dei rifugiati.150
La seconda fase di armonizzazione delle politiche d’immigrazione e asilo iniziò nel 2008 quando la Commissione europea presentò una serie di proposte di revisione degli strumenti normativi adottati nella prima
150 Ci si riferisce all’adozione dei seguenti atti: regolamento 343/2003 del Consiglio,
18 febbraio 2003,che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d'asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo (regolamento Dublino); direttiva 2003/9/CE, del 27 gennaio 2003, che stabilisce norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (direttiva “accoglienza”); direttiva 2004/83/CE del Consiglio del 29 aprile 2004,recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta (direttiva “qualifiche”); direttiva 2005/85/CE del Consiglio, dell’1 dicembre 2005, recantenorme minime per le procedure di riconoscimento e revoca dello status di rifugiato (direttiva “procedure”).
fase.151Con il Programma di Stoccolma del 2009152, furono individuati gli
strumenti per la seconda fase d’integrazione della materia, stabilendo un piano a breve termine (2009-2014) per l’adozione di tali strumenti. La seconda fase di armonizzazione ha visto un’ulteriore importante novità determinata dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona153; ciò ha fatto
si che le proposte legislative della Commissione fossero sottoposte alla procedura legislativa ordinaria. Questa seconda fase di sviluppo delle politiche comuni d’asilo, il cui fine era il potenziamento e la revisione di alcuni degli strumenti già adottati154, ha visto la nascita dell’Ufficio
europeo per il sostegno all’asilo EASO155,la rifusione della direttiva
151 Proposta di regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (Rifusione), COM (2008) 820 final; Commissione, Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (rifusione), COM (2008) 815 def., reperibile all’indirizzo http://eur- lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?
qid=1492846285058&uri=CELEX:52008PC0815; Commissione, proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO della Commissione recante norme minime sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta europea, Bruxelles, 21.10.2009, COM (2009) 551, reperibile http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/? qid=1492792360742&uri=CELEX:52009PC0551.
152 Programma di Stoccolma 2010-2014, Un'Europa aperta e sicura al servizio e a
tutela dei cittadini [Gazzetta ufficiale C 115 del 4.5.2010], reperibile http://eur- lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM:jl0034.
153 Trattato di Lisbona: Versione consolidata del Trattato sull'Unione europea e del
trattato sul funzionamento dell'Unione europea - Protocolli - Allegati - Dichiarazioni allegate all'atto finale della Conferenza intergovernativa che ha adottato il trattato di Lisbona firmato il 13 dicembre 2007 - Tavole di corrispondenza.
154 Per un approfondimento si veda in dottrina: E. BENEDETTI, Il diritto di asilo e la
Protezione dei Rifugiati nell'ordinamento comunitario dopo L'entrata in Vigore del Trattato di Lisbona, CEDAM, Padova, 2010; C. FAVILLI (a cura di), Procedura e
Garanzie del diritto d' asilo : X Corso seminariale In collaborazione con la Misericordia di Isola Capo Rizzuto,CEDAM, Padova, 2011; F. RESCIGNO, Il diritto
di asilo, Roma, 2011; G. PIZZOLANTE, Diritto di asilo e nuove Esigenze di Protezione
Internazionale nell'Unione Europea, Bari, 2012; F. CHIERUBINI, L' asilo dalla
Convenzione di Ginevra al diritto Dell'Unione Europea, Bari, 2012;
155 Regolamento (UE) n. 439/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19
qualifiche nel 2011156, e nel 2013 l’adozione del così detto “pacchetto
asilo”.157
Allo stato attuale il sistema comune europeo di asilo è sottoposto a un nuovo progetto di riforma.158Infatti, la crisi del sistema di asilo ha
imposto agli Stati membri e alle istituzioni europee di rivedere la politica in tema di protezione internazionale dello straniero. L’agenda europea sull’immigrazione presentata dalla Commissione europea nel maggio 2015159, all’indomani dall’ennesima tragedia in mare160, come si vedrà al
termine del presente lavoro di ricerca, segna l’inizio di un percorso di riforma delle politiche europee d’immigrazione e asilo. La Commissione europea ha infatti avviato un nuovo progetto di riforma del sistema europeo comune di asilo suddiviso in due tappe, a tal fine sono stati 156 Direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre
2011, recante norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta.
157 Con il c.d. pacchetto asilo del 26 giugno 2013 sono stati adottati i seguenti atti:
regolamento (UE) n. 604/2013 che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide; direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, rec direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionaleante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale; regolamento (UE) n. 603/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che istituisce l'«Eurodac» per il confronto delle impronte digitali.
158 Si veda Comunicato stampa della Commissione, Completare la riforma del
sistema europeo comune di asilo: verso una politica in materia di asilo efficace, equa e umana, Bruxelles, 13 luglio 2016, reperibile file:///Users/fefe/Downloads/IP- 16-2433_IT%20(3).pdf.
159 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al
Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Agenda della Commissione, Bruxelles, 13 aprile 2015, COM(2015) 240 final, reperibile a l l ’ i n d i r i z z ohttps://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we- do/policies/european-agenda-migration/background-
information/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_it.pdf.
160 Naufragio del 18 aprile 2015 nel Canale di Sicilia, si veda UNHCR, 2015: l’anno
della crisi dei rifugiati in Europa, reperibilehttps://www.unhcr.it/news/2015-lanno- della-crisi-dei-rifugiati-in-europa.html.
presentati due pacchetti di proposte legislative nel maggio161 e nel luglio
2016.162
2. La competenza dell’Unione europea in materia di trattamento dello