I L COORDINAMENTO S TATO – R EGIONI E LA STIPULA DI INTESE ED ACCORD

Tra le innovazioni che la riforma del Titolo V della Costituzione ha introdotto in ordine allo svolgimento delle funzioni amministrative, specifico rilievo assume anche la formalizzazione del principio della leale collaborazione che, al di là degli espliciti richiami presenti in numerosi articoli riformati della Costituzione182, sembra costituire una necessità “di sistema”, trasversale all’intero nuovo assetto delle competenze.

La leale collaborazione, interpretata alla luce del principio paritario che nel nuovo Titolo V della Costituzione informa la posizione reciproca dei diversi enti territoriali, è chiamata ad operare non tanto e non solo come semplice clausola compensativa di tutela degli interessi delle autonomie territoriali nelle dinamiche giurisprudenziali orientate a favorire l’intervento statale, bensì quale vero e proprio strumento di ricerca di un nuovo assetto unitario frutto dell’interazione paritaria tra tutti gli attori del sistema.

Il riconoscimento costituzionale del principio di leale collaborazione non predetermina, tuttavia, le possibili realizzazioni operative di tale principio, sicché a livello operativo è possibile un certo margine di autonomia nella definizione delle forme strutturali e procedurali in cui la leale collaborazione potrà esplicare i suoi effetti.

Nel settore sanitario – che per il livello di decentramento consolidato e per il rilievo degli interessi coinvolti più degli altri necessita di tale integrazione tra i diversi livelli territoriali – è essenzialmente attraverso la Conferenza Stato-Regioni e la Unificata che trova quotidiana applicazione tale criterio della leale collaborazione (quasi metà degli atti della Conferenza Stato-Regioni ha attinenza con la materia sanitaria).

Una controprova di questo processo di accreditamento politico del sistema delle Conferenze come luogo naturalmente deputato alla cooperazione e al dialogo interistituzionale nel settore sanitario si ricava dalle più recenti statistiche sull’attività della Conferenza che conferma come, dal 1990 ad oggi, il numero degli atti adottati abbia segnato un andamento in progressiva, e pressoché costante, crescita.

Sotto il profilo della tipologia degli atti approvati in Conferenza, i dati testimoniano la tradizionale prevalenza dell’attività consultiva (l’espressione di pareri occupa circa il 50%

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della decisioni della Conferenza Stato-Regioni), alla quale tuttavia si affianca una crescente percentuale di intese ed accordi (pari a circa il 21% e il 10% nel 2001).

Se, quindi, le Conferenze mantengono una forte vocazione di organo “servente” rispetto all’attività decisionale propria del governo, anche sul versante consultivo recenti fattori sembrano confermarne il rinnovato ruolo politico. Il riferimento è, nello specifico, alla diffusa propensione delle commissioni parlamentari di merito ad adeguarsi al parere espresso dalle Conferenze nell’esercizio della loro attività consultiva sugli schemi di atti normativi del Governo sottoposti al loro parere.

In realtà, al di là dell’ordinaria attività consultiva, dal rilievo qualitativo-politico delle intese o accordi ivi stipulati emerge la progressiva affermazione delle Conferenze come autentica forma di raccordo in senso forte. Proprio in seno alla Conferenza Stato-Regioni, infatti, sono stati ratificati i più importanti accordi politici che hanno condizionato il successivo esercizio delle competenze statali e regionali nel settore sanitario, prima fra tutti la ratifica dei patti di stabilità con i quali, a partire dal 2000, sono state definite le regole di governo del sistema sia sotto il profilo degli equilibri finanziari e di bilancio, sia sotto il profilo del riparto di responsabilità183. Il rilievo politico di tali iniziative trova un’implicita conferma nella tendenza a recepire con formali atti normativi il contenuto degli accordi o delle intese sancite in seno alla Conferenza184.

2.1. L’autocoordinamento tra le Regioni

Il rilievo assunto nella cooperazione verticale Stato-Regioni in ambito sanitario dal cosiddetto sistema delle conferenze ha promosso, negli ultimi anni, il consolidamento a livello prima informale e poi formale di nuove procedure e sedi di cooperazione orizzontale tra le Regioni.

Tale processo di integrazione interregionale, favorito a livello politico dall’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e a livello costituzionale dalla riforma del Titolo V, si è concretizzato, a livello operativo, in quelle iniziative di “autocoordinamento

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Accordi Stato-Regioni del 3 agosto 2000, dell’8 agosto 2001, del 23 marzo 2005 e del 28 ottobre 2006.

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D.l. 18 settembre 2001, n. 347, conv. con l. 405/2001, di recepimento dell’Accordo Stato-Regioni dell’8 agosto 2001. Art. 1, comma 796, l. 28 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), di recepimento dell’Accordo Stato-Regioni del 28 ottobre 2006.

strutturato” (il termine “autocoordinamento” riferito alle regioni compare per la prima volta a livello legislativo statale nel d.lgs. n. 229/1999, in sede di modifica dell’art. 1 del d.lgs.n. 502/1992) che le stesse Regioni si sono date, attraverso l’istituzione prima della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e poi della Conferenza delle Regioni, opportunamente divisa in tante commissioni competenti sulle singole materie di attività regionale.

In relazione al settore sanitario, spetta infatti alla Commissione salute, costituita dagli assessori regionali competenti per materia – spesso di concerto con la Commissione Bilancio, per i profili di carattere più propriamente finanziario -, compiere una prima istruttoria tecnico-politica sui punti all’ordine del giorno della Conferenza Stato- Regioni, giungendo alla formulazione di una posizione comune. Per lo svolgimento di tale attività istruttoria, la commissione salute si avvale del personale tecnico-dirigenziale delle diverse Giunte regionali; speciali regole di alternanza tra le diverse Regioni sono previste anche nello svolgimento delle funzioni di Presidenza e segreteria delle singole commissioni. La posizione comune concordata nella commissione di area viene sottoposta al vaglio della Conferenza dei Presidenti, che si riunisce subito prima della seduta della Conferenza Stato-Regioni.

Dato il carattere duale della Conferenza Stato-Regioni, lo stratificato processo decisionale che si celebra in seno prima alla Commissione salute e poi alla Conferenza dei Presidenti contribuisce a promuovere un confronto stabile ed organico tra le diverse Regioni sui temi sanitari di comune interesse. Tale processo cooperativo orizzontale finisce, in ultima istanza, per favorire la stessa decisionalità delle Conferenze Stato- Regioni ed Unificata in ambito sanitario; è infatti essenzialmente attraverso il conseguimento di accordi orizzontali che le Regioni riescono a valorizzare la loro posizione contrattuale nel raffronto verticale con le istanze del governo centrale. Proprio tale tendenza delle Regioni allo sviluppo di forme e procedure preventive di concertazione orizzontale contribuisce, peraltro, a garantire anche una certa stabilità politica alle decisioni assunte dalle Conferenze in ambito sanitario, in quanto in tal modo si promuove una maturazione delle logiche partitiche, pure sottese al dialogo interregionale, in una nuova forma di politica territoriale che indubbiamente può rappresentare un valore aggiunto ai fini dell’unitarietà della politica sanitaria sull’intero territorio nazionale.

PRINCIPIO VIII

L’AZIENDALIZZAZIONE

1. LA PROGRESSIVA AFFERMAZIONE DEL PRINCIPIO DI AZIENDALIZZAZIONE DEL SERVIZIO