applicative e le strategie incentivanti nell’utilizzo dei whistleblowing schemes *
1. Le misure di prevenzione della corruzione: strategie e strumenti della legge 190/
Il piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPC) costituisce uno dei principali strumenti operativi previsti dalla legge 6 novembre 2012, n. 190 nell’ambito di una disciplina organica introdotta con l’obiettivo di limitare i fenomeni di corruzione non soltanto attraverso un inasprimento del sistema sanzionatorio penale, ma anche (e, per quanto riguarda l’ordinamento della pubblica
* Contributo sottoposto a double blind peer review.
() G. Sigismondi ha curato i §§ 1-5; S. Piccolo ha curato il § 6; Le conclusioni (§7) sono state condivise dai due autori.
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amministrazione, per la prima volta) attraverso l’adozione di specifiche misure organizzative.
Gli ulteriori strumenti che completano il quadro di azione preventiva sono i codici di comportamento1, le misure di trasparenza2 e le disposizioni dirette a
regolare o prevenire i casi di conflitto di interessi3; nella prospettiva di favorire
l’emersione dei comportamenti corruttivi sono state infine previste specifiche misure a tutela dei dipendenti pubblici che segnalano illeciti (art. 54-bis d.lgs. 165/2001)4.
La scelta di non limitare l’intervento alle tradizionali misure repressive (sia per quanto riguarda la responsabilità penale, sia – a completamento di questa o per i fatti che non costituiscono illecito penale – attraverso la responsabilità disciplinare dei pubblici dipendenti), d’altra parte, corrisponde a una tendenza ormai diffusa a livello internazionale. Ugualmente riconducibile a impegni assunti in sede internazionale è anche buona parte del percorso che ha portato all’approvazione della legge 190/2012 e delle disposizioni normative di attuazione della legge o di
1 In particolare, il codice di comportamento nazionale, adottato con d.p.R. 16 aprile 2013, n. 62 e i
codici di comportamento che devono essere adottati a livello di singola amministrazione in base all’art. 54, comma 5, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165.
2 Previste dal d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33.
3 Costituite dal d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39, sull’accesso agli incarichi esterni da parte dei dipendenti
pubblici e sulla incompatibilità e inconferibilità degli incarichi dirigenziali, e dal d.lgs. 31 dicembre 2012, n. 235 che regola i casi di incandidabilità e di divieto di ricoprire determinate cariche elettive.
4 Il disegno generale definito dalla legge 190/2012 trova un referente diretto nelle indicazioni
contenute nel Rapporto della Commissione per lo studio e l’elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione, La corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione.
Analisi del fenomeno, profili internazionali e proposte di riforma, Roma, Ministro per la pubblica amministrazione e la
semplificazione, 2012, consultabile on line all’indirizzo http://www.funzionepubblica.gov.it/media/1052330/rapporto_corruzione_29_gen.pdf. Su posizioni simili si collocano anche le analisi e le proposte contenute nello studio di F. MERLONI-L. VANDELLI (a cura di),
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completamento delle misure da questa previste: in questi termini il contrasto della corruzione appare come un obiettivo strategico globale5.
La logica di fondo che ispira la più recente normativa in materia di prevenzione (e repressione) della corruzione può pertanto essere inserita in una dimensione sovranazionale. In questa prospettiva, peraltro, le finalità di contrasto della corruzione vanno oltre le ragioni che nella concezione originaria del nostro codice penale spiegavano la repressione penale dei reati contro la pubblica amministrazione: il contrasto alla corruzione non è infatti funzionale al solo interesse all’imparzialità della pubblica amministrazione e alla correttezza e onestà dei suoi funzionari, ma è visto come uno strumento per garantire il miglior funzionamento del mercato e, conseguentemente, di tutela dei benefici economici che – secondo letture economiche ormai largamente diffuse e condivise – il libero mercato è in grado di garantire.
Questo spiega da un lato le ragioni della previsione di misure per certi versi innovative rispetto alla tradizione del nostro ordinamento giuridico, come il reato di corruzione tra privati6, e dall’altro, nell’individuazione dei comportamenti da
prevenire, il riferimento a una nozione di corruzione in senso ampio, non limitata ai
5 Il riferimento è in particolare alla Convenzione delle Nazioni Unite sulla corruzione del 2003 (nota
come Convenzione di Merida), ratificata dall’Italia con la legge 3 agosto 2009, n. 116, e alla Convenzione penale sulla corruzione del Consiglio d’Europa (Criminal Law Convention on Corruption) del 27 gennaio 1999, entrata in vigore nel 2002 e ratificata con la legge 28 giugno 2012, n. 110. Per un’efficace sintesi dei principali atti e convenzioni di organi sovranazionali in materia di corruzione F. MARTINES, La legge 190/2012 sulla
prevenzione e repressione dei comportamenti corruttivi nella pubblica amministrazione, in federalismi.it, 2015, p. 25 ss.
consultabile on line all’indirizzo http://federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?artid=29003.
6 In questa prospettiva è significativo il fatto che il nuovo testo dell’art. 2635 c.c., introdotto dall’art.
1, comma 76, legge 190/2012 preveda la procedibilità d’ufficio del reato di corruzione tra privati nel caso che «dal fatto derivi una distorsione della concorrenza nella acquisizione di beni e servizi». Al riguardo è stato però rilevato che la fattispecie di reato, nel suo complesso, è tuttora strutturata attorno alla tutela del patrimonio sociale e non si discosta quindi in modo sostanziale dal precedente reato di infedeltà a seguito di dazione o promessa di utilità previsto dall’art. 1 d.lgs. 11 aprile 2002, n. 61, mentre sia le Convenzioni di Merida e del Consiglio d’Europa, sia l’art. 2 della decisione quadro 2003/568/GAI del Consiglio dell’Unione europea del 22 luglio 2003 relativa alla lotta alla corruzione nel settore privato prevedono l’impegno a introdurre un reato di mera condotta, che non richiede il verificarsi di alcun evento lesivo: in questo senso v. E. DOLCINI-F. VIGANÒ, Sulla riforma in cantiere dei delitti di corruzione, in Dir. pen. contemp., 2012, p. 232 ss.
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fatti penalmente rilevanti, ma estesa ai casi di pratiche amministrative scorrette (c.d. maladministration).
Novità altrettanto evidenti rispetto all’approccio tradizionale sono rappresentate dal ricorso all’analisi economica nella ricostruzione delle dinamiche dei comportamenti corruttivi e nell’elaborazione delle strategie di contrasto, e dalla particolare attenzione riservata alle tecniche di gestione del rischio nella definizione di modelli organizzativi preventivi7.