Fulvio Cortese
SOMMARIO: 1. Premessa. 2. Gli Autori e le correnti. 3. Le definizioni for-
malizzate e le discipline. 4. Le teorie economiche e le intenzioni. 5. Una ricer- ca “archeologica”. 6. I beni pubblici “alla sbarra”. 7. The Italian Theory: tratti fondamentali e trasversali.
1. Premessa
Il presente contributo si articola in due parti e in una conclusione. La prima parte si propone di offrire una panoramica del dibattito ita- liano sui beni comuni, evidenziandone Autori e principali correnti (par. 2), illustrando le definizioni più significative sul piano normativo e giu- risprudenziale (par. 3), ma anche isolando e facendo emergere espres- samente il cuore degli approcci metodologici sottostanti e i rapporti tra le ricostruzioni più diffuse e alcune note teorie economiche (par. 4).
La seconda parte, invece, ha lo scopo di sottolineare le radici pro- fonde dei fermenti interpretativi così riassunti, da un lato evidenziando- ne le connessioni con le tesi sulla forma di Stato e sulla cittadinanza (par. 5), dall’altro rilevandone le relazioni con la discussione sui beni pubblici e con l’evoluzione della relativa disciplina (par. 6).
La disamina si chiude con la descrizione di alcuni tratti fondamenta- li e trasversali delle “dottrine dei beni comuni”, presenti in tutte le lettu- re finora fornite, ma diversamente valorizzati a seconda delle finalità di volta in volta perseguite dalle rispettive rappresentazioni. L’analisi di questi tratti consente di svolgere alcune rapide valutazioni sul grado di attuale compatibilità delle differenti visioni con l’ordinamento vigente e sulla possibilità concreta che le relative istanze siano effettivamente riconosciute (par. 7).
2. Gli Autori e le correnti
Larga parte del dibattito italiano sui beni comuni1 muove da una
“esigenza negativa”, vale a dire dall’insoddisfazione per determinati modelli di gestione o di regolazione delle utilità che possono derivare da “cose” di diversa tipologia e provenienza, in primo luogo da alcune “cose” che nel diritto vigente sono rimesse alla cura istituzionale di soggetti pubblici o sono comunque oggetto di una disciplina ammini- strativa ovvero, ancora, sono influenzate o determinate dal modo con
cui quei soggetti vi si rapportano di volta in volta2.
Va subito segnalato che il termine “cose”, in questo contesto, non
può essere considerato in senso esclusivamente tecnico3, poiché sono
stati variamente classificati come beni comuni (o come commons)4
“oggetti” (materiali o immateriali) della più diversa natura: l’acqua e altre risorse naturali; il patrimonio storico-artistico in generale; il suolo; le opere dell’ingegno, anche digitali; i geni e le biobanche; alcuni edifi- ci, siano essi classificabili come beni culturali o meno; le immagini di determinate opere d’arte o di fatti o “cose” o persone celebri; la sanità; l’università; l’insegnamento universitario (e segnatamente nelle facoltà giuridiche); alcuni spazi urbani; la città (o la metropoli); il lavoro; l’in-
1 La letteratura è assai copiosa. Per un’ottima introduzione critica v. U.P
OMARICI, Beni comuni, in ID. (a cura di), Atlante di filosofia del diritto. Selezione di voci, Torino,
2013, 3 ss.
2 Cfr., tra i tanti, A.C
IERVO, I beni comuni, Roma, 2012, 9 s.: «Quello di “beni co-
muni” […] risulta essere […] un termine – spesso, in realtà, un vero e proprio conteni- tore vuoto che tende ad essere riempito di volta in volta con significati differenti – uti- lizzato più di recente da una pluralità di movimenti generatisi nella società civile, al fine di criticare l’approccio con cui le istituzioni pubbliche (e private) gestiscono de- terminati beni e servizi. Questi beni e servizi, infatti, proprio perché considerati “comu- ni”, dovrebbero essere sottratti – nella prospettiva di tali movimenti sociali – al control- lo statale o aziendale e dovrebbero, invece, essere amministrati direttamente dai cittadi- ni, ovvero da specifiche comunità che ne rivendicano la piena titolarità e il pieno godi- mento».
3 Vale a dire nel senso “classico” di cui all’art. 810 c.c. 4 Su questo termine v. soprattutto infra, in particolare al par. 4.
formazione; i saperi tradizionali propri di una determinata comunità; la
fiducia nelle relazioni pubbliche; il web e il software c.d. “libero”; etc.5.
La reazione cui ha dato luogo l’istanza critica di cui sopra – anche sul piano della movimentazione sociale e, più in generale, dell’opinione pubblica – si è ben presto assestata, fondamentalmente, su due distinti binari.
Il primo è rappresentato da coloro che contestano l’adeguatezza dei predetti modelli di gestione alla luce di un’analisi presupposta di matri-
ce schiettamente ideologica6.
In questa impostazione ad essere in crisi, perché veicolo a vari livelli di formule diffuse di disuguaglianza e di disgregazione dello Stato so- ciale, non sono solo i modelli di gestione, bensì le opzioni politiche di fondo – di ispirazione neoliberista e a vocazione “privatizzante” – che ne avrebbero effettivamente motivato la scelta, rendendola preferenzia- le rispetto alle tante altre virtualmente disponibili. Questa cornice si ricollega esplicitamente anche a letture filosofico-politiche assai note
sul piano internazionale7.
In tale contesto i beni comuni non sono altro che l’espressione di un paradigma più generale – quello del “comune” tout court – posto in alternativa alla nozione di “pubblico”, in quanto storicamente “degene- rata” nella direzione anzidetta. L’adesione a questo paradigma sarebbe necessaria, segnatamente, per riconquistare ad un “nuovo diritto pub- blico” uno spazio di disciplina capace di tutelare al meglio le istanze di
5 Per una rassegna dei tanti usi della nozione v., ad esempio, M.R.M
ARELLA, Intro- duzione. Per un diritto dei beni comuni, in ID. (a cura di), Oltre il pubblico e il privato. Per un diritto dei beni comuni, Verona, 2012, 17 ss. Il ricorso all’espressione beni co-
muni per tantissime realtà tra loro diverse è comunque, in dottrina, oggetto di critica: v., tra i tanti, A.GAMBARO, Note in tema di beni comuni, in Aedon, 2013, 1: http://www. aedon.mulino.it/archivio/2013/1/gambaro.htm.
6 Nel contesto italiano questa ricostruzione ha i suoi “pilastri” nelle proposte di U. M
AT- TEI, Beni comuni. Un manifesto, Roma-Bari, 2011; ID., Controriforme, Torino, 2013;
ID., Il benicomunismo e i suoi nemici, Torino, 2015. La lettura di Ugo Mattei ha susci-
tato anche reazioni apertamente critiche: v. E.VITALE, Contro i beni comuni. Una criti- ca illuministica, Roma-Bari, 2013.
7 V., ad esempio, M.H
ARDT,A.NEGRI, Comune. Oltre il pubblico e il privato, Mi-
lano, 2010. In argomento v. anche i saggi raccolti da S.CHIGNOLA (a cura di), Il diritto del comune. Crisi della sovranità, proprietà e nuovi poteri costituenti, Verona, 2012.
garanzia (anche quelle delle generazioni future) che sono riconducibili al riconoscimento di diritti fondamentali o di aree irriducibili di libertà individuale o collettiva oppure, ancora, di valori o interessi declamati come universali sul piano internazionale. In questa tesi si riconoscono,
sia pur con qualche diversità di tono, molti Autori8. La prospettiva in
questione ha anche una proiezione scientifica e politica sovranazionale, come testimonia la redazione del progetto di Carta europea dei beni
comuni (stilato a Torino nel dicembre 2011)9.
Esiste, però, anche una seconda ricostruzione, nella quale l’obiettivo critico è parzialmente circoscritto rispetto alla prima, poiché, pur trat- tandosi anche in questo caso di un’interpretazione che coinvolge aspet- ti, per così dire, caratterizzanti della forma di Stato, essa si limita a iso- lare come beni comuni quelle “cose” che si rivelino concretamente fun- zionali ad attivare un modello amministrativo diverso da quello tradi-
zionale10.
Beni comuni, in tale frangente, sono tutte quelle entità – potremmo dirle catalizzatrici – che possono suscitare nei cittadini attivi di cui al- l’art. 118, comma 4, Cost., l’autonoma iniziativa a prendersi cura di un interesse generale: vale a dire di un interesse che, non coincidendo del tutto con quello pubblico, con quello privato, con quello collettivo o con quello di una specifica categoria, risulti in concreto da un’alleanza di tutti i soggetti che possono essere di volta in volta coinvolti e si rico- noscano nella volontà di realizzarlo effettivamente. Anche in questo caso, la teoria dei beni comuni viene evocata come soluzione di que- stioni concernenti la crisi e la sostenibilità degli apparati amministrati- vi. Anche in questo caso, inoltre, si può individuare un paradigma di
8 Tra i quali v. soprattutto M.R.M
ARELLA, Introduzione, cit., passim, nonché A. LU- CARELLI, La democrazia dei beni comuni, Roma-Bari, 2013, e ID., Beni comuni. Con- tributo per una teoria giuridica, in Costituzionalismo.it, 2014, 3: http://www.costituzio nalismo.it/articoli/492/. V. anche A.LUCARELLI,G.MARCOU,U.MATTEI, Il diritto pub- blico tra crisi e ricostruzione, Napoli, 2009.
9 Il testo è consultabile online al seguente indirizzo: http://www.vialiberamc.it/wp- content/uploads/2011/12/Carta-europea-dei-beni-comuni.pdf.
10 Si tratta della proposta ricostruttiva di G.A
RENA, espressa in molteplici interventi,
riferimento, ed è quello dell’amministrazione condivisa11, rilanciata
nell’ambito dell’interpretazione dei significati possibili del principio di
sussidiarietà orizzontale12. Ma non si può non riconoscere, in questa
lettura, un certo grado di continuità anche con le classiche (e sempre discusse) acquisizioni sul diritto amministrativo paritario e sulla possi- bilità di isolare, in simile quadro, momenti di co-amministrazione (i.e.
di amministrazione svolta in sinergia tra cittadini e amministrazioni)13.
Echi di questa tesi si ritrovano nelle letture di altri interpreti, anche di
provenienza non giuridica14.
Ciò premesso, occorre evidenziare che, se la prima tesi si pone spes- so l’obiettivo di far seguire una definizione tecnica (uno statuto giuridi- co autonomo) a particolari categorie di beni comuni (in quanto necessa- riamente correlati a forme di gestione compartecipate o collettive), la seconda tesi si preoccupa di immaginare il regime operativo (le regole organizzative e procedimentali) che l’amministrazione deve seguire (e ciò, segnatamente, allorché vi sia l’emersione circostanziata di un inte- resse generale).
Fanno, infine, da corollario a queste due tesi altre e molteplici (e spesso materialmente convergenti) voci, sia di giuristi sia di autorevoli esponenti del ceto intellettuale lato sensu considerato, che vedono nei beni comuni il vessillo di una riappropriazione di specifiche utilità al circuito del pubblico, anche tradizionalmente inteso ovvero, a seconda dei casi, rinnovato (o rinnovabile) nell’ottica di un suo progressivo ade- guamento (o “proporzionamento”) ai compiti dello Stato democratico e
11 Cfr. G.A
RENA, Introduzione all’amministrazione condivisa, in Studi parlamenta- ri, 1997, 29 ss.
12 V. sempre G.A
RENA, Cittadini attivi. Un altro modo di pensare all’Italia, Roma-
Bari, 2006; G.ARENA,C.IAIONE (a cura di), L’Italia dei beni comuni, Roma, 2012,
nonché ID. (a cura di), L’età della condivisione. La collaborazione fra cittadini e am- ministrazioni per i beni comuni, Roma, 2015.
13 Si allude alla lezione di F.B
ENVENUTI, Il nuovo cittadino. Tra libertà garantita e libertà attiva, Venezia, 1994.
14 V., ad esempio, F.C
ASSANO, Homo civicus. La ragionevole follia dei beni comu- ni, Bari, 2004; C.AMATO, I beni comuni. Una questione di paradigma r(el)azionale,
Roma, 2014; C.DONOLO, I beni comuni presi sul serio, scritto reperibile online al se-
guente indirizzo: http://www.labsus.org/2010/05/i-beni-comuni-presi-sul-serio/ (ma an- che in G.ARENA,C.IAIONE (a cura di), L’Italia dei beni comuni, cit., 16 ss.).
sociale e alla realizzazione degli obiettivi che la Costituzione assegna
alla Repubblica15.
3. Le definizioni formalizzate e le discipline
I beni comuni sono anche stati oggetto di attività di definizione tec- nico-giuridica, in alcuni casi in processi de jure condendo, in altri casi con un maggior grado di concretezza e di effettività.
Tra le definizioni formalizzate la più importante è sicuramente quel- la riportata all’art. 1, comma 3, lett. c), della proposta di articolato, per
una legge delega, licenziata dalla Commissione Rodotà16:
Previsione della categoria dei beni comuni, ossia delle cose che espri- mono utilità funzionali all’esercizio dei diritti fondamentali nonché al libero sviluppo della persona. I beni comuni devono essere tutelati e salvaguardati dall’ordinamento giuridico, anche a beneficio delle gene- razioni future. Titolari di beni comuni possono essere persone giuridi- che pubbliche o privati. In ogni caso deve essere garantita la loro frui-
15 Tra i “campioni” di tale impostazione, che si avvicina molto, talvolta, alla prima
delle due ricostruzioni qui riassunte, sono facilmente identificabili, ad esempio, S.RO- DOTÀ, Beni comuni: una strategia globale contro lo human divide, in M.R.MARELLA (a
cura di), Oltre il pubblico e il privato, cit., 311 ss. (del quale v. anche la nuova edizione, accresciuta, del celebre saggio sulla proprietà: Il terribile diritto. Studi sulla proprietà
privata e i beni comuni, Bologna, 2013); S.SETTIS, Azione popolare. Cittadini per il bene comune, Torino, 2012; P.MADDALENA, Il territorio, bene comune degli italiani. Proprietà collettiva, proprietà privata e interesse pubblico, Roma, 2014.
16 La relazione – e la connessa proposta di articolato – della Commissione è consul-
tabile online al seguente indirizzo: https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_12_1.wp
?facetNode_1=0_10&facetNode_2=0_10_21&previsiousPage=mg_1_12&contentId= SPS47617. Compito della Commissione, istituita presso il Ministero della Giustizia,
con d.m. 21 giugno 2007, era la «elaborazione dei principi e criteri direttivi di uno schema di disegno di legge delega al Governo per la novellazione del Capo II del Titolo I del Libro III del Codice Civile nonché di altre parti dello stesso Libro ad esso collega- te per le quali si presentino simili necessità di recupero della funzione ordinante del diritto della proprietà e dei beni». I lavori della Commissione sono stati presentati anche in un convegno presso l’Accademia dei Lincei (tenutosi il 22 aprile 2008), i cui atti sono raccolti in U.MATTEI,E.REVIGLIO,S.RODOTÀ (a cura di), I beni pubblici. Dal governo democratico dell’economia alla riforma del codice civile, Roma, 2010.
zione collettiva, nei limiti e secondo le modalità fissati dalla legge. Quando i titolari sono persone giuridiche pubbliche i beni comuni sono gestiti da soggetti pubblici e sono collocati fuori commercio; ne è con- sentita la concessione nei soli casi previsti dalla legge e per una durata limitata, senza possibilità di proroghe. Sono beni comuni, tra gli altri: i fiumi, i torrenti e le loro sorgenti; i laghi e le altre acque; l’aria; i parchi come definiti dalla legge, le foreste e le zone boschive; le zone montane di alta quota, i ghiacciai e le nevi perenni; i lidi e i tratti di costa dichia- rati riserva ambientale; la fauna selvatica e la flora tutelata; i beni ar- cheologici, culturali, ambientali e le altre zone paesaggistiche tutelate. La disciplina dei beni comuni deve essere coordinata con quella degli usi civici. Alla tutela giurisdizionale dei diritti connessi alla salvaguar- dia e alla fruizione dei beni comuni ha accesso chiunque. Salvi i casi di legittimazione per la tutela di altri diritti ed interessi, all’esercizio del- l’azione di danni arrecati al bene comune è legittimato in via esclusiva lo Stato. Allo Stato spetta pure l’azione per la riversione dei profitti. I presupposti e le modalità di esercizio delle azioni suddette saranno de- finite dal decreto delegato.
L’estratto è rappresentativo della riflessione – rimasta “lettera mor- ta” – da cui si sono alimentate molte delle impostazioni ricostruttive descritte nel paragrafo precedente, in particolare quelle riunite nella prima delle tesi sopra ricordate.
Essa risente, a sua volta, dell’influsso di un dibattito di duplice natu- ra, uno di carattere internazionale e costituzionale (e comparato), da un lato, e uno di carattere nazionale, dall’altro. Il primo concerne il rappor- to tra tutela di risorse essenziali alla vita e all’esercizio di diritti fonda- mentali e affermazione di principi costituzionali che siano coerenti con questo obiettivo (un luogo di elezione privilegiato per lo studio in con- creto di questo rapporto si trova in quello che è stato qualificato come
«il laboratorio giuridico delle costituzioni latino-americane»17: del Bra-
sile, dell’Uruguay, dell’Argentina, dell’Ecuador, della Bolivia); il se-
17 Così A.C
IERVO, I beni comuni, cit., 134 ss., anche per una sintesi efficace del re-
lativo dibattito. V. quindi anche S.BALDIN, I diritti della natura: I risvolti giuridici del- l’ética ambiental exigente in America Latina, in www.forumcostituzionale.it, 2014: http://www.forumcostituzionale.it/wordpress/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/ 0484_baldin.pdf. Sul costituzionalismo sudamericano sono assai utili i contributi raccolti
da S. BAGNI (a cura di), Dallo Stato del bienestar allo Stato del buen vivir. Innovazione e tradizione nel costituzionalismo latino-americano, Bologna, 2013.
condo attiene ai processi di evoluzione del regime normativo della pro- prietà pubblica e di individuazione dei caratteri differenziali che essa
presenta rispetto al modello della proprietà privata18.
Vi sono stati, tuttavia, altri tentativi definitori, anche da parte della giurisprudenza:
dall’applicazione diretta (“drittwirkung”) degli artt. 2, 9 e 42 Cost. si ri- cava il principio della tutela della umana personalità e del suo corretto svolgimento nell’ambito dello Stato sociale, anche nell’ambito del “paesaggio”, con specifico riferimento non solo ai beni costituenti, per classificazione legislativa-codicistica, il demanio e il patrimonio ogget- to della “proprietà” dello Stato ma anche riguardo a quei beni che, indi- pendentemente da una preventiva individuazione da parte del legislato- re, per loro intrinseca natura o finalizzazione risultino, sulla base di una compiuta interpretazione dell’intero sistema normativo, funzionali al perseguimento e al soddisfacimento degli interessi della collettività. […] Ne deriva quindi che, là dove un bene immobile, indipendentemen- te dalla titolarità, risulti per le sue intrinseche connotazioni, in particolar modo quelle di tipo ambientale e paesaggistico, destinato alla realizza- zione dello Stato sociale come sopra delineato, detto bene è da ritenersi, al di fuori dell’ormai datata prospettiva del dominium romanistico e della proprietà codicistica, “comune”, vale a dire, prescindendo dal tito- lo di proprietà, strumentalmente collegato alla realizzazione degli inte- ressi di tutti i cittadini.
Il passo, in particolare, riguarda il tentativo definitorio sperimentato dalla Suprema Corte di cassazione dall’interno del diritto vigente, me- diante un’interpretazione costituzionalmente orientata fornita in via di
obiter dictum in occasione della definizione di una annosa controversia
sulla natura giuridica delle valli da pesca della laguna di Venezia19.
18 V. U.M
ATTEI,E.REVIGLIO,S.RODOTÀ (a cura di), Invertire la rotta. Idee per una riforma della proprietà pubblica, Bologna, 2007.
19 Cfr. Cass., ss.uu., 14 febbraio 2011, n. 3665, in Giur. it., 2011, 1170 ss. La pro-
nuncia è stata oggetto di numerosi commenti: v., ad esempio, L.FULCINITI, Valli da pesca lagunari. La Cassazione reinterpreta i beni pubblici, in Dir. giur. agr., 2011, II,
476 ss., e F.CORTESE, Dalle valli da pesca ai beni comuni: la Cassazione rilegge lo statuto dei beni pubblici, in Giorn. dir. amm., 2011, 1170 ss. Sulla peculiarità del regi-
me giuridico della laguna di Venezia v. G.FALCON, Per una mappa giuridica della laguna di Venezia, in L.GAROFALO (a cura di), La demanialità tra presente e futuro,
Anche questa definizione è intimamente coordinata con le istanze emerse nel contesto dei lavori della Commissione Rodotà, sebbene la sua evocazione, nel caso di specie, si dimostri del tutto ininfluente per la risoluzione della causa (che è terminata, come è noto, con l’afferma- zione della natura demaniale della res litigiosa). Anzi, può dirsi che il tentativo della Cassazione si è rivelato del tutto insufficiente, poiché la volontà – in questo senso espressa – di “coprire” l’accertamento della demanialità di determinati beni con una sorta di “cappello” di necessa- ria “socialità” o “generalità” delle utilità che ne derivano non ha impe- dito, come è noto, alla Corte EDU di condannare l’Italia per violazione
dell’art. 1 del Protocollo n. 120.
Altra definizione, invece, è quella contenuta in un regolamento co- munale che l’associazione Labsus (Laboratorio per la sussidiarietà) e il Comune di Bologna hanno elaborato e messo a disposizione di tutti i
Comuni che volessero approvare una disciplina di questo tipo21:
Beni comuni urbani: i beni, materiali, immateriali e digitali, che i citta- dini e l’Amministrazione, anche attraverso procedure partecipative e deliberative, riconoscono essere funzionali al benessere individuale e collettivo, attivandosi di conseguenza nei loro confronti ai sensi del- l’art. 118 ultimo comma Costituzione, per condividere con l’ammini- strazione la responsabilità della loro cura o rigenerazione al fine di mi- gliorarne la fruizione collettiva.
Come si può intuire dalla sola definizione, si tratta di un tentativo di dare “presa” normativa alla seconda delle tesi descritte nel paragrafo
20 Cfr. CEDU, sez. II, 23 settembre 2014, Valle Pierimpiè Società Agricola S.p.a. c. Italia. Anche questa pronuncia è stata oggetto di specifiche riflessioni dottrinali: v., ad
esempio, T.GRECO,M.GRECO, Valli da pesca, demanialità marittima ed “espérance légitime” del privato nella giurisprudenza CEDU, in Danno e resp., 2015, 134 ss., ma
cfr. anche le riflessioni di A.DI PORTO, Res in usu publico e “beni comuni”, Torino,
2013, 45 ss.
21 V. all’art. 2, comma 1, lett. a), del «Regolamento sulla collaborazione tra cittadini
e amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani». Il testo di questo regolamento è reperibile online al seguente indirizzo: http://www.comune.bologna.
it/sites/default/files/documenti/REGOLAMENTO%20BENI%20COMUNI.pdf. Per un
commento v. B.DI GIACOMO RUSSO, Attività amministrativa e beni comuni: il regola- mento del comune di Bologna, in Quad. amm., 2014, 4, 3 ss.
precedente; ad oggi più di settanta Comuni hanno approvato regola-