1. Programmazione 2014/2020: la costruzione della strategia regionale
1.1 Da Europa 2020 all’Accordo di Partenariato
Nel marzo 2010 la Commissione ha lanciato una strategia per la crescita economica dell’Unione Europea capace di coniugare tre aspetti chiave per lo sviluppo, tra loro fortemente interrelati: il nuovo paradigma propone una crescita intelligente, sostenibile, inclusiva.
I progressi nel perseguimento di queste macro dimensioni della strategia europea sono valutati in relazione al raggiungimento di cinque obiettivi quantitativi entro il 2020, tradotti in target differenziati per ciascun paese membro.
Per dare gambe alla Strategia Europa 2020 la Commissione Europea ha lanciato sette Iniziative Faro e ha orientato gli investimenti dei Fondi Strutturali1 su undici obiettivi tematici, incardinati in un Quadro Strategico Comune 2014-20, fissando anche delle soglie di concentrazione delle risorse (schema di raccordo a pagina 9).
Per le regioni più sviluppate le soglie di concentrazione sono:
1. Il 60% delle risorse del FESR (Fondo europeo sviluppo regionale) deve essere destinato a ricerca, innovazione, agenda digitale e competitività delle PMI, il 20%
all’efficienza energetica ed energie rinnovabili, il 5% allo sviluppo urbano sostenibile;
2. Il 20% della spesa del FSE (Fondo sociale europeo) dovrà essere riservato all’inclusione sociale, mentre in generale l’80% delle risorse deve essere concentrato su quattro priorità di investimento;
3. Il 5% della spesa FEASR (Fondo europeo per lo sviluppo rurale) deve essere destinato ai programmi di sviluppo locale in aree rurali basati sul metodo LEADER.
Per evitare che l’efficacia degli investimenti finanziati dai fondi possa essere inficiata dalle fragilità dei quadri normativi e istituzionali degli Stati membri, la Commissione ha inoltre introdotto una serie di prerequisiti (condizionalità ex ante) che devono essere soddisfatti così da garantire una capacità istituzionale adeguata a un’efficace utilizzo dei fondi.
Con il Position Paper2, pubblicato a novembre 2012, la Commissione Europea ha misurato la distanza del Paese dai target della Strategia Europa 2020 e identificato le principali sfide per lo sviluppo da affrontare con gli investimenti dei Fondi Strutturali.
1 Regolamenti n. 1299/2013,1301/2013, 1302/2013, 1303/2013, 1304/2013, GUCE L 347 del 20.12.2013.
2 Il paper, (Rif. Ares 1326063-09/11/2012), rappresenta la posizione ufficiale della Commissione Europea e dà l’avvio al negoziato sull’Accordo di Partenariato.
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 8 Tavola 1
Target EU 2020 Valori Italia Obiettivi al 2020 nel PNR3
Innalzamento al 75% del tasso di
occupazione (20-64 anni) 59,8% (2013) 67-69%
Aumento degli investimenti in ricerca e
sviluppo al 3% del PIL dell'UE 1,25% (2011) 1,53%
Riduzione delle emissioni di gas serra del
20% rispetto al 1990 - 3% (previsione variazione 2005-2020)
- 9% (variazione 2005-2010) -13%
20% del fabbisogno di energia ricavato da
fonti rinnovabili 13,5% (2012) 17%
Aumento del 20% dell’efficienza energetica n.d. 13,4%
Riduzione degli abbandoni scolastici al di
sotto del 10% 17% (2013) 15-16%
Aumento al 40% dei 30-34enni con
un’istruzione universitaria 22,4% (2013) 26-27%
Almeno 20 milioni di persone a rischio di
povertà ed emarginazione in meno 18,2 (2012) 2,2 milioni usciti dalla condizione di povertà Fonte: Position Paper (Rif. Ares 1326063-09/11/2012) con dati Eurostat aggiornati al 2013.
Tavola 2
Sfide per lo sviluppo
1
Ambiente imprenditoriale sfavorevole all’innovazione, caratterizzato da scarsi investimenti in R&S, insufficiente interazione tra imprese e centri di ricerca, capitale umano inadeguato in particolare sul fronte scientifico-tecnologico e difficoltà di accesso a finanziamenti per la ricerca sia pubblici che privati e al venture capital
2 Significative e persistenti carenze infrastrutturali nelle regioni meno sviluppate e inefficiente gestione delle risorse naturali
3 Basso tasso di occupazione, dei giovani e delle donne e skills mismatch 4 Pubblica amministrazione inefficiente e scarsa capacità amministrativa Fonte: Position Paper (Rif. Ares 1326063-09/11/2012)
Anche le raccomandazioni specifiche del Consiglio ai sensi dell’art 121, paragrafo 2, e dell’articolo 148, paragrafo 4 TFUE approvate a giugno 2013 sottolineano il permanere in Italia di criticità strutturali che dovrebbero essere maggiormente prese in carico nel Programma Nazionale di Riforma 2013 e nella programmazione dei Fondi Strutturali 2014-20, quali un ambiente sfavorevole all’insediamento e allo sviluppo di attività imprenditoriali, la scarsa efficienza del sistema bancario che determina la difficoltà di accesso al credito per le imprese, i bassi tassi di occupazione dei giovani e delle donne, la capacità amministrativa ancora inadeguata, specie in relazione alla gestione dei fondi strutturali.
Lo schema seguente evidenzia il raccordo tra la strategia Europa 2020 e il Quadro Strategico Comune, che orienta la costruzione dei contenuti dell’Accordo di Partenariato in ciascun stato membro. Il Quadro Strategico Comune è stato ufficialmente adottato con l’approvazione del Regolamento UE 1303/2013.
3 Piano Nazionale di Riforma.
Schema 1 - Schema di raccordo Strategia Europa 2020 – Quadro Strategico Comune 2014-2020
Priorità
CRESCITA INTELLIGENTE
Economia basata sulla conoscenza e l’innovazione
CRESCITA S0STENIBILE
Economia più efficiente nell’uso delle risorse, più verde e più competitiva
CRESCITA INCLUSIVA
Economia con un alto tasso di occupazione che favorisca la coesione sociale e territoriale
Target
1. portare il tasso di occupazione della popolazione di età compresa tra 20 e 64 anni dall'attuale 69% ad almeno il 75%;
2. investire il 3% del PIL in R&S, migliorando in particolare le condizioni per gli investimenti in R&S del settore privato;
3. ridurre le emissioni di gas a effetto serra almeno del 20% rispetto ai livelli del 1990 (o del 30%, se sussistono le condizioni necessarie), portare al 20% la quota delle fonti di energia rinnovabile nel nostro consumo finale di energia e migliorare del 20% l'efficienza energetica;
4. ridurre il tasso di abbandono scolastico al 10% rispetto all'attuale 15% e portare la quota della popolazione di età compresa tra 30 e 34 anni in possesso di un diploma universitario dal 31% ad almeno il 40%;
5. ridurre del 25% il numero di europei che vivono al di sotto delle soglie di povertà nazionali, facendo uscire dalla povertà più di 20 milioni di persone.
Iniziative Faro
Unione dell'Innovazione (innovazione) migliorare le condizioni generali e l'accesso ai finanziamenti per la ricerca e l'innovazione onde rafforzare la catena dell'innovazione e innalzare i livelli d'investimento in tutta l'Unione.
Europa efficiente sotto il profilo delle risorse (clima, energia, mobilità)
contribuire a scindere la crescita economica dall'uso delle risorse decarbonizzando la nostra economia, incrementando l'uso delle fonti di energia rinnovabile, modernizzando il nostro settore dei trasporti e promuovendo l'efficienza energetica.
Agenda per nuove competenze e nuovi posti di lavoro (occupazione e competenze)
modernizzare i mercati occupazionali agevolando la mobilità della manodopera e l'acquisizione di competenze lungo tutto l'arco della vita al fine di aumentare la partecipazione al mercato del lavoro e di conciliare meglio offerta e domanda di manodopera.
Youth on the move (istruzione) migliorare le prestazioni dei sistemi d'istruzione e aumentare l'attrattiva internazionale degli istituti europei di insegnamento superiore.
Politica industriale per l'era della globalizzazione (competitività)
migliorare il clima imprenditoriale, specialmente per le PMI, e favorire lo sviluppo di una base industriale solida e sostenibile in grado di competere su scala mondiale.
Piattaforma europea contro la povertà
garantire coesione sociale e territoriale in modo tale che i benefici della crescita e i posti di lavoro siano equamente distribuiti e che le persone vittime di povertà e esclusione sociale possano vivere in condizioni dignitose e partecipare attivamente alla società.
Agenda digitale europea (ICT)
accelerare la diffusione dell'internet ad alta velocità e sfruttare i vantaggi di un mercato unico del digitale per famiglie e imprese.
Obiettivi tematici Ex art. 9 CPR
1. rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazione
4 sostenere la transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio in tutti i settori
8 promuovere l’occupazione sostenibile e di qualità e sostenere la mobilità dei lavoratori
2 migliorare l'accesso alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nonché l'impiego e la qualità delle medesime
5 promuovere l'adattamento al cambiamento climatico, la prevenzione e la gestione dei rischi
9 promuovere l’inclusione sociale, combattere la povertà e ogni forma di discriminazione
3 promuovere la competitività delle piccole e medie imprese, il settore agricolo e il settore della pesca e dell'acquacoltura
6 tutelare l'ambiente e promuovere l'uso efficiente delle risorse
10 investire nell’istruzione, formazione e formazione professionale, per le competenze e l’apprendimento permanente
7 promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali infrastrutture di rete
11 rafforzare la capacità istituzionale delle Autorità pubbliche e delle parti interessate e un'amministrazione pubblica efficiente
Fondi coinvolti
Azione Complementare di FESR e FEASR Il FSE accompagna i processi
Azione Complementare di FESR e FEASR (4-5-6), su 7 FESR, su 4 FSE accompagna i processi
FSE, FESR per investimenti in infrastrutture, FEASR nelle aree rurali stimola lo sviluppo locale, favorisce la diversificazione e l’inclusione sociale
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 10
La strategia di sviluppo delineata nell’Accordo di Partenariato (AP) del 22 aprile 2014, si incardina sulle innovazioni di metodo proposte nel documento “Metodi e obiettivi per un uso efficace dei Fondi Strutturali”4, identificando ex ante i risultati attesi per ogni obiettivo tematico, definendo gli indicatori di risultato, e attribuendo un peso in termini di risorse percentuali a ciascun risultato atteso.
L’Accordo declina l’approccio territoriale per l’agenda urbana e le aree interne e introduce una lista di Programmi Operativi Regionali (almeno uno per Regione/Provincia autonoma) e Programmi Operativi Nazionali, di cui otto con ricadute su tutto il territorio nazionale, due che impattano su Regioni in transizione e Regioni meno sviluppate e tre che interessano solo queste ultime.
La proposta di Accordo fornisce un quadro di insieme dell’intervento dei Fondi per obiettivo tematico, che comprende anche il raccordo con la programmazione del FEASR.
In totale, le risorse attribuite all’Italia e disciplinate dall’AP ammontano a 41,6 miliardi di euro per il periodo 2014-2020.
Si tratta di un pacchetto di risorse importanti, a cui si dovranno aggiungere le risorse del cofinanziamento statale, stimate ad oggi per i Fondi SIE in circa 24 miliardi di euro e che saranno oggetto di specifica deliberazione da parte del CIPE per l’attivazione del fondo di rotazione ai sensi della legge 183/1987.
La rilevanza di questo pacchetto di risorse si colloca su un duplice piano di analisi:
la scarsità di risorse per investimenti pubblici, aiuti alle imprese e allo sviluppo territoriale che si è determinata con la crisi economica e finanziaria che ha investito il nostro Paese,
la fortissima riduzione del credito da parte degli istituti bancari a favore del sistema produttivo e delle famiglie,
i vincoli al contenimento della spesa pubblica che hanno ridotto drammaticamente la possibilità di realizzare investimenti pubblici anche a scapito di amministrazioni virtuose, in grado di concorrere con risorse proprie e senza indebitamento.
Si ricorda infatti che le risorse comunitarie esulano dai vincoli per il contenimento della spesa pubblica e possono quindi rappresentare per il prossimo settennio un decisivo aiuto alla crescita competitiva del Paese in generale, e della nostra regione in particolare.
4 Il documento dell’allora Ministro alla Coesione Territoriale Fabrizio Barca è stato trasmesso in Conferenza Stato-Regioni nel dicembre 2012.
1. Programmazione 2014/2020: la costruzione della strategia regionale
Pag. 11 Tavola 3 – Accordo di Partenariato: allocazione delle risorse UE
FONDO* IMPORTO**
FEASR 10.429,6
FONDI STRUTTURALI 31.119,0
YOUTH EMPLOYMENT INITIATIVE 567,5
TOTALE 42.116,1
* Cui va aggiunta la Cooperazione Territoriale Europea la cui dotazione per l’Italia è di 1.137 milioni di euro
** Cifre in milioni di euro
Tavola 4 - Accordo di Partenariato: allocazione delle risorse UE per Obiettivo Tematico e Fondo Accordo di Partenariato: Allocazione risorse per OT e per Fondo
Obiettivi tematici FESR FSE FEASR TOT %
OT 1 – Ricerca e innovazione 3.281,0 0,0 434,2 3.715,2 9,09%
OT 2 – ICT 1.789,0 0,0 136,5 1.925,5 4,69%
OT 3 – Competitività 4.018,0 0,0 4.650,4 8.668,4 20,68%
OT 4 – Energia 3.055,0 0,0 1.056,9 4.111,9 10,02%
OT 5 – Cambiamento climatico 932,0 0,0 1.351,3 2.283,3 6,02%
OT 6 – Ambiente 2.650,0 0,0 1.640,2 4.290,2 10,36%
OT 7– Trasporti 1.941,0 0,0 0,0 1.941,0 4,67%
OT 8 – Occupazione 0,0 3.939,0 190,2 4.129,2 9,44%
OT 9 – Inclusione sociale 1.040,0 2.159,0 614,9 3.813,9 8,97%
OT 10 – Istruzione e formazione 854,0 3.237,0 83,2 4.174,2 10,01%
OT 11 – Capacità amministrativa 433,0 645,0 0,0 1.078,0 2,63%
Assistenza Tecnica 748,0 398,0 271,8 1.417,8 3,41%
Totale in milioni di euro 20.741,0 10.378,0 10.429,6 41.548,6 100,00%
L’impostazione del QSC spinge gli Stati Membri ad adottare un approccio integrato alle politiche di sviluppo. Conseguentemente, anche le politiche regionali di sviluppo devono avere a riferimento l’integrazione tra obiettivi e strumenti attivabili con i diversi fondi, al fine di concentrare le risorse su pochi e chiari obiettivi.
La programmazione 2014-2020 presenta elementi di novità (e anche discontinuità) con la precedente, vere e proprie sfide per il livello regionale di programmazione. Nello specifico si tratta di:
definizione di risultati attesi chiari, misurabili e coerenti con la strategia “narrata”
nell’Accordo di Partenariato
concentrazione tematica su Obiettivi tematici e azioni (l’Accordo di Partenariato richiama ad un concetto di “parsimonia” nella selezione delle azioni)
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI (SIE) Documento Strategico Regionale dell’Emilia-Romagna 2014-2020
Pag. 12
forte orientamento ad utilizzare i Fondi SIE, nelle Regioni più sviluppate, per azioni a rete e di filiera, in base alla scelta strategica di sinergia con il Fondo Sviluppo e Coesione, che invece sarà orientato al finanziamento di grandi opere infrastrutturali5.
forte caratterizzazione dell’approccio territoriale allo sviluppo regionale, che deve assestarsi lungo le priorità decise a livello nazionale:
- città metropolitane, - città medie,
- aree interne.
Alla luce delle innovazioni introdotte e tenuto conto delle sfide – anche finanziarie – la nuova programmazione deve essere orientata all’efficienza amministrativa, alla concentrazione delle risorse e alla capacità di selezionare pochi “progetti faro” integrati.