I piani anticorruzione come misura di riorganizzazione della Pubblica Amministrazione

L’impatto concreto dei piani (e delle misure in essi contenute) sull’organizzazione e sull’attività amministrativa. – 4 Le condizioni e qualche modesta proposta per una reale efficacia delle politiche anticorruzione.

1. I piani anticorruzione come misura di riorganizzazione della Pubblica Amministrazione

La pianificazione delle misure di prevenzione della corruzione introdotta dalla legge n. 190 del 2012 rappresenta senz’altro, tra le molte e complesse strategie di intervento prescelte dal legislatore, quella più ambiziosa, ed allo stesso tempo più gravosa1_{, in ragione del}

notevole sforzo organizzativo richiesto dalla sua concreta attuazione. Nell’introduzione di queste misure, come è noto, determinante è stato l’influsso degli ordinamenti sovranazionali, da un lato, e l’esempio degli altri ordinamenti statali, dall’altro. Da una parte, l'Italia ha dovuto adeguarsi (in verità, non senza indecisioni) alle prescrizioni derivanti dagli strumenti di diritto internazionale pattizio e agli indirizzi e delle organizzazioni internazionali di cui essa stessa è parte (basti pensare agli obblighi derivanti dal recepimento della Convenzione Onu contro la corruzione, siglata nel 2003 a Merida, in Messico, oppure alle raccomandazioni del GRECO, Group d’Etats contre la Corruption). Dall'altra parte, gli strumenti di prevenzione della corruzione, adottati dai paesi più avanzati

* Contributo sottoposto a double blind peer review.

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sul piano dell'etica pubblica, hanno rappresentato per l'Italia un importante modello cui ispirarsi.

Il nostro Paese sembra, così, iniziare a beneficiare di quel un processo di graduale convergenza delle soluzioni legislative anticorruzione in gran parte dovuta all'azione delle organizzazioni internazionali, governative e non, reso ancor più necessario, dapprima, dall'aumento delle interconnessioni tra i vari sistemi economici a causa della globalizzazione e, in seguito, dalla crisi economica mondiale, per via del forte ostacolo che i mercati corrotti pongono alla ripresa economica. Probabilmente, in futuro, si assisterà a un sempre maggiore avvicinamento delle legislazioni in materia di prevenzione della corruzione, tanto che non si esclude la creazione di organismi pubblici internazionali dotati di più incisivi poteri sugli Stati.

Al di là delle inevitabili differenze, i rimedi suggeriti e praticati tendono ad assomigliarsi nei vari ordinamenti: ovunque esistono ormai apparati organizzativi volti all'attuazione delle norme anticorruzione, che sottolineano l'esigenza di dover, in un certo senso, ‘amministrare’ questa nuova complessa politica; a ciò si accompagna la codificazione delle regole dell'etica pubblica (tramite codici etici, codici deontologici, regole di condotta, direttive di comportamento), con l'intento di fare chiarezza sui doveri di chi svolge, a vario titolo, compiti all’interno dell'amministrazione. Un altro rimedio proposto a livello internazionale è la trasparenza amministrativa: il diritto di conoscere le informazioni in possesso delle Pubbliche Amministrazioni, pur conoscendo un grado d’intensità diversa nei vari ordinamenti, è ormai ritenuto titolo uno dei principali strumenti per la lotta alla corruzione; infine, proprio i piani, ormai da tempo inseriti a pieno titolo tra le misure anticorruzione, si sono diffusi ormai anche nel settore pubblico, oltre che in quello privato. Nella classificazione adottata dall’OCSE già da lungo tempo (2000), i piani anticorruzione rientrano tra gli strumenti definiti ‘di determinazione e definizione dell’integrità’2_{: servono a}

individuare quali valori siano importanti per l’organizzazione e quali regole debbano essere rispettate da chi vi opera. In altri termini, tali strumenti sono funzionali a soddisfare due condizioni essenziali per l’integrità: chiarezza e responsabilità. I piani sono infatti funzionali alla creazione di un sistema di programmazione e controllo che preveda la definizione di

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specifici obiettivi, di azioni a essi collegati e di sistemi di monitoraggio delle misure poste in essere.

Non è dunque un caso che negli accordi intergovernativi e nelle raccomandazioni degli organismi internazionali impegnati contro la corruzione emerga a chiare lettere la propensione a considerare la pianificazione e la programmazione di misure preventive tra i presidi amministrativi più idonei per ostacolare la proliferazione di situazioni di corruttela3_.

Così, ad esempio, la Convenzione di Merida, all'art. 5, richiede agli Stati aderenti di elaborare, applicare o perseguire “politiche di prevenzione della corruzione efficaci e coordinate”; e anche il GRECO aveva segnalato all'Italia, nel 2008, la mancanza di un “programma anticorruzione coordinato con metodi di valutazione dell'efficacia delle misure specificamente dedicate alla pubblica amministrazione”, sollecitandone l'adozione in tempi brevi4_.

Sempre dall’esperienza internazionale deriva una caratteristica tipica dei piani anticorruzione: la loro impostazione secondo la metodologia del cd. risk management (analisi e valutazione dei rischi). Attraverso tale metodologia, è possibile selezionare le aree, gli uffici o i procedimenti che fanno registrare un rischio più elevato e, conseguentemente, definire e graduare le priorità di intervento. I piani sono dunque uno strumento che può favorire l’efficiente e efficace selezione e implementazione delle misure preventive. Inoltre, il termine ‘piano’ suggerisce che le misure individuate devono essere definite secondo una logica programmatica, nella quale si individuano i tempi, le fasi, le responsabilità e le risorse necessarie all’attuazione delle misure stesse. L’adozione di una logica programmatica è il fondamento su cui è possibile realizzare, successivamente, un monitoraggio e una valutazione delle strategie e delle azioni messe in atto, sia a livello di singola amministrazione, sia a livello nazionale. Di qui, anche l’insistenza delle organizzazioni sovranazionali sulla necessità di un forte coordinamento centrale delle politiche

3 _{Cfr., tra i documenti più recenti riferiti all’Italia, la Relazione della Commissione Europea del 3}

febbraio 2014, Final Report from the Commission to the Council and the European Parliament EU Anti-Corruption Report , e lo studio OCSE Public Governance Reviews, OECD Integrity Review of Italy, Reinforcing Public Sector Integrity, Restoring Trust For Sustainable Growth, 2013.

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anticorruzione, a fronte dell’estrema frammentazione e complessità soggettiva e oggettiva della Pubblica Amministrazione, in tutti i paesi.

Sulla carta, dunque, il risk based approach consente di selezionare, per una data amministrazione, solo quelle misure che siano realmente necessarie, sostenibili ed efficaci. Ciò permette di concentrare gli sforzi su un numero limitato di interventi, abbattendo i costi e massimizzando le possibilità di successo. Tanto ne è convinto il nostro legislatore da aver inserito anche nella legge 190 l’ormai sempre più diffusa clausola di invarianza finanziaria, secondo la quale le amministrazioni devono far fronte alla pianificazione in chiave preventiva ed alla sua attuazione con le risorse umane e strumentali che già posseggono. Il sostanza, il nostro legislatore collega implicitamente – aspetto, questo, che è importante segnalare, per le conseguenze che si vedranno, poi, sull’impatto del sistema dei piani sull’organizzazione amministrativa – le pratiche anticorruzione alle misure di spending review: evidentemente, le risorse necessarie per le misure anticorruzione dovranno essere ricercate - non essendo possibile destinarne di aggiuntive – anche, se non soprattutto, dai risparmi di spesa conseguiti dalle misure di razionalizzazione, le quali, dovendo, a loro volta, essere indirizzate anche a eliminare o ridurre la cd. maladministration, dovrebbero contribuire a realizzare gli stessi obiettivi che le misure anticorruzione si prefiggono.

Si tratta – è bene ancora sottolinearlo – di un collegamento solo implicito (in nessun punto specifico delle norme che prevedono piani di razionalizzazione o di riorganizzazione delle strutture pubbliche, la selezione degli organismi, enti, società, uffici da accorpare, riorganizzare o dismettere è collegato esplicitamente alla valutazione del loro rischio corruttivo) ma, tutto sommato, inevitabile proprio per l’equazione tra inefficienza e corruzione amministrativa fatta propria dal nostro legislatore, ed adottata dal Piano nazionale anticorruzione (d’ora in poi, PNA). Seguendo questa linea interpretativa, non è casuale che il comma 36 dell’articolo uno della legge 190 - nel ricercare il titolo costituzionale fondativo della competenza legislativa statale in materia - affianchi alla corruzione, espressamente, la “cattiva amministrazione”: la lotta alla corruzione diventa quindi, nel nostro Paese ancor più che in altri, anche la battaglia per l’efficienza

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amministrativa, per la riduzione dei costi5_{; una battaglia ovviamente ben più impegnativa e}

complessa della sola prevenzione delle condotte ‘prodromiche’ alla commissione di reati contro la PA.

L’obiettivo primario dei piani anticorruzione, dunque, è la selezione delle misure più idonee (nel rapporto costi-benefici) da adottare, previa analisi sia del contesto ambientale in cui ciascuna amministrazione si colloca, sia della sua organizzazione interna; analisi che comprende, a sua volta, la ricostruzione dei procedimenti di cui essa è titolare, e nei quali essa è coinvolta; l’individuazione delle debolezze (sia di tipo strutturale, che di tipo funzionale) che la caratterizzano (ivi comprese le debolezze, strutturali e funzionali, dei sistemi di controllo interno). E’ questo, senz’altro, l’aspetto – dal punto di vista del diritto amministrativo – più interessante dei piani, quello di essere fondamentale strumento di riorganizzazione.

In questa prospettiva, il piano triennale di prevenzione della anticorruzione (PTPC) diviene un piano di ‘organizzazione dell’organizzazione’: un potente strumento conoscitivo, base e premessa per qualsiasi riforma strutturale. Da questo punto di vista, si noti, il legislatore – nell’individuare, ex lege, alcune ‘aree di rischio’ comuni a tutte le Pubbliche Amministrazioni (appalti e concessioni di lavori, servizi forniture; concessione ed erogazione di sovvenzioni ed altri benefici pubblici; concorsi e prove selettive per l’assunzione di personale e progressioni), non intendeva certo eliminare la necessità dell’analisi organizzativa sottesa al piano, ma, al contrario, individuare quali ambiti di attività sottoporre ad analisi più stringente. In questa stessa direzione va dunque interpretato anche il PNA, laddove ha dettagliato ulteriormente le aree di rischio, individuando una serie di sottoarticolazioni di ciascuna area (distinguendo, ad esempio, all’interno delle sovvenzioni, quelle discrezionali e quelle vincolate, quelle vincolate nell’an, ma discrezionali nel contenuto, quelle discrezionali sia nell’an che nel quomodo, etc.; oppure articolando l’area appalti in tutte le fasi della procedura, dalla selezione del contraente all’esecuzione del contratto). Certamente, la predeterminazione delle aree (e soprattutto la classificazione dei procedimenti operata nel PNA) finisce per imprimere un certo contenuto uniforme anche alla rappresentazione

5 _{Sul rapporto tra crisi economica e l’intensificarsi delle politiche per l’integrità adottate dai paesi}

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dell’organizzazione che ciascun piano finisce per fornire; ma è una uniformità che va interpretata in connessione con la principale finalità che la ispira, che è quella di poter confrontare i piani e monitorarli, e non, invece, come una uniformazione dei contenuti dei piani stessi. Il punto, del resto, è stato ben chiarito nell’aggiornamento 2015 del PNA6_,

dove viene posta particolare attenzione alla correttezza e completezza dell’analisi del contesto organizzativo ed alla necessità di un suo adattamento alla specificità di ciascuna amministrazione.

Questa analisi delle strutture e dei procedimenti – applicata all’amministrazione pubblica – già di per sé può considerarsi un risultato della politica anticorruzione, se presa sul serio. Basti pensare alle difficoltà che, in passato, le amministrazioni hanno riscontrato nell’attuare l’adempimento, imposto dalla legge 241/1990, rappresentato dalla individuazione, per categorie di procedimenti, dei relativi responsabili e dei termini di conclusione: adempimento essenziale, nella dinamica di tutela dei cittadini, che tuttavia è stato a tal punto problematico da costringere a più riprese il legislatore a fissare termini per l’adeguamento, a prevedere misure sostitutive, a minacciare sanzioni.

La redazione del piano, quindi, e l’analisi organizzativa che esso chiede di svolgere, pur nella loro complessità, rappresentano una straordinaria occasione, per ciascuna amministrazione, per individuare le proprie debolezze e correre ai ripari. Ma non solo. Tutti gli studiosi dell’amministrazione sanno come sia sempre stato difficile conoscere l’amministrazione al suo interno; come spesso, al di sotto dei regolamenti di organizzazione, la disciplina degli uffici, affidata ad atti di micro-organizzazione, sia apparsa opaca; e così, il sistema delle responsabilità. Ora, la redazione e la pubblicazione del PTPC - strumento di autoriforma, come si è detto, prima ancora che di controllo diffuso – permette di creare un patrimonio conoscitivo pubblico sull’organizzazione amministrativa, che potrebbe essere utilizzato anche per il perseguimento altre politiche pubbliche (si pensi, ad esempio, all’eliminazione delle duplicazioni e sovrapposizioni tra strutture e

6 _{Determinazione n. 12 dell'ottobre 2015.}

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procedimenti non solo all’interno di una stessa pubblica amministrazione, ma anche tra diverse pubbliche amministrazioni)7_.

Anche nella prospettiva del controllo diffuso sull’operato della P.A., peraltro, l’analisi organizzativa che è alla base della redazione e dell’aggiornamento annuale del piano sia di fondamentale importanza. Non solo, infatti, il piano deve essere pubblicato, ma molti obblighi di pubblicità introdotti dalla Legge anticorruzione (come per esempio la pubblicazione dei dati relativi ai procedimenti di concessioni, sovvenzioni e contributi, o la pubblicazione degli gli atti relativi ai contratti; o, ancora, la pubblicazione dei curriculum vitae e dei compensi dei dirigenti) sono connessi al censimento delle strutture e dei procedimenti resa necessaria dalla cd. mappatura del rischio, parte integrante del ciclo di pianificazione. Sia per un suo eventuale utilizzo in funzione di autoriforma, sia a fini di controllo diffuso, la rappresentazione del quadro organizzativo offerta del piano che non può dunque essere operata in termini statici, ma dinamici: perché deve essere costantemente aggiornata alle modifiche degli assetti organizzativi ed al mutamento delle attività (e delle corrispondenti mansioni) che derivano dall’incessante mutare, per effetto, della legislazione, dei compiti pubblici. Di qui la previsione, corretta, della durata triennale (ma con necessario aggiornamento annuale) dei piani stessi.