LE RELAZIONI TRA ITALIA E SLOVENIA
3.4 COOPERAZIONE GIUDIZIARIA E DI POLIZIA
Introduzione
Con il procedere dell’integrazione europea e lo sviluppo di un quadro legislativo comunitario le forme di cooperazione tra gli Stati sono notevolmente aumentate. Nel caso della cooperazione connessa alla libera circolazione delle persone, ad essa si sono contemporaneamente sviluppate forme di cooperazione nell’attività giudiziaria penale e nell’attività di polizia. Tutto questo per garantire un maggior ordine pubblico e una maggiore sicurezza interna ai Paesi europei.
Un primo importante passo in avanti su questo aspetto si ebbe con l’adozione del Trattato di Amsterdam del 1999, nel quale l’azione nel campo penale viene articolata come un aspetto fondamentale del cosiddetto “Spazio di libertà, sicurezza e giustizia”163, e si prevede inoltre che la Corte di giustizia acquisti significative competenze.
Ma un notevole sviluppo in materia si ha con il recente Trattato di Lisbona, il quale segna un graduale passaggio al metodo comunitario. L’art. 82 TFUE par. 1 specifica che la cooperazione giudiziaria in materia penale si articoli su tre pincipali aspetti: il riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie, in termini generali; il ravvicinamento delle disposizioni statali su alcuni aspetti della procedura penale; l’armonizzazione delle definizioni di alcuni reati e del relativo regime sanzionatorio. Importante diventa poi il ruolo di Eurojust164 che ha il compito
di sostenere e potenziare il coordinamento e la cooperazione tra le autorità nazionali responsabili delle indagini e dell’azione penale contro la criminalità grave che
163 Dello SLSG si è già parlato nel paragrafo 2 di questo capitolo. 164 Eurojust già citato in nota 67.
interessa due o più Stati membri e che richiede un’azione penale su basi comuni. Il Trattato di Lisbona prevede dunque un rafforzamento di quest’organo, definendo come il Parlamento Europeo e il Consiglio possano, attraverso l’adozione di regolamenti, affidargli diversi compiti tra cui: l’avvio di indagini penali e la proposta di avvio di azioni penali da parte delle autorità nazionali competenti; il coordinamento di indagini ed azioni penali; il potenziamento della cooperazione giudiziaria.165
Per quel che riguarda invece la cooperazione di polizia, essa risale all’entrata in vigore di Schengen e ha ricevuto un notevole impulso dall’agenzia Europol.166
L’art. 87 TFUE par. 1 stabilisce che l’UE sviluppa una cooperazione di polizia che associa tutte le autorità competenti degli Stati membri, compresi i servizi di polizia, i servizi delle dogane e altri servizi incaricati dell’applicazione della legge specializzati nel settore della prevenzione o dell’individuazione dei reati e delle relative indagini. Il successivo art. 88 stabilisce che Europol ha il compito di sostenere e potenziare l’azione delle autorità di polizia e degli altri servizi incaricati dell’applicazione della legge degli Stati membri e la reciproca collaborazione nella prevenzione e lotta contro la criminalità grave che interessa due o più Stati membri, il terrorismo e le forme di criminalità che ledono un interesse comune oggetto di una politica dell’UE.167
Cooperazione giudiziaria italo-slovena
I principali atti di cooperazione penale a livello bilaterale tra Italia e Slovenia risalgono a due vecchie convenzioni concluse tra il Regno d’Italia e il Regno serbo- croato-sloveno: la Convenzione relativa all’estradizione dei malfattori e la Convenzione sulla protezione legale e giudiziaria dei rispettivi sudditi, firmate entrambe a Roma il 6 aprile 1922. Su questi due atti hanno poi inciso in modo significativo successivi accordi multilaterali in materia: la Convenzione europea di
165 Marcello Di Filippo, Unione Europea e lotta alla criminalità; contenuto in: Marcello Di Filippo (a
cura di), Organizzazioni regionali, modello sovranazionale e metodo intergovernativo: i casi
dell’Unione Europea e del Mercosur, Giappichelli editore, Torino, 2012, p. 303, in part. p. 318.
166 Europol già citato in nota 66.
167 Marcello Di Filippo, Unione Europea e lotta alla criminalità; contenuto in: Marcello Di Filippo (a
cura di), Organizzazioni regionali, modello sovranazionale e metodo intergovernativo: i casi
estradizione del 13 dicembre 1957 e la Convenzione europea di assistenza giudiziaria del 20 aprile 1959, entrambe concluse dal Consiglio d’Europa. Per quel che riguarda la Convenzione sull’estradizione, essa abroga le disposizioni derivate da accordi bilaterali tra gli Stati parte, riconoscendo però ad essi la possibilità di avviare cooperazioni bilaterali successive per incrementare e attuare meglio le disposizioni multilaterali. Un discorso analogo può essere fatto anche riguardo la Convenzione del 1959.
Oltre alle due suddette Convenzioni, che rappresentano le principali sul tema della cooperazione giudiziaria, ne esistono poi altre che affrontano più dettagliatamente alcuni settori, come ad esempio: la Convenzione europea per la sorveglianza delle persone condanante o liberate con la condizionale (30 novembre 1964); la Convenzione europea per la repressione del terrorismo (27 gennaio 1977); la Convenzione europea sul trasferimento delle persone condannate (21 marzo 1983); la Convenzione sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato (8 novembre 1990).168
Si può quindi dire che la cooperazione bilaterale in materia sia stata per lo più assorbita e sostituita da un piano di cooperazione multilaterale, atto a introdurre una linea d’azione comune e uniforme tra gli Stati nella lotta ad attività illecite. In materia giudiziaria la cooperazione bilaterale risulta ormai superata e inglobata in un quadro multilaterale volto a definire criteri generali per evitare conflitti di giurisdizione e per agevolare il mutuo riconoscimento delle sentenze e dei provvedimenti d’indagine. In materia di cooperazione di polizia invece vi è ancora spazio per una cooperazione bilaterale, atta soprattutto a combattere attività illecite e criminose transnazionali e tra Paesi confinanti.
168 La Convenzione sulla sorveglianza delle persone è entrata in vigore per l’Italia il 22 agosto 1975,
per la Slovenia il 21 gennaio 1993; la Convenzione per la repressione del terrorismo è entrata in vigore per l’Italia il 1º giugno 1986, per la slovenia il 1º marzo 2001; la Convenzione sul trasferimento di persone condannate è entrata in vigore per l’Italia il 1º ottobre 1989, per la Slovenia il 1º gennaio 1994; la Convenzione sul riciclaggio è entrata in vigore per l’Italia il 1º maggio 1994, per la Slovenia il 1º agosto 1998.
Cooperazione italo-slovena di polizia
L’intento generale della cooperazione di polizia sviluppata tra i due Paesi è stato principalmente quello di ostacolare e reprimere le attività criminali e illecite che hanno avuto luogo tra le due frontiere soprattutto dopo gli eventi bellicosi degli anni Novanta. In particolar modo la questione è connessa alla cosiddetta “rotta balcanica”, la quale costituisce tutt’oggi un problema difficile da reprimere e da controllare, e nel caso della Slovenia essa continua ad essere transito di carichi di eroina afghana destinata ai mercati europei.169
Nello specifico degli accordi bilaterali di polizia va anzitutto ricordato l’Accordo di cooperazione tra il Ministero dell’Interno della Repubblica italiana e il Ministero dell’Interno della Repubblica slovena nella lotta contro il traffico illecito di sostanze stupefacenti e psicotrope e contro la criminalità organizzata, firmato a Roma il 28 maggio 1993. L’art. 1 prevede la costituzione di un Comitato misto per la cooperazione nella lotta contro il traffico illecito di sostanze stupefacenti e psicotrope e contro la criminalità organizzata. Detto Comitato è co-presieduto dai due rispettivi Ministri e comprende rappresentanti ministeriali e responsabili delle forze dell’ordine dei due Paesi; esso si riunisce almeno una volta all’anno in modo alterno nei due Paesi. L’Accordo prevede poi l’istituzione di due principali forme di cooperazione: la prima è la realizzazione di attività repressive congiunte (art. 2), ovvero le parti sono chiamate a collaborare nel controllo delle persone implicate nel crimine organizzato e nel controllo delle persone e dei mezzi di trasporto impiegati per il traffico illecito di sostanze stupefacenti; la seconda è invece lo scambio di informazioni (art. 4), ovvero si prevede che le parti promuovano procedure investigative in modo conforme all’applicazione dell’Accordo, attraverso la gestione congiunta delle informazioni raltive alle persone e ai mezzi di trasporto utilizzati nelle attività criminali e illecite.170 Dette informazioni, come specificato nell’art. 3, devono essere utilizzate con discrezione e solo dalle autorità competenti alla lotta ai crimini in oggetto.
169 Fonte: http://www.liberainformazione.org/2013/03/29/la-rotta-balcanica-delle-droghe/.
170 Federico Casolari, La libera circolazione delle persone e la cooperazione penale e di polizia tra
Italia e Slovenia; in: Natalino Ronzitti (a cura di), I rapporti di vicinato dell'Italia con Croazia, Serbia-Montenegro e Slovenia, op. cit., p. 307, in part. pp. 363-364.
Successivo a quello del 1993 vi è poi l’Accordo sulla cooperazione di polizia del 5 luglio 1998, il quale tende a intensificare e approfondire la collaborazione tra le rispettive forze di polizia attraverso l’utilizzo di nuovi sistemi e strumenti, oltre allo scambio di informazioni già previsto dal 1993. L’art. 5 introduce lo strumento del distacco di funzionari di collegamento, che fornisce alle due parti la possibilità di inviare a tempo determinato o indeterminato alcuni funzionari con funzioni consultive e di informazioni presso gli organi centrali dell’altro Stato contraente. L’art. 6 prevede invece l’invio sul territorio dell’altro Stato di alcuni esperti in grado di collaborare nello svolgimento di indagini e di operazioni transnazionali particolarmente complesse. Da sottolineare è poi il Titolo II di tale accordo, riguardante la cooperazione nelle zone di frontiera, nelle quali si istituiscono uffici di collegamento responsabili della salvaguardia dell’ordine pubblico, della sicurezza nazionale e della repressione dei reati compiuti.
Come nel caso della libera circolazione di persone e lavoratori poi, anche la cooperazione penale e di polizia ha visto una sempre maggior influenza da parte comunitaria, prima con l’Accordo ASA e in seguito col Trattato di adesione.
Riguardo il tema della lotta contro la droga e le attività illecite l’Accordo ASA del 1996 prevedeva l’idea di dar vita ad un quadro di cooperazione e assistenza tecnica e amministrativa. Le novità introdotte dal Trattato di Amsterdam furono successive e solo con il negoziato di adesione si sottolineò la necessità che i Paesi candidati si impegnassero per recepire l’acquis comunitario in materia GAI.
Importanti risultarono quindi già essere il Patto di preadesione sulla criminalità organizzata del 28 maggio 1998, in cui i Paesi candidati si accordano sulla «cooperazione allo sviluppo e all’efficacia operativa delle autorità preposte all’applicazione della legge e degli organi nazionali centrali, responsabili della lotta alla criminalità organizzata» (principio 3), e la successiva azione comune del 29 giugno 1998 che istituisce un sistema di valutazione collettiva della messa in vigore, dell’applicazione e dell’effettiva attuazione da parte dei Paesi candidati dell’acquis europeo nel settore della giustizia e degli affari interni.171
Con il Trattato di adesione del 1998 si stabilì invece che tutti i nuovi Paesi membri si sarebbero dovuti impegnare per il completo recepimento del sistema di
cooperazione nel settore GAI instaurato col Trattato di Maastricht e perfezionato col Trattato di Amsterdam.
Un opportuno richiamo va poi fatto alla Convenzione Europol172, la quale rientra tra gli accordi utili al conseguimento degli obiettivi del TUE. Nell’ottobre 2001 Europol e il governo sloveno hanno concluso un accordo di cooperazione riguardo lo scambio di dati personali, tecnici e operativi; tale accordo ha quindi permesso di estendere l’operatività dell’Ufficio europeo di polizia verso un Paese all’epoca non ancora membro dell’UE.
Nell’ambito della più recente cooperazione bilaterale in materia tra Italia e Slovenia, dopo la sua adesione all’UE, risulta significativo l’Accordo di cooperazione transfrontaliera di polizia concluso a Lubiana il 27 agosto 2007.173 Esso risponde all’esigenza di rafforzare la collaborazione bilaterale in materia di sicurezza e si propone di potenziare l’attività di contrasto alla criminalità organizzata internazionale e all’immigrazione clandestina. Integra, estendendo la cooperazione anche ad altri settori, i precedenti accordi in materia tra Italia e Slovenia del 1993 e del 1998. Oltre ad intensificare la cooperazione di polizia tra le zone di frontiera, introduce nuovi sistemi e strumenti atti a garantirla, come ad esempio:
• Osservazione e pedinamento transfrontaliero: gli organi di sicurezza della parte contraente che, a seguito di indagini per i reati nel proprio Stato, svolgono attivita' di osservazione e pedinamento nei confronti della persona che è indiziata di reato, per il quale può essere richiesta l'estradizione, possono continuare l'attività di osservazione e pedinamento nel territorio dell'altra parte contraente, se a questa è stata preventivamente rivolta la richiesta ed ha concesso il nulla osta (art. 6);
• Inseguimento transfrontaliero: gli organi di sicurezza della parte contraente che nel proprio Stato svolgono l'attività di inseguimento di persona sorpresa in flagranza di reato, possono continuare, senza la preventiva autorizzazione dell'altra parte contraente, l'inseguimento nel territorio di questa, se non è
172 Atto del Consiglio Europeo del 26 luglio 1995 che stabilisce la Convenzione che istituisce un
Ufficio europeo di polizia (convenzione Europol); fonte: http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/police_customs_cooperation/l14005 b_it.htm.
173 L’Italia ha approvato l’Accordo con la legge 7 aprile 2011 n. 60, mentre la Slovenia ha ratificato in
stato possibile informare preventivamente gli organi dell'altra parte contraente a causa della straordinaria urgenza del fatto oppure quando non è stato possibile cedere l'inseguimento alle autorità dell’altro Stato (art. 8); • Pattuglie miste lungo il comune confine di Stato: gli organi di sicurezza delle
parti contraenti possono, ai fini della tutela dell'ordine e sicurezza pubblica lungo il confine di Stato, effettuare pattugliamento misto fino a 10 km dal confine di Stato. Inoltre durante il pattugliamento possono anche svolgere accertamenti riguardo l’identità delle persone (art. 13).174
Infine tra le altre novità previste e introdotte dall’Accordo del 2007 troviamo anche la possibilità di ricorrere all’utilizzo di mezzi aerei e marittimi per lo svolgimento delle suddette attività, nonché l’avvio di una maggior collaborazione tra i rispettivi organi di polizia stradale.