Elite, Governace e Cooperazione di oltre confine

Nei paragrafi precedenti si è cercato di mettere in risalto il significato coretto di diversi termini, quali “regione”,”regionalizzazione”, ”regionalismo”; oltre che analizzare gli aspetti economici, sociali e politici che hanno portato allo sviluppo della politica regionale europea. Prima di passare all’analisi di quest’ultima, reputo utile dare un significato ad altri concetti significativi per questo studio. La cooperazione transfrontaliera è complessa nel suo essere in quanto si caratterizza per più dimensioni, endogene ed esogene all’area stessa, e per la necessità di equilibrio delle stesse¹²³; infatti l'area transfrontaliera si può percepire quale area di transizione, ci si allontana dalla sovranità centrale (che rimane tuttavia importante per questioni nazionali, mentre per la risoluzione di problematiche regionali appare lontana), poiché i problemi sono spesso simili/uguali di la e di qua del confine, portando così alla creazione di un equilibrio tra le azioni delle popolazioni, ma dovendo allo stesso modo aggiustare la regole nazionali alla realtà delle aree di confine. Per ciò che concerne la dimensione endogena è chiara l’esistenza di una cooperazione diffusa tra la società civile, quale base per la cooperazione stessa. Per esplorarla è necessari vedere quale è la propensione alla cooperazione di quattro insiemi di soggetti (industria, commercio, cultura, istruzione) e il tasso di relazioni transfrontaliere in ogni settore di attività (economia, ambiente, turismo, ecc) in primis, valutare poi le caratteristiche istituzionali ( elite locali, rapporti tra istituzioni, coordinamento tra le stesse, ecc) e i fattori economici che incentivano lo sviluppo della cooperazione transfrontaliera, e per ultimo valutare l’esistenza di fattori

123 Gasparini, op. cit. p.75-79, offre una lista di fattori fondamentali per attuare una cooperazione operativa:

1. Propensione alla cooperazione transfrontaliera 2. Livelli di training e coordinamento

3. Relazioni transfrontaliere in ogni settore produttivo 4. Ostacoli istituzionali sulla cooperazione transfrontaliera 5. Ostacoli economici sulla cooperazione transfrontaliera 6. Ostacoli socio culturali sulla cooperazione transfrontaliera 7. Fattori istituzionali per un’efficace cooperazione transfrontaliera 8. Fattori amministrativi per un’efficace cooperazione transfrontaliera 9. Fattori economici per un’efficace cooperazione transfrontaliera

(infrastrutture, confini filtro, partecipazione ai programmi comunitari, ecc) 10. Fattori linguistici, culturali e storici per un’efficace cooperazione transfrontaliera

socio culturali e linguistici che potrebbero ostacolare la cooperazione. Mentre nella dimensione esogena della cooperazione dell’area transfrontaliera rientrano le condizioni nazionali, europee ed internazionali, che incidono sullo sviluppo o meno della cooperazione stessa, e precisamente si tratta di eventuali

- ostacoli economici che potrebbero limitare lo sviluppo della cooperazione quali ad es il diverso livello di sviluppo tra le due aree, competizione negativa, protezioni doganali e fiscali, ecc;

- ostacoli istituzionali (ad es. sfiducia reciproca, centralizzazione dello stato, differente orientamento ideologico, ecc)

- fattori amministrativi riguardanti il rapporto tra le amministrazioni locali di frontiera e i poteri ad esse delegati dallo stato che consentono o limitano lo sviluppo della cooperazione tranfrontaliera

- fattori istituzionali in relazione a relazioni internazionali cioè l’esistenza di un quadro legislativo positivo, l’adesione degli stati a convenzioni e trattati internazionali che promuovono la cooperazione ma anche il riconoscimento del confine da parte degli stati.

Il tasso di relazioni transfrontaliere per settore di attività, le caratteristiche istituzionali ed altri fattori che incentivano o meno la cooperazione transfrontaliera verranno toccati nel capitolo IV e V, mentre ora vorrei soffermarmi sul ruolo delle elite locali. L'individuazione delle élites economiche, politiche e della società civile nelle aree transfrontaliere e l'articolazione relazionale che la viene a connotare in differenti contesti rappresenta uno dei primi passi per capire come la governance si volge a guardare oltre il confine. Il concetto di governace non è nuovo, anche se è negli ultimi anni che l’uso del termine appare aumentato. Governance sta a significare il processo attraverso cui si arriva alle decisioni (decison-making- attuazione delle decisioni) e le modalità attraverso cui tali decisioni vengono implementate o meno. Dato che si tratta di un processo di

decisone making e implementazione delle stesse, l’analisi della governansi si focalizza

sia sugli attori, formali e informali, che prendono parte alle decisioni, sia sulle istituzioni, formali ed informali, volte all’implementazione di tali decisioni. Il governo

rappresenta solo uno degli attori che prendono parte alla governance, mentre gli altri attori variano in base al livello preso in considerazione¹²⁴. Così, ad un livello rurale, faranno parte della governance i proprietari terrieri, le associazioni di agricoltori, cooperative, NGO, istituti di ricerca, ecc. Nell’area urbana la situazione è più complessa, in quanto oltre agli attori su nominati se ne aggiungono altri (raffigurati nella figura 3). A livello nazionale, oltre agli attori rurali e urbani, si aggiungono attori quali media, lobbisti, corporazioni internazionali, ed altri ancora, che detengono la capacità di influenzare i meccanismi di attuazione delle decisioni. Si può concludere che la società civile è composta da tutti gli attori che prendono parte alla governace (anche il crimine organizzato), fuorché il governo e le forze militari. Le caratteristiche che definiscono una “buona governace” sono rappresentate nella figura 4. Oltre alle governance su nominate, va preso in considerazione un'altro livello: la governance europea. Il dibattito sulla governance europea è stato aperto dalla Commissione nel Libro bianco (luglio 2001), e riguarda l'insieme delle regole, delle procedure e delle prassi attinenti al modo in cui i poteri sono esercitati in seno all'Unione europea. L'obiettivo della governace europea è l’adozione di nuove forme di governance che avvicinino maggiormente l'Unione ai cittadini europei, la rendano più efficace, rafforzino la democrazia in Europa e consolidino la legittimità delle sue istituzioni. La Commissione sottolinea l’importanza di condurre una riforma dell’Unione capace di colmare il deficit democratico delle sue istituzioni125

.

124 Il concetto può essere usato in diversi contesti: ad es. internazionale, nazionale, locale. Societario.„Nelle dinamiche della competizione globale regioni, province, distretti e città sembrano assumere un ruolo sempre più rilevante per lo sviluppo economico locale. In queste realtà si sperimentano forme di governance locale nelle quali attori privati e della società civile vengono coinvolti in processi e decisioni tradizionalmente riservati alla pubblica amministrazione“ in “Pubblica amministrazione e competitività territoriale. Il management pubblico per la governance locale”, curato da Panozzo F., F.Angeli,2005

125 Questa governance dovrebbe consistere nell'elaborazione e attuazione delle politiche pubbliche migliori e più coerenti che associno le organizzazioni della società civile alle istituzioni europee. Essa si realizza anche con un miglioramento della qualità della legislazione europea, della sua efficacia e semplicità. D'altro canto, l'Unione europea deve contribuire al dibattito sulla governance mondiale e svolgere un ruolo importante per migliorare il funzionamento delle istituzioni internazionali. http://europa.eu/scadplus/glossary/governance_it.htm

Figura 3 Interconnections between actors involved in urban governance

Fonte: http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp

Figura 4 Characteristics of good governance

Fonte http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp

Nell’opera “Le elite per la governance della cooperazione tranfrontaliera” di Gasparini A., la governance viene a definirsi come il risultato delle reti di relazioni che si istaurano tra elite diverse (politiche, economiche, della società civile) nelle attività

quotidiane e volte alla cooperazione tranfrontaliera. Il rapporto che le diverse elite hanno con lo spazio oltre il confine e i motivi che portano alla cooperazione sono diversi. Gasparini propone tre schemi, che vogliono rappresentare il rapporto tra elite (economica, politica, società civile) e 4 spazi diversi: la regione in loco, il territorio oltre il confine, il lontano nazionale che si riferisce al rapporto con i centri di potere e il lontano internazionale (EU soprattutto).

Dagli suoi studi fuoriesce che le elite politiche sono per lo più interessate ad una dimensione locale/regionale, anche perché sono limitate nelle proprie azioni dato il tempo stabilito dopo le elezioni e il desiderio di mantenere la propria posizione nelle elezioni successive, citando Gasparini: “ In generale è facile da elaborare e da esibire il programma politico, mentre è più difficile realizzare il programma stesso”. È chiara la concorenzialità tra le elite politiche, sia nazionali che esterne, tanto che la cooperazione di oltre confine si associa a caratteri ideologici (enunciazioni e slogan politici quali” la cooperazione tranconfinaria è il futuro”).

Le elite economiche d’altro canto sono volte alla massimizzazione dei risultati, seguono logiche razionali della convenienza, che possono ottenere attraverso strumenti adatti alla cooperazione transfronatliera. Se la cooperazione transconfinaria non è capace di produrre risultati concreti e soddisfacenti, non sarà reputata interessante e per tanto le attività continueranno nel mercato locale, nazionale o internazionale. Un'altra differenza che si nota, tra elite politiche delle aree transfrontaliere e quelle economiche, è che le prime sono molto localiste (in quanto ai riferimenti più ampi statali e internazionali ci pensano le élites nazionali e comunitarie), mentre, le seconde si specializzano o creano delle centralità nella regione transfrontaliera per espandersi verso hinterland vicini e lontani. Un’ulteriore diversità tra le due rappresenta la funzione di collegamento dell'area transfrontaliera con l'esterno svolta dall’elite politica, con il fine di operare previsioni e negoziare col centro statale e con quello comunitario, mentre quelle economiche realizzano connessioni al livello di una realtà economica anche mondiale globalizzata.

Le elite della società civile proiettano le proprie attività sia nel locale che oltre il confine; si tratta di attività quali l’organizzazione di incontri sportivi, culturali, servizi sanitari, scambi di esperienze, ecc. Il lontano nazionale e internazionale appaiono

distanti, ma tuttavia interessanti in quanto rappresentano delle fonti di risorse finanziarie e riconosciute importanti nella legittimazione delle attività di cooperazione. Nonostante i motivi diversi che portano all’attuazione di attività di cooperazione tranfrontaliera delle tre elite, tali azioni, nel concreto, si alleano e sostengono a vicenda, soprattutto è reciproco il rapporto tra elite politica e della società civile “…attraverso le risorse finanziarie date dall’elite politica a quella della società civile, e attraverso la creazione di consenso che assicura l’elite della società civile a quella politica”¹²⁶. Le élite delle regioni transfrontaliere appaiono più attente nei confronti della società civile; vivendo in realtà caratterizzate dalla vicinanza e dai continui contatti con elite esterne (dello stato confinante) appare difficile non prenderle in conto, e per tanto lo studio e i rapporti che nascono lungo il confine appaiono ancora più complessi¹²⁷.

La cooperazione di oltre confine ha fatto grandi progressi negli ultimi decenni, tanto da essere ormai consolidata nelle relazioni internazionali e messa in atto in tutti i paesi dell’Europa, i motivi che hanno portato a tale sviluppo verranno presentati nei capitoli successivi, mentre ora mi soffermo sul ruolo che svolgono le élite locali, politiche in primis. Le funzioni svolte si differenziano, al di là degli interessi interni, anche a seconda dei tipi di stati che sono messi in contatto dalle aree transconfinarie, e precisamente: “funzioni limitate nei casi di stati a struttura di decentramento consolidato e a confine riconosciuto (ovest-ovest); funzioni più pervasive nei casi di stati dell'Unione Europea e dell'Europa già socialista (ovest-est); funzioni ancora più pervasive nei casi di stati appartenenti tutti a regioni già socialiste e con stati molto centralizzati (est-est)¹²⁸”.

126 Gasparini A. (2008) , “Le elite per la Governance della cooperazione transfrontaliera”, ISIG, p.9 127 Infatti, lungo un confine vanno prese in considerazione sia le tre elite dello stato A, che le tre elite dello stato B. In tutto nel territorio transfrontaliero A/B operano 6 elite. Se il territorio transfrontaliero confina poi con un alto stato se ne sommano altre 3.

Figura 5 Riferimenti delle elite politiche, economiche, della società civile

Fonte: Gasparini A. , “Le elite per la Governance della cooperazione transfrontaliera”, p. 7-9

128 Ibidem

I rapporti che si instaurano così tra le élite politiche sono differenziati a seconda della scala dimensionale della regione transconfinaria¹²⁹. Successivamente verrà analizzato pure il processo attraverso cui si arriva alla creazione di Euroregioni, e l’analisi delle differenti forme che le stesse assumono, mentre ora, è opportuno vedere il coinvolgimento delle tre elite nei processi di cooperazione tranfrontaliera, cioè quale è il loro ruolo, le funzioni svolte e i rapporti che si instaurano tra le stesse, che ci aiuterà a comprendere meglio i rapporti nei casi specifici, ed in particolare la situazione riferente all’Istria. Gasparini propone uno schema dove viene espressa la complessità delle relazioni tra elite nella governance transfrontaliera, e precisamente il coinvolgimento delle stesse nelle tre forme di euroregione¹³⁰ (Tabella 6)

Figura 6 Il coinvolgimento delle elite locali nella governace dell'Euroregione

Fonte: Gasparini A. , “Le elite per la Governance della cooperazione transfrontaliera”, p. 23

129“..o Euroregione: limitata alle città gemelle che operano in un contesto di prossimità; allargata alle città più distanti nell'area transfrontaliera che operano attraverso reti relazionali connesse alla funzione; operante al livello delle città centrali e metropolitane di un'Euroregione a livello di cooperazione e coordinamento nella realizzazione e nella gestione delle macro-infrastrutture. I compiti delle élite politiche nei tre contesti sono progressivamente più rilevanti, ma sempre per creare condizioni favorevoli di operatività per le élite economiche.” Si veda Gasparini, op.cit

130 Nello studio condotto da Gasparini, l’Euroregione viene paragonata ad una tecnologia capace di amministrare la governance della cooperazione transfrontaliera, cioè un insieme di tecniche che hanno la capacità di riorganizzare la vita di un sistema, creando/costruendo innovazioni (sociali,culturali, professionali, ma anche nuove elite, nuove classi sociali, nuovi sensi di appartenenza,ecc). Gasparini, op. cit. 10