I controlli interni in seguito alle innovazioni del D.Lgs N.286/

Le aree grigie del D.Lgs. N.29/93 e il nuovo ruolo della Corte dei Conti in seguito alla legge N.20/94, hanno portato la P.A. a ridisegnare con maggiore precisione il sistema dei controlli interni, che di fatto è avvenuto con il D.Lgs. N.286/99.

I controlli interni hanno oggi la disciplina generale nel D.Lgs. N.286/99, che ha attuato la delega legislativa conferita al Governo della legge N.59/97, per il riordino e il potenziamento dei meccanismi e degli strumenti di monitoraggio e di valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle Pubbliche Amministrazioni.

La portata innovativa di queste norme non è di poco conto, si può parlare di un nuovo controllo di legittimità, un controllo tipico dell’economia aziendale più che del diritto amministrativo. Viene sostituita la precedente disciplina, che aveva previsto l’istituzione in tutte le amministrazioni di servizi di controllo interno, posti alle dipendenze degli organi di indirizzo politico. Vengono fissati livelli di incompatibilità fra le diverse funzioni del controllo interno evitando, la confusione fra controlli di tipo collaborativo e controlli di tipo repressivo, assicurando la distinzione fra attività di supporto alle attività di indirizzo politico, e attività finalizzate al miglioramento della gestione ordinaria.66

La precedente disciplina non distingueva fra i controlli interni con referenza agli organi di indirizzo politico-amministrativo e controlli interni con referenza ai dirigenti, né distingueva fra controlli collaborativi e controlli a carattere repressivo. Pertanto, il D.Lgs. N.286/1999 ha inteso:

- individuare distintamente le attività da demandare alle strutture di controllo interno;

65 _{Cfr. Farneti G., Vagnoni E., 1997. I controlli nelle pubbliche amministrazioni. Maggioli Editore,}

Rimini.

66_{Cfr. Hinna L., 2002. Pubbliche amministrazioni: cambiamenti di scenario e strumenti di controllo}

- prevedere l’affidamento di tali attività a distinte strutture;

- fissare, a livello di principi organizzativi, criteri di incompatibilità fra le diverse funzioni di controllo interno, evitando la confusione fra i controlli di tipo collaborativo e controlli di tipo repressivo, e assicurando la distinzione fra le attività di supporto a quelle di indirizzo politico, e attività finalizzate al miglioramento dell’ordinaria gestione amministrativa.

Il controllo interno si articola in quattro tipi di controlli:

1) di regolarità amministrativo contabile, inteso a garantire la legittimità e la correttezza dell’azione amministrativa;

2) di gestione, inteso a verificare l’efficacia, l’efficienza e la economicità dell’azione amministrativa per consentire ai dirigenti di ottimizzare, anche mediante interventi di correzione, il rapporto fra costi e risultati;

3) la valutazione dei dirigenti, necessaria per attivare la responsabilità dirigenziale; 4) la valutazione e il controllo strategico, che supportano l’attività degli organi di indirizzo politico-amministrativo in quanto utili a valutare l’adeguatezza delle scelte operate dai dirigenti nell’attuare le direttive, i piani e i programmi da loro stabiliti. Per garantire un efficiente funzionamento dell’organizzazione amministrativa i vari tipi di controllo interno, seppur singolarmente diversi, devono essere esercitati in modo integrato.

Come in un’orchestra, ottimi musicisti se non si pongono a sistema ovvero si integrano e si armonizzano tra di loro, rischiano di non produrre musica ma solo rumore.67

Oltre a disciplinare in modo puntuale il sistema dei controlli, la nuova normativa introduce specifici obblighi a carico delle P.A. come, l’individuazione degli standard qualitativi dei servizi offerti al pubblico, con conseguente attribuzione a tal riguardo di diritti soggettivi ai cittadini.68

67_{Cfr. Hinna L., Meneguzzo M., Mussari R., Decastri M., 2006. Economia delle aziende pubbliche.}

McGraw- Hill Companies, Milano.

68_{Cfr. Giusepponi K., 2003. L’evoluzione del controllo di gestione nelle realtà pubbliche non profit.}

3.3.1 Considerazioni finali sul D.Lgs. N.286/99

Da quanto fin’or a è emerso, si intuisce come il D.Lgs. N .286/1999, oltre a dettare la disciplina del nuovo sistema dei controlli interni, si preoccupa di perfezionare l’organizzazione delle varie forme di controllo interno, prevedendo specifici obblighi a carico delle amministrazioni, quali:

a)l’adozione di un sistema informativo-statistico, alimentato da rilevazioni periodiche dei costi, delle attività e dei prodotti, a supporto del controllo interno di gestione;

b)la costruzione di indicatori di efficienza, efficacia ed economicità;

c)l’individuazione degli standard qualitativi dei servizi al pubblico, con l’attribuzione ai cittadini di diritti soggettivi legati a prestazioni di qualità;

d)il coinvolgimento degli utenti nella valutazione dell’attività amministrativa e dei servizi pubblici;

e)lo svolgimento di valutazioni comparative, all’interno di ciascuna amministrazione e fra amministrazioni diverse, dei costi, dei rendimenti e dei risultati.

Elemento importante da sottolineare è che l’intera attività di misurazione, monitoraggio e valutazione, è destinata a confluire in una banca dati presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri; t a l e b a n c a d a t i d e v e e s s e r e accessibile sia al pubblico, sia alle amministrazioni, dove è operante il Comitato Tecnico Scientifico che svolge, di fatto, una funzione di monitoraggio su tutta l’evoluzione dei controlli interni nelle Pubbliche Amministrazioni.69

Un tema, infine, che non sembra stato adeguatamente affrontato dal provvedimento normativo, è quello che riguarda i poteri e le garanzie degli addetti ai controlli interni nei riguardi dell’amministrazione in cui svolgono la loro attività, con particolare riguardo ai modi di esercizio delle loro funzioni, a libertà da condizionamenti nell’espressione dei loro giudizi, alla certezza che lo svolgimento dei compiti di controllo interno non determini intoppi di carriera.

Le esperienze di controllo interno successive al D.Lgs. N.29/93 hanno reso evidente, invece, che l’indipendenza dei controllori è condizione essenziale per il miglior svolgimento dei compiti loro affidati, fermo restando che a questo tipo di controlli non si addicono né caratteristiche di terzietà, in quanto l’organo di controllo è intrinseco all’amministrazione e compartecipe dei suoi interessi, né caratteristiche di neutralità, avendo come obiettivo la massimizzazione

69_{Cfr. Hinna L., Meneguzzo M., Mussari R., Decastri M., 2006. Economia delle aziende pubbliche.}

dell’interesse che le norme e i programmi assegnano all’amministrazione.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri, quale organo di supporto alle funzioni di coordinamento ed indirizzo del Presidente del Consiglio sull’attività dei M inistri, gestisce la suddetta banca dati, accessibile in via telematica, alla quale affluiscono le direttive annuali dei Ministri e gli indicatori di efficacia, efficienza ed economicità relativi ai centri di responsabilità ed alle funzioni obiettivo del bilancio dello Stato. Inoltre, per il coordinamento in materia di valutazione e controllo strategico delle amministrazioni dello Stato, essa si avvale di un Comitato tecnico scientifico e di un Osservatorio.

Il Comitato ha il compito di formulare valutazioni specifiche di politiche pubbliche e di programmi operativi plurisettoriali. E’ composto da non più di sei membri, scelti tra esperti di chiara fama, anche stranieri, in materia di metodologia della ricerca valutativa e in discipline economiche, giuridiche e statistiche, in carica per non più di sei anni.

L’Osservatorio, invece, fornisce indicazioni e suggerimenti per l’aggiornamento e la standardizzazione dei sistemi di controllo interno.

Nell’ambito delle amministrazioni statali, il sistema di controllo di gestione e il sistema di valutazione e controllo strategico si avvalgono di un sistema informativo statistico unitario, idoneo alla rilevazione di grandezze quantitative a carattere economico finanziario(art. 9). Il sistema, che costituisce una struttura di servizio per tutte le articolazioni organizzative di ciascun Ministero, opera mediante una banca dati delle informazioni rilevanti e predispone periodicamente prospetti numerici e grafici di corredo alle analisi elaborate dalle strutture di controllo e dagli altri uffici dell’amministrazione.70