Cooperazione di oltre confine e politica regionale europea

La cooperazione di oltre confine ha fatto grandi progressi negli ultimi decenni, tanto da essere ormai consolidata nelle relazioni internazionali e messa in atto in tutti i paesi dell’Europa (anche se, come già fatto notare, la terminologia e le forme giuridiche adoperate variano da paese a paese, o/e istituzione)³¹². Il come mai di questo sviluppo positivo può essere riscosso nella storia dell’Europa stessa, nello sviluppo delle politiche regionali e nell’acceleramento dell’economia. Come si è gia potuto concludere, vi è un collegamento positivo tra globalizzazione/competizione e il processo di cooperazione. La globalizzazione ci ha reso più vicini, ma allo stesso tempo a portato ad un incremento della concorrenza: per evitare gli impatti negativi della stessa, la cooperazione tra partner diversi appare il modo migliore per combattere la concorrenza esterna (ad es. cooperare con il fine di rendere l’area più interessante per eventuali investimenti)³¹³. Veggeland distingue tre motivi principali nella costruzione delle aree regionali comuni in Europa. Alla base del suo ragionamento quattro sono i concetti da evidenziare: spazio e tempo, territorio e storia, che portano alla formulazione di due strategie non esclusive nella costruzione delle regioni stesse: territorializzazione (territorialization) e temporalizzazione (temporalisation). In base allo scopo, egli distingue tre tipi di regioni: funzionale, culturale, amministrativa. La regione funzionale si crea in quanto vi è la presenza di un ben determinato obiettivo/funzione che si vuole raggiungere o/e attuare attraverso la cooperazione regionale per la risoluzione di un determinato problema in un determinato campo. Nella regione culturale è centrale il significato che viene dato all’identità comune. Caratteristica di questo tipo è l’approccio iniziale che parte dal

312 Si veda Ferrara W. che nelle note da vari esempi di terminologia usata: “Questo fenomeno è stato descritto attraverso una terminologia molto variegata. Si parla infatti di cooperazione tra regioni di

frontiera (Dichiarazione di Strasburgo 1972), concentrazione sopranazionale (Dichiarazione di Lugano

1978), cooperazione transfrontaliera (Convenzione di Madrid 1980), cooperazione euroregionale (Eulete 1984), cooperazione transregionale (CRLRE 1991), Relazioni estere delle collettività locali (CRLRE 1988, 1991), cooperazione interregionale ( CRLRE 1993)….p. 27

313 Questo ragionamento sta alla base anche della politica regionale europea che supporta la creazione di networks regionali quali possono essere le euro-regioni.

basso verso l’alto. La cooperazione che nasce in questa maniera può fungere come base per l’instaurazione di cooperazioni funzionali, come pure può avvenire il contrario. La cooperazione amministrativa si riferisce alle strutture istituzionali e il rapporto che si instaura tra diverse municipalità/regioni e l’amministrazione centrale³¹⁴.

La globalizzazione potenzia la cooperazione, che a sua volta si attua attraverso svariate forme quali ad es.: CBC, Euroregioni, commissioni e consigli congiunti, accordi bilaterali, contatti di vario genere, come pure pertnerariati decentrati ma funzionali. Appare ovvio il nesso tra globalizzazione e altri processi quali la regionalizzazione e il localismo, ma anche come la globalizzazione potenzia le richieste di autonomia, infatti, il regionalismo porta con se la richiesta di una maggiore autonomia³¹⁵ che si può riconoscere anche nel proliferare di uffici di rappresentanza locale e regionale presenti a Bruxelles³¹⁶. La cooperazione inter-regionale può influenzare positivamente lo sviluppo economico di un determinata regione, le iniziative prese a tale livello, spesso sono volte a risolvere determinate necessità, che non vengono percepite dall’apparato centrale. Lo stato delegando una parte dei propri poteri agli organi regionali promuove lo sviluppo di tali regioni, e quindi, indirettamente, di se stesso³¹⁷. Seguendo tale logica sono nate dall’alto varie iniziative volte a promuovere le attività substatali, come ad es.: il Comitato delle Regioni³¹⁸, l’Associazione delle Regioni³¹⁹, l’AEBR³²⁰, ecc., ma nonostante l’esistenza di tali organismi le regioni europee si mostrano ancora deboli, fuori qualche eccezione (Belgio, Germania, Spagna, GB), rispetto lo stato centrale.

314 Veggeland N., 2Pats of Pubblic Innovation in the Global Age”, Hardcover, 2007, p 18-20

315 „ Regionalism denotes social demands in regions for greater autonomy for the central institution of their state...involves an increasing tendency for regions to identify and pursue interests divergent from those expressed in international and European organisations by the central institutions of their state“. Evans A., “Regionalisam in EU”, Journal of European integration, Vol 23(3), London 2002, p.219

316 Uno degli ultimi studi effettati (Brussels Free University (VUB) -Vertegenwoordigingen van lokale en

regionale overheden bij de Europese Unie, Michel Huyssene and Theo Jans, 2005) mette in risalto

l’importanza degli uffici di rappresentanza a Bruxelles. Se all’inizio 317 Se si pensa alle regioni come parti integranti dello stato

318 Organo consultorio del Consiglio dei ministri e della Commisione europea nato dal trattato di Maastricht. I suoi membri sono nominati da rappresentanti dello stato.

319 E’ formato da rappresentati di diverse regioni europee (non solo membri dell’UE) e detiene una determinata forza politica. il fine è quello di promuovere l’importanza della cooperazione tra regioni, esaltare l’influenza delle stesse sulle istituzioni europee, promuovere idee volte a rafforzare il regionalismo e federalismo nel continente europeo.

320 Organizzazione formata sia da regioni, gruppi di regioni ed altre entità con strutture di cooperazione di oltre confine già definite.

Regioni di oltre confine nate da decisioni prese dall’alto spesso risultano deboli e non vanno a toccare i sentimenti di appartenenza comune delle popolazioni che risiedono in tali aree.³²¹

Dopo la Convenzione quadro sembrava che la definizione “cooperazione transfrontaliera” doveva imporsi, ma dati i limiti territoriali che essa supponeva, si impose la necessità di utilizzare altri termini capaci di descrivere relazioni di cooperazione anche se non rientravano del tutto nella definizione data dalla Convenzione³²². La ricerca di accordi diretti tra diversi attori (regioni, strutture federali, lander, province, municipalità, ecc) in realtà territoriali, “aggirando” lo stato centrale e la politica estera degli stati in questione, rappresenta una delle caratteristiche delle relazioni internazionali dell’Europa: “…tali sviluppi derivano da almeno tre

presupposti: la progressiva dissoluzione di una visone rigida della sovranità dello stato, come risultato diretto dell’integrazione all’interno dell’UE…; la creazione di condizioni di reciproca fiducia, cominciata con l’atto di Helinski del 1975 ed enfatizzatasi…con Charter for a new Europe del 1991, che molto deve all’impegno del Csce e Ocse;…. l’accentazione e l’applicazione negli statuti nazionali, così come in quello dell’UE, del principio di sussidiarità….”³²³.

Quindi si può concludere che tali forme di cooperazione sono il frutto dello sviluppo della società (anche se in realtà non si tratta di un fenomeno nuovo)³²⁴ che vive in un presente caratterizzato dallo sviluppo delle nuove tecnologie, e non può essere rinchiusa entro confini-limiti ben definiti. L’obbiettivo è quello di superare i limiti imposti dai confini e trovare soluzioni comuni, collaborando per la risoluzione di

321 Tali iniziative si caratterizzano per un guida troppo burocratica, il settore pubblico è a dominare a dispetto delle iniziative private. Nascono cosi nuove aree di cooperazione, spesso solo per ottenere determinati fondi, definite entro determinati limiti/confini cioè lo spazio viene ridefinito senza tenere conto del tempo, cioè tali iniziative rischiano di trasformarsi in contenitori vuoti o semivuoti. Per il periodo 2007-2013 la Commissione auspica la promozione di oltre 70 programmi di cooperazione territoriale nel contesto della politica di coesione.

322 Diversi gli accordi nati tra vari enti volti a risolvere necessità differenti ma basate su valori pratici. Per tali motivi si incontrano diverse forme di cooperazione, ad es: Euroregione, comunità di lavoro, gemellaggi, ecc.

323 G. Conetti, “Relazioni transfrontaliere e internazionali”, ISIG magazine N. 3/4- dicembre 2003. p.11 324 Ogni relazione internazionale è anche una relazione transforntaliera, e la storia offre numerosi esempi di accordi volti a facilitare il passaggio, il commercio, o altre attività tra due o più stati. Così ad es. Ferrara offre l'esempio del „Trattato dei Pirenei“ del 1659. op.cit. p.30

problemi economici, sociali, culturali, tecnici, ecc.³²⁵. L’aria, l’acqua, l’inquinamento, la natura non si fermano di fronte ai confini. Da qui la primaria necessità di organizzare un adeguata tutela ambientale transfrontaliera. Un altro punto d’incontro rappresenta la pianificazione territoriale, ad es. dello sviluppo delle infrastrutture possono beneficiare più stati, soprattutto se si pensa all’economia o in collegamento al turismo.

Possiamo distinguere varie tappe nello sviluppo della cooperazione transfrontaliera in Europa, modellate sia in base alle diverse sfide economiche e sociali seguite dall’attuazione di misure adeguate, sia in base alle situazioni politiche, favorevoli o meno. Così negli anni 50’-60’ i problemi sono legati agli effetti dell’industrializzazione e, precisamente, l’inquinamento e il movimento degli operai. Gli anni 70’ sono caratterizzati dall’intensificarsi di rapporti tra regioni diverse con il fine di scambiare opinioni e trovare soluzioni adeguate per la pianificazione territoriale. Come è già stato analizzato nei precedenti capitoli, gli anni 80’ sono caratterizzati dall’istitualizzazione326 di diverse cooperazioni di fatto, processo attuato grazie al graduale decentramento dello stato, tanto che, le iniziative di cooperazione transfrontaliera vengono inserite nel processo di integrazione europea, portando così alla creazione, negli anni 90’, di veri e propri strumenti volti ad incentivare e migliorare la cooperazione di oltre confine, quali ad es. Interreg. ³²⁷ L’integrazione europea è strettamente connessa con il proliferare di intese, accordi, istituzioni volte alla promozione della cooperazione trasfrontaliera e inter-regionale. Tale processo ha portato a numerosi cambiamenti, sia in campo interno (necessità di coordinamento, adeguamento legislativo, nuove istituzioni e strumenti appropriati, ecc), che in campo

325 I fenomeni che maggiormente hanno influenzato lo sviluppo di relazioni transfrontaliere riguardano soprattutto l’ecologia e la pianificazione del territorio, a cui si aggiunge, il più volte nominato, progresso tecnologico. Per ciò che riguarda l’inquinamento ambientale le catastrofi ecologiche che non si fermano di fronte ai confini statali, una delle istituzioni che maggiormente si è occupata dell’inquinamento tranfrontaliero è l’OCDE (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico) che attraverso i propri impact studies mise in risalto la necessità di collaborare, soprattutto nelle aree periferiche e di frontiera, per poter adeguatamente rispondere alle sfide ambientali attraverso pianificazioni comuni. 326 Le prime istituzioni transfrontaliere vengono create nel territorio Scandinavo (Consigli nordico del 1962), l’ungo l’asse renano( una delle aree più interessanti dello sviluppo delle relazioni transfronatliere- le istituzioni operanti in tal area sono diverse: Euregio 1958, Regio Basiliensis 1963, CIMAB 1964, Maas Rhein 1976, e altre ancora) e nell’area alpina (ARGE-ALP 1972, Alpe-Adria 1978, COTRAO 1982).

esterno (soprattutto perciò che concerne la geopolitica e l’economia), che a loro volta hanno portato ad un clima di interdipendenza rendendo possibile la promozione e il mantenimento di diversi valori ( pace, stabilità, prosperità, ecc). Non solo questi processi hanno riguardato i paesi membri dell’EU, ma ci si è volto anche oltre i confini EU, dove è stata valutata positivamente l’esperienza dei paesi europei nelle politiche regionali e di cooperazione, particolarmente nei paesi che bramavano a divenire membri. I confini che un tempo avevano il compito di separare l’Europa occidentale da quella orientale, sono diventati oggi un mezzo per avvicinare le genti, scambiare esperienze, creare un clima di fiducia comune; e ciò fa della cooperazione di oltre confine uno strumento utile per avvicinare i cittadini ai valori e ai principi comuni europei, cioè un mezzo valido per promuovere l’integrazione europea. Se si prende in considerazione la situazione nelle aree di confine dell’EU 15, le differenze tra regioni interne ed di frontiera (inclusi i confini interni l’UE)328 non sono notevoli. La situazione cambia se si prendono in considerazione i nuovi stati membri, nel cui territorio periferico sono percepibili diversi problemi (non presenti all’interno) tra cui un PIL pro capite inferiore rispetto le regioni centrali³²⁹.

Per evitare che l’UE sia portata avanti solamente da criteri di crescita economica e concorrenza, si è vista la necessità di accentuare lo sviluppo dell’UE quale comunità di valori con obiettivi sociali, economici e politici comuni, cioè un’UE vicina alla gente. Da qui l’importanza data alla politica di coesione e alla politica regionale, che si sviluppano attraverso vari strumenti, tra cui la cooperazione territoriale, in base ai principi di sussidiarietà e del partenariato. In tale contesto si può ricordare il lavoro del AEBR/AGEG (Association of European Border Regions/Comunità di lavoro delle regioni europee di confine) e il suo contributo nell’azione volta all’attuazione della Carta delle Regioni di Confine e Transfrontaliere, che elabora le tematiche, le sfide e il 327 Per la prima volta nel 1993, durate il vertice di Vienna, i capi di governo e stato riuniti nel Consiglio d'Europa dedicano un intero paragrafo all'importanza della cooperazione transfronatliera, quale base per la creazione di un Europa tollerante e prospera.

328 Per regione di frontiera si intende la regione lungo una parte del confine. L'area di confine comprende la zona di confine da entrambe le parti. Nell'Europa allargata l'area di confine rappresenta il 40% del territorio in totale dell'UE, ed è abitata dal 32% della popolazione europea.

329 Unity, Solidarity, Diversità for Europe, its people and its territori”, European Commision report on economic and social cohesion 2001.

valore aggiunto della cooperazione transfrontaliera europee. L’AEBR/AGEG esalta il valore aggiunto delle Regioni di confine e transfrontaliere, definite motori di sviluppo dell’UE, mentre la cooperazione transfrontaliera³³⁰ viene intesa quale: “cooperazione tra aree contermini situate lungo un confine in tutti i campi, in ogni momento e col coinvolgimento di tutti i protagonisti”. Oltre la cooperazione di oltre confine diretta, utile per lo sviluppo dell’area di confine, si sono dimostrati validi anche i contatti indiretti, quali ad es. le “joint venture”, sopra tutto per ciò che riguarda lo sviluppo economico e l’imprenditoria. Come facilmente si può concludere, atti volti alla promozione della cooperazione di oltre confine, l’esistenza di networks e l’interazione tra soggetti diversi, apportano allo sviluppo dell’intera regione involta in tale processo, rendendola più competitiva e più aperta a nuove esperienze, esaltando, nello stesso tempo, valori quali la pace, la sicurezza e la stabilità, e quindi contribuendo in generale allo sviluppo della vita locale.

Ritornando alla Carta delle Regioni di Confine e Transfrontaliere si possono intravedere gli obiettivi che si vogliono raggiungere con la cooperazione:

- Si vuole alterare la percezione dei confini, e precisamente vanno intesi quale punto di incontro, di scambio di esperienze, dove le persone possano interargine attraverso strumenti e strutture create a demolire gli ostacoli e i limiti imposti, fisici e mentali.

- Si vuole spianare gli spigoli nello sviluppo del territorio a livello europeo, cioè viene sottolineata l’importanza di trovare soluzioni adeguate nella pianificazione territoriale

- Si vuole raggiungere il superamento dei svantaggi connessi all’esistenza del confine a supporto delle opportunità che si possono raggiungere attraverso il miglioramento delle infrastrutture e la promozione dell’economia comune e delle specificità locali.

330 „La carta sottolinea come la cooperazione transfrontaliera abbia coscienza dell'background storico politico e della responsabilità futura di un'Europa che cresce unita, in cui le regioni di confine transfrontaliere diverranno una pietra di paragone dell'integrazione europea nella diversità“. Programma d'Azione-AEBR, Gronau 17.08.2005., p.4.

- Si vuole migliorare la cooperazione nel campo della tutela dell’ambiente e della natura, e promuovere la cooperazione culturale.

- Accettare in pieno e diffondere i principi di sussidiarità e partenariato.

Un altro apporto della Carta delle regioni di confine e trans-frontaliere è l’esibire chiaramente come e in quali campi la cooperazione apporta valore aggiunto all’intera Europa. Il perché di ciò risiede nelle esperienze storiche che hanno fatto si che le genti di confine siano propense a collaborare, e tale azione viene percepita anche come un contributo alla promozione dei principi di pace, libertà, sicurezza e rispetto di diritti umani. Ma il valore che la cooperazione apporta si fa sentire anche a livello politico, istituzionale, economico e socio culturale. Le dimensioni in cui la cooperazione si sviluppa apportando valore aggiunto è stata riassunta nella Carta delle regioni di confine e transfrontaliere dall’AEBR/AGEG (Schema 1)

Schema 1 ”Valore Aggiunto- Carta delle regioni di confine e transfrontaliere- AEBR/AGEG”

Il valore aggiunto politico deriva da un contributo sostanziale:alla costruzione dell’Europa e alla sua integrazione,

- alla conoscenza, alla comprensione e allo sviluppo di rapporti di fiducia, - all’attuazione dei principi di sussidiarietà e partenariato,

- al rafforzamento della coesione e della cooperazione economica e sociale, - alla preparazione all’adesione di nuovi Stati membri.

Il valore aggiunto istituzionale consiste:

- nella partecipazione attiva dei cittadini, delle autorità e dei raggruppamenti politici e sociali su ambo i lati del confine e nella migliore conoscenza del vicino (enti locali, parti sociali ecc.),

- nella cooperazione transfrontaliera di lungo periodo all’interno di strutture funzionali: che diano vita ad un partenariato verticale e orizzontale, fondamento di ogni cooperazione transfrontaliera nonostante le differenze nelle strutture e nelle competenze; che costituiscano un destinatario giuridicamente riconosciuto e concretamente operativo, in grado di prendere in carico e gestire gli stanziamenti,

- nell’elaborazione, attuazione e finanziamento congiunto di programmi e progetti transfrontalieri.

Il valore aggiunto socioeconomico si manifesta - pur se in maniera diversa - nelle regioni di confine interessate:

- nella mobilitazione del potenziale endogeno con il rafforzamento dei livelli locali e regionali, intesi come partner ed elementi propulsori della cooperazione transfrontaliera,

- nel coinvolgimento di enti rappresentanti il settore economico e sociale (per esempio camere di commercio, associazioni, aziende, sindacati, istituzioni culturali e sociali, enti per la tutela dell’ambiente e la promozione del turismo),

- nell’apertura del mercato del lavoro e nell’equiparazione delle qualifiche professionali, - nello sviluppo addizionale (per esempio nei settori dell’infrastruttura, dei trasporti, del turismo, dell’ambiente, della formazione, della ricerca, della collaborazione tra le piccole e medie imprese) e nella creazione di nuovi posti di lavoro in questi settori,

- nel costanti miglioramenti nel campo della pianificazione dello sviluppo territoriale e della politica regionale (compreso l’ambiente),

- nel miglioramento dell’infrastruttura di trasporto transfrontaliera Il valore aggiunto socioculturale si evidenzia:

- nella diffusione costante e ripetuta delle conoscenze sulle condizioni geografiche, strutturali, economiche, socioculturali e storiche di una regione transfrontaliera (anche con l’aiuto dei media),

- nella rappresentazione di insieme di una regione transfrontaliera nella cartografia, nelle pubblicazioni, nei materiali didattici eccetera, e nella creazione di una cerchia di esperti impegnati (moltiplicatori), quali chiese, scuole, istituti scolastici per minorenni e maggiorenni, sovrintendenze alle belle arti, associazioni culturali, biblioteche, musei eccetera,

- nell’equiparazione linguistica e nella conoscenza approfondita della lingua o del dialetto del paese contermine, in quanto parte integrante dello sviluppo transfrontaliero regionale e presupposto per la comunicazione.

La cooperazione culturale transfrontaliera diventerà in tal modo un elemento fondamentale dello sviluppo regionale. Solo con la cooperazione socioculturale si può creare a livello transfrontaliero un terreno fertile per l’economia, il commercio ed i servizi.

La domanda che funge da motore in questa tesi è se tale cooperazione sia percepibile dal uomo comune nel suo vivere quotidiano, quando egli ne sia cosciente. Si percepiscono le differenze nello sviluppo della cooperazione nell’est Europa rispetto l’ovest europeo, la specificità dell’area analizzata, situata nell’area di confine tra UE e l’Europa orientale. La cortina di ferro aveva trasformato i confini in zone militari, mettendo da una pare i paesi comunisti e lasciando dall’altra aree con poche prospettive di sviluppo, causa la loro posizione periferica. I cambiamenti politici, economici e sociali che hanno portato alla caduta della cortina di ferro hanno reso possibile un avvicinamento delle popolazioni dell’est331 e dell’ovest, permettendo la costruzione di rapporti di cooperazione e buon vicinato tra i paesi europei. I motivi che hanno portato ad uno sviluppo attivo della cooperazione di oltre confine nei paesi dell’est Europa si differenziano da quelli dell’Europa occidentale³³². L’AEBR/AGEG ha cercato di individuare i motivi che stanno alla base del incoraggiato sviluppo della cooperazione inter-regionale e di oltre confine anche nell’est Europa. In base a tale classificazione si possono individuare quattro motivi principali che anno portato ad una cooperazione più attiva: la volontà di trasformare il confine da linea di separazione in punto d’incontro tra popolazioni vicine e via per l’integrazione europea; il superamento dei pregiudizi derivati da esperienze passate e insediati nell’animo delle genti residenti in tali aree; rinforzamento della democrazia e miglioramento delle strutture pubbliche –amministrative; promozione dello sviluppo economico e miglioramento dello standard di vita³³³.

nazionale³³⁴, il livello regionale³³⁵ e il livello locale. Le istituzioni substatali,

In base agli attori che prendono parte alla cooperazione transfrontaliera si può classificare tre livelli entro cui si sviluppa la cooperazione: il livello

331 Lo studio effettuato dall'Isig su commissione del Consigli europeo intitolato „CBC in the Balkan