Il Fondo perequativo nazionale

Il fabbisogno annualmente individuato a livello statale deve essere sufficiente a finanziare tutte le prestazioni che rientrano nei livelli essenziali di assistenza. Per evitare che alcune Regioni si trovino nell’impossibilità di finanziare il fabbisogno sanitario attraverso le sole entrate regionali (rappresentate dall’aliquota dell’addizionale regionale all’IRPEF, dall’IRAP e dalla compartecipazione regionale all’accisa sulle benzine, che sono ovviamente proporzionali alla capacità produttiva di ogni singola regione) è tuttavia previsto un “Fondo perequativo nazionale”, alimentato con parte del gettito della compartecipazione all’IVA, utilizzata per la realizzazione degli obiettivi di solidarietà interregionale111.

Spetta allo Stato stabilire annualmente, entro il 30 settembre, per ogni Regione, d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, la quota di compartecipazione all’IVA, la quota di concorso alla solidarietà interregionale, la quota da assegnare a titolo di Fondo perequativo nazionale e la quota da erogare a ciascuna regione112.

Tale meccanismo di perequazione a favore delle regioni con insufficiente capacità fiscale dovrebbe operare fino al 2013, con riduzione progressiva e costante delle quote

111

Art.7, d.lgs. 18 febbraio 2000, n. 56.

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integrative113. Si registrano tuttavia perduranti ritardi ed inerzie nel riparto delle risorse dovute a titolo di Fondo perequativo.

Concretamente, il meccanismo perequativo regola la ripartizione fra le Regioni della compartecipazione all'IVA, che viene determinata sulla base del numero degli abitanti, corretto al fine di ridurre le differenze di capacità fiscale, provvedere alla copertura dei fabbisogni sanitari, neutralizzare i maggiori costi di funzionamento che incontrano le Regioni con dimensioni geografiche più piccole. L’obiettivo è una perequazione della capacità fiscale che riduca del 90% le distanze fra il gettito standardizzato, per abitante, di ciascuna Regione rispetto al gettito standardizzato medio nazionale114. La fissazione al 90% del livello di perequazione è funzionale a mantenere incentivi allo sforzo fiscale da parte delle Regioni che accedono al riparto del fondo perequativo. Il criterio di perequazione della capacità fiscale viene, infatti, applicato al gettito dei “principali tributi propri e compartecipazioni” (l’IRAP, l’addizionale IRPEF, la compartecipazione sull’accisa alla benzina e la tassa automobilistica115).

In sede di prima applicazione, il funzionamento del sistema di perequazione è stato accompagnato da una lunga fase transitoria, finalizzata a garantire che l’attuazione del nuovo meccanismo di finanziamento non si traducesse per le Regioni in una riduzione delle risorse destinate al finanziamento dei LEA116. In particolare, con l’introduzione di un sistema di conguaglio, si è garantita a ciascuna Regione, per il primo anno di applicazione della riforma, la corresponsione di un importo pari alla differenza tra l'ammontare dei trasferimenti soppressi e il gettito derivante dall'aumento dell'addizionale regionale all'IRPEF e dell'accisa sulle benzine. L'importo così determinato, rapportato all'importo della compartecipazione all'IVA, individua la quota di incidenza della spesa storica. Il riferimento alla spesa storica ha infatti rappresentato il tradizionale criterio di determinazione del fabbisogno sanitario regionale, sollevando tuttavia numerosi problemi applicativi connessi alla mancata introduzione di incentivi alle Regioni ad una maggiore efficienza nei comportamenti di spesa.

L’esigenza di promuovere una nuova cultura incentrata sul controllo della spesa sanitaria a livello regionale ha conseguentemente giustificato la progressiva riduzione

113

Art. 7, comma 4, d.lgs. 18 febbraio 2000, n. 56.

114

Art. 7, comma 2, d.lgs. 18 febbraio 2000, n. 56.

115

Allegato A, d. lgs. 18 febbraio 2000, n. 56.

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della quota di incidenza della spesa storica ai fini del computo delle risorse da assegnare a ciascuna regione. Tale percentuale di riduzione della percentuale di incidenza della spesa storica è stata originariamente fissata al 5 per cento annuo per i primi due anni e al 9 per cento annuo, a decorrere dal 2004, fino a totale azzeramento nel 2013117; con l’anno 2013, in sostanza, la perequazione avrebbe dovuto avvenire sulla base dei soli criteri di ponderazione della capacità fiscale, ad esclusione quindi da qualsiasi riferimento alla spesa storica. Successivamente, in attesa di un intervento di adeguamento del sistema di federalismo fiscale ai principi di autonomia finanziaria introdotti dal nuovo Titolo V della Costituzione118, la prevista riduzione della quota di incidenza della spesa storica è stata ridotta all’1,5 per cento annuo a decorrere dal 2003119.

La riforma del Titolo V della Costituzione, che nel nuovo art. 119 Cost. riconosce l’autonomia di entrata e di spesa di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni e prevede l’istituzione di un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante, rende necessaria la definizione di una disciplina transitoria che consenta l'ordinato passaggio dall'attuale sistema, caratterizzato dalla permanenza di una finanza regionale ancora in non piccola parte "derivata", cioè dipendente dal bilancio statale, e da una disciplina statale unitaria di tutti i tributi, con limitate possibilità riconosciute a Regioni ed enti locali di effettuare autonome scelte, ad un nuovo sistema120. In questa fase transitoria, fino all’attuazione dell’art. 119 della Costituzione, il legislatore statale incontra peraltro come limite fondamentale il divieto di procedere in senso inverso a quanto oggi prescritto dall’art. 119 della Costituzione, e così di sopprimere semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di autonomia già riconosciuti dalle leggi statali in vigore, alle Regioni e agli enti locali, o di procedere a configurare un sistema finanziario complessivo che contraddica i principi del medesimo art. 119121.

In attesa di tale organica riforma del sistema di finanziamento del S.s.n., il sistema di “federalismo fiscale” introdotto nel 2000 ha mostrato alcune criticità, soprattutto nella fase della determinazione delle risorse da assegnare a ciascuna Regione, che continua a dipendere da criteri di riparto non sempre in grado di cogliere gli effettivi fabbisogni

117

Articolo 7, comma 4, d. lgs. 18 febbraio 2000, n. 56.

118

Articolo 4, comma 1, d.l. 30 dicembre 2004, n. 314.

119

Articolo 1, comma 320, l. 23 dicembre 2005, n. 266.

120

Corte cost., sent. 26 gennaio 2004, n. 37.

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regionali, e pertanto che talvolta appaiono favorire arbitrariamente alcune Regioni a danno di altre. Per tali ragioni, il riparto annuale dalle risorse destinate, al livello nazionale, al finanziamento dei LEA viene a dipendere di fatto dalle contingenze politiche e, in particolare, dalla disponibilità delle Regioni a giungere in tempi rapidi ad un accordo. Gli stessi ritardi nel riparto delle risorse dovute a titolo di fondo perequativo hanno peraltro compromesso l’effettivo funzionamento dell’intero meccanismo di finanziamento, ostacolando la piena realizzazione degli obiettivi di solidarietà interregionale ivi previsti.

In chiave transitoria, è stata pertanto sospesa l’estensione del sistema di “federalismo fiscale”, attualmente applicato solo al settore sanitario, anche agli altri settori amministrativi oggetto di decentramento nell’ambito delle riforme amministrative della fine degli anni ‘90122.