Piani di prevenzione della corruzione e organizzazione amministrativa*
4. Le condizioni e qualche modesta proposta per una reale efficacia delle politiche anticorruzione
Gli esempi appena illustrati mostrano come, spesso, i maggiori problemi di adattamento sono derivati soprattutto da alcune misure previste ex lege come obbligatorie ed imposte come tali in modo omogeneo a tutte le P.A.22. Tale circostanza mostra come, invece, sia
essenziale dare a ciascuna amministrazione il potere di adattare le misure al proprio contesto organizzativo: mantenendo forte il presidio sui risultati, certo, ma allentando i vincoli sulle modalità per il loro ottenimento23.
21 F. FRACCHIA, L’impatto delle misure anticorruzione, cit., p. 226.
22 Sulle criticità emerse in sede di applicazione della l. 190 e le proposte formulate dalla stessa
ANAC, si v. P. CANAPARO, L’anticorruzione e la trasparenza: le questioni aperte e la delega sulla riorganizzazione delle
Pubbliche Amministrazioni, in Federalismi.it, 1/2016, specie p. 42 ss.
23 Sulla necessità di leggere le disposizioni della l. 190 in modo da salvaguardare il potere
discrezionale dell’Amministrazione, già C.E. GALLO, Legge anticorruzione e funzione amministrativa, in
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Questa riflessione è stata condivisa dalla stessa ANAC, a seguito dell’analisi trasversale delle relazioni che i Responsabili anticorruzione delle amministrazioni hanno dovuto approvare e pubblicare entro il 31/12/2014. Nella Relazione presentata al Parlamento nel mese di luglio 2015, pur evidenziando la generale insufficienza delle analisi organizzative contenute nei piani e delle misure previste, l’Autorità ha però aperto la strada ad una visione meno rigida sia del contenuto dei PTPC, sia delle modalità di misurazione del rischio e di classificazione e individuazione delle misure. Al contempo, i dati sulle istruttorie aperte dall’Autorità in relazione a supposti inadempimenti relativi ai piani, sembrano, tutto sommato, mostrare una giusta cautela nell’uso dello strumento sanzionatorio, così come la stessa impostazione dell’aggiornamento al PNA del 2015 sembra suggerire un approccio dell’Autorità certamente più di guida e sostegno ai processi organizzativi, che di indirizzo autoritativo. Per contro, lo stesso fatto che il legislatore continui ad introdurre nuove ipotesi di sanzione, e che in più occasioni il Governo abbia annunciato una stretta ulteriore sugli adempimenti anticorruzione, sembra far pensare che nello stesso decisore politico prevalga un atteggiamento di diffidenza circa la capacità delle amministrazioni di far tesoro della nuova strumentazione anticorruzione; con il rischio di alimentare, in tal modo, anche l’eccessivo timore di incorrere in sanzioni, e dunque la paralisi del sistema amministrativo24.
Questa stessa diffidenza sembra potersi riscontrare anche nei primi, per ora provvisori, testi delle previsioni legislative destinate ad attuare la delega contenuta nella l. 124/2015, cd. legge ‘Madia’25, che pure prevedeva la “precisazione dell’ambito di applicazione degli
obblighi in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza delle amministrazioni pubbliche” e, ancora di più, la “riduzione e concentrazione degli oneri gravanti in capo alle amministrazioni pubbliche, ferme restando le previsioni in materia di verifica, controllo e sanzioni”. Le modifiche al quadro normativo preesistente sembrano limitarsi, infatti, a meri ritocchi, mentre persino sul versante degli enti di minori dimensioni lo schema di decreto si
24 Sulla necessità di misurare adeguatamente l’impianto sanzionatorio connesso alle misure
anticorruzione, G. PIPERATA, Contrattazione pubblica e lotta alla corruzione. Uno sguardo alle recenti riforme
amministrative italiane, in federalismi.it, 16/2015, p. 18.
25Per un inquadramento generale della delega B.G. MATTARELLA, La riforma della Pubblica Amministrazione. Il contesto e gli obiettivi della riforma, in Giornale dir. amm., 2015, p. 621 ss., e M. MADIA, Prefazione, in F. MASTRAGOSTINO-G. PIPERATA-C. TUBERTINI (a cura di), L’amministrazione che cambia,
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limita a prevedere la possibilità, e non l’obbligo, di esercitare la funzione anticorruzione in forma associata.
Dal complesso delle deleghe contenute nella legge Madia si preannuncia, peraltro, un cambiamento organizzativo di tale portata da richiedere un eccezionale impegno di adattamento da parte di tutte le Pubbliche amministrazioni, che coinvolgerà, necessariamente, anche l’attuazione delle misure anticorruzione già ipotizzate nei piani. Il quadro che emerge, in sostanza, è quello di una amministrazione che si trova a dover affrontare un mutamento profondo della propria organizzazione, e che proprio per questo necessita di un adeguato spazio di flessibilità organizzativa, condizione essenziale per la stessa resa delle misure anticorruzione26. Del resto, solo un’amministrazione a cui la legge
lasci uno spazio adeguato di autonomia, può essere considerata un’amministrazione responsabile27.
Un’ultima riflessione può essere fatta in relazione al rapporto tra obiettivi, risultati e strumenti. La sfida più complessa è quella di coniugare la flessibilità organizzativa di cui si è già detto con l’obiettivo di una amministrazione più efficiente, trasparente, corretta. Tale obiettivo richiede un preciso investimento proprio in quelle amministrazioni il cui ‘deficit strutturale di efficienza’ renda impossibile l’attuazione di una seria attività di programmazione anticorruzione. In alcuni casi, si potrebbe anzi prendere atto dell’impossibilità di far fronte a questo complesso di adempimenti28, o meglio, della
necessità di affiancare le amministrazioni in questione con misure straordinarie di sostegno (organizzativo, prima ancora che finanziario) che permettano loro, nel breve termine, di
26 In questa prospettiva, con particolare riferimento alle amministrazioni regionali e locali, anche F.
MERLONI, L’applicazione della legislazione anticorruzione nelle regioni e negli enti locali, cit., p. 373.
27 Il concetto è espresso a chiare lettere, con riferimento alle tendenze delle riforme più recenti, da
M. CAMMELLI, L’amministrazione in torsione, in F. MASTRAGOSTINO-G. PIPERATA-C. TUBERTINI (a cura di), L’amministrazione che cambia, cit., p. 373.
28 Sulla necessità di superare la cd. ‘cultura dell’adempimento’, che riguarda soprattutto le
amministrazioni più restie al cambiamento, R. GAROFOLI, Battere la corruzione: una sfida impossibile?, in
federalismi.it, 20/2015, p. 6; F. SAITTA, L’impatto delle misure anticorruzione sull’attività amministrativa: un primo bilancio (in chiaroscuro) dopo due anni di applicazione, in F. MASTRAGOSTINO-G. PIPERATA-C. TUBERTINI
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migliorare il complessivo livello di efficienza, e di affrontare, quindi, anche gli adempimenti anticorruzione con maggiore consapevolezza. Rendendo, in tal modo, tutta l’organizzazione amministrativa pronta alla ‘sfida’ della lotta alla corruzione.
Keywords: Public Administration, Anti-corruption measures, Organisation, Reforms.
Abstract: The article aims at analyzing the impact of the anti-corruption measures introduced by Law no. 190/2012 on the administrative organization, distinguishing three profiles: the effect of anti-corruption Plans on the level of overall knowledge of Public Administration, and how this knowledge can promote its reform; the role of the new anti-corruption Authorities, particularly, the National Anti-Corruption Authority (ANAC) and the Anti-Corruption Responsible (RPC), on the external and internal administrative relationships; and finally, the impact of the measures introduced by the anti-corruption Plans on the administrative activity, taking into account, in particular, some mandatory measures provided by the Law. The result of this analysis is that Public Administration is facing a deep change in its organization and activity, who requires a proper space of organizational autonomy and specific investments, in order to guarantee the success of the anti- corruption measures.
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Angelo Falsone
Dottore di ricerca, Università LUMSA sede di Palermo