Introduzione dei controlli interni nella P.A.: D.Lgs N.29/

Uno dei pilastri su cui si fonda il sistema dei controlli interni nella P.A. è costituito dal D.Lgs. N.29/93, che ha introdotto all’interno della P.A. il controllo di gestione con l’obiettivo di garantire lo svolgimento delle funzioni in modo efficace, efficiente ed economico e in modo da produrre risultati e servizi di qualità, compatibili con le proprie finalità.

Il D.Lgs. N.29/93 ha imposto alle amministrazioni di costituire uffici di controllo interno, capaci non solo di valutare, ma anche di indirizzare e correggere l’azione degli uffici in funzione degli obiettivi e delle responsabilità assegnate.

Lo scopo principale del decreto, è stato di introdurre all’interno della P.A. il controllo di gestione, da intendere come un insieme equilibrato di strutture, metodi e procedure idonei a realizzare una serie di obiettivi generali, quali:

- lo svolgimento delle funzioni in modo regolare, economico, efficace ed efficiente, nonché la produzione di risultati e servizi di qualità compatibili con la finalità dell’organizzazione;

- la salvaguardia delle risorse da sprechi, scorrettezze gestionali, frodi, abusi, e irregolarità;

- il rispetto delle leggi e delle norme in genere;

- la disponibilità di un idoneo sistema di dati finanziari affidabili e la corretta comunicazione dei dati stessi.61

Con l’introduzione dei sistemi di controllo interno, si può affermare che l’economia d’azienda fa il suo ingresso a pieno titolo nel contesto della pubblica amministrazione, fino a quel momento ancora troppo incentrata su principi basati sul diritto amministrativo. Vengono così istituiti i servizi di controllo interno presso ogni pubblica amministrazione composti da esperti, il cui compito è quello di collaborare con l’organo politico, in sede di verifica, alla corrispondenza dei risultati dell’azione amministrativa rispetto ai programmi prefissati. Questa coraggiosa e importante novità, non è riuscita però a superare alcune difficoltà. La scarsa funzionalità delle innovazioni introdotte in tema di controlli, può essere così sintetizzata:

a) Sovraccarico del sistema dei controlli: il sistema dei controlli era particolarmente complesso in quanto era costituito da controlli esterni sugli atti, controlli della Corte dei Conti sulla gestione, controlli ispettivi, controlli sul costo del personale, ecc.; un sistema di tale complessità difficilmente poteva essere efficiente;

61_{Cfr. Azione G., Dente B., 1999. Valutare per governare. Il nuovo sistema dei controlli nelle}

b) Incertezze concettuali e ridondanze lessicali della legge: il testo normativo presentava imprecisioni e ripetizioni frutto di una negoziazione più politica che tecnica.62 _{Erano previsti due diversi organi di controllo, i servizi e i nuclei di}

valutazione che hanno sostanzialmente le stesse funzioni.

Queste difficoltà del legislatore fecero emergere la necessità di semplificare il sistema dei controlli e quindi l’esigenza di riscrivere la normativa sul controllo interno nelle P.A..

3.2.1 La riforma dei controlli interni della Corte dei Conti

La riforma dei controlli della Corte dei Conti avvenuta quasi immediatamente dopo il D.Lgs. N.29/93, era scontata nel quadro logico generale, ma non altrettanto su quello procedurale.

Dopo un tormentato iter, scandito dalla reiterazione di quattro decreti legge che si sono susseguiti nell’arco del 1993, la riforma dei controlli della Corte dei Conti è finalmente intervenuta con la legge 14 gennaio 1994, N.20.

La portata fortemente innovativa della legge consiste soprattutto nell’istituzione generalizzata dei servizi di controllo interno, già peraltro prefigurati dalla legge N.142/1990 sulle autonomie degli Enti locali e dallo stesso D.Lgs. N.29/93 e nel nuovo ruolo della Corte dei Conti, individuato come organo collocato al centro di una complessa rete di controlli gestionali, aggiuntiva rispetto al sistema delle verifiche procedimentali, estesa a tutte le pubbliche amministrazioni e finalizzata a garantire il buon andamento dell'azione amministrativa.

Con tale norma i nuovi compiti dell’autorità di controllo possono essere così sintetizzati63_:

- nella limitazione dei controlli preventivi di legittimità ad una serie di atti del Governo di particolare rilevanza, non aventi forza di legge, in attuazione dell’art.100, c . 2 , della Costituzione. Il più ampio e consistente gruppo di atti del Governo, sottoposti a tale forma di controllo, riguarda gli atti normativi, gli atti di programmazione che implicano spesa o ripartizione di risorse finanziarie, gli atti generali attuativi di norme comunitarie, gli atti di indirizzo e per lo svolgimento generale dell’azione amministrativa. In tal modo, viene meno la prassi, consolidata negli anni fra le due guerre, che aveva inchiodato i l controllo preventivo di

62_{Cfr. Anselmi L., Del Bene L., Donato F., Giovannelli L., Marinò L., Zuccardi Merli M., 1997. Il}

controllo di gestione nelle amministrazioni pubbliche. Maggioli Editore, Rimini.

63_{Cfr. Lacava C., Vecchi G., 1 9 9 5 . L’amministrazione nell’XI legislatura, in Riformare la}

legittimità, a tutti gli atti della gestione rallentando notevolmente il processo amministrativo. Tali controlli, inoltre, vengono sottoposti al meccanismo del silenzio-assenso, in quanto i relativi atti amministrativi, sui quali si esercitano i controlli stessi, diventano efficaci se la Corte non ne dichiara la non conformità alla legge entro trenta giorni dal ricevimento.

- nell’attribuzione alla Corte dei conti di un ampio potere di controllo successivo, che si esercita sull’intera gestione del bilancio e del patrimonio di tutte le Amministrazioni Pubbliche, nonché sulla gestione fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria, sempre in attuazione al dettato costituzionale. Il controllo successivo si configura in modo differente rispetto a quello preventivo. Quanto all’oggetto, si esplica attraverso il controllo sull’attività complessiva delle Pubbliche Amministrazioni e non sui singoli atti; quanto alle finalità di verifica, n o n at t r a v e rs o la mera conformità o difformità alle norme giuridiche, ma attraverso la verifica dell’eventuale mancata co rrispondenza dei risultati dell’attività agli obiettivi stabiliti dalla legge. Inoltre si basava sul metodo, dal momento che la verifica dei risultati avviene attraverso la valutazione comparativa dei costi, dei tempi e dei modi di svolgimento delle diverse amministrazioni.

- nell’attribuzione alla Corte di compiti di vigilanza sul funzionamento dei controlli interni di ciascuna amministrazione, come organo di controllo di secondo grado. Quest’ultima attribuzione è di portata notevolissima per il processo di evoluzione e sviluppo del sistema dei controlli interni nelle Pubbliche Amministrazioni in quanto l’indicazione del D.Lgs. N.29/93 di istituire gli organi di controllo interno riconosce alla Corte dei conti un ruolo di vigilanza forte che se opportunamente esercitato può costituire la vera leva del cambiamento.64

Oltre alle legge N . 20/94 assume per la Corte rilevanza anche la legge N.19/94 che ha previsto nuove norme sulla regionalizzazione delle sue funzioni giurisdizionali, individuando una nuova articolazione, con la definizione di una rete periferica di sezioni regionali in materia di giurisdizione di responsabilità.

Tale cambiamento normativo non ha mancato di creare all’interno della Corte dei Conti un processo di riposizionamento profondo, sia culturale che tecnico.

Dal punto di vista tecnico, infatti, l’oggetto del controllo si è modificato notevolmente: dalla legittimità degli atti amministrativi si è dovuti passare al controllo della esistenza di sistemi di controllo interni di gestione, e questo controllo

64_{Cfr. Farneti G., Vagnoni E., 1997. I controlli nelle pubbliche amministrazioni. Maggioli Editore,}

può essere assimilato ad un controllo su una nuova legittimità, non dell’atto, ma della gestione stessa.

Dal punto di vista strettamente culturale, invece, si è passati dalla utilizzazione di conoscenze giuridiche alla utilizzazione di conoscenze economiche e gestionali, per la verità non sempre presenti considerando la provenienza professionale del personale della Corte. Infatti, il tanto auspicato inserimento all’interno della Corte dei Conti di profili professionali non solo giuridici, ma anche economici e gestionali, da semplice opzione culturale con la legge N.20/1994, diventa una necessità non ancora pienamente soddisfatta dopo anni dalla introduzione della norma.65