CAPITOLO 3. IL DIRITTO AL CIBO ADEGUATO NELLE FONTI INTERNAZIONALI
1. Il diritto al cibo adeguato nelle carte universali di tutela dei diritti umani: cenni storici, fonti,
1.4. Dall’aiuto all’assistenza alimentare: la Food Assistance Convention
2.1. Le donne
2.2. I fanciulli
2.3. nelle carte che vietano discriminazioni (razziali, religiose o per disabilità)
2.4. I contadini e i pescatori
2.5. I popoli indigeni
2.6. I rifugiati per fame
2.7. I detenuti
3. Il diritto al cibo in tempo di guerra
3.1.Il diritto al cibo dei civili che si trovano in luoghi ove si svolgono conflitti armati
3.2. Il diritto al cibo come limite all’embargo e alle procedure di peace keeping
4. Il kairòs del diritto al cibo
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1. Il diritto al cibo adeguato nelle carte universali di tutela dei diritti umani: cenni
storici, fonti, tipologia di tutela e profili di giustiziabilità
Nell’età dei diritti, il diritto al cibo è stato tutelato per la prima volta dall’articolo 25 della
Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo
262, dichiarazione a cui la Comunità internazionale
giunse sulla base della percezione che le cause della II guerra mondiale risiedessero nel «totale
disprezzo dei diritti e delle libertà umane proclamate da Hitler»
263e che se si voleva evitare il
ripetersi della tragedia occorreva far si che il binomio pace-diritti umani divenisse il fine essenziale
di tutti gli Stati e della Comunità internazionale. Questo clima culturale è ben riassunto dal discorso
di Roosvelt sullo Stato dell’Unione del 1941, il quale include, tra le quattro libertà essenziali per
rendere il mondo più sicuro, anche “la libertà dal bisogno”
264.
Questo tema della libertà dal bisogno è poi confluita nel testo della Carta Atlantica del 14
agosto 1941, redatta da Roosvelt insieme a Churchill
265, e, attraverso la Conferenza di Dumbarton
Oaks
266, è approdata alla Dichiarazione.
Ricordare questi eventi è essenziale per capire dove si colloca il diritto al cibo adeguato.
Questo, infatti, si pone come categoria giuridica posta al crocevia tra il bisogno di dignità
dell’essere umano
267e il suo bisogno di “essere libero dal bisogno” materiale di nutrirsi per
262 Cfr. supra par. 3 del Cap. 1. Nonostante la prima dichiarazione a carattere universale che tutela i diritti umani sia
ritenuta la Carta di San Francisco, istitutiva delle Nazioni Unite, va evidenziato che questa, pur invocando in via generale i diritti umani, non ne definisce mai i suoi contenuti, ed è per questa ragione che nel 1948 il Consiglio Economico e Sociale istituisce una Commissione dei diritti umani, con il compito di redigere una Dichiarazione
Universale dei diritti dell’uomo. Non contiene invece disposizioni che tutelano i diritti umani la Convenzione della
precedente Società delle Nazioni (cfr. il testo completo della Covenant of the League of Nations su http://avalon.law.yale.edu).
263 A.C
ASSESE, I diritti umani oggi, cit., p. 25.
264 «Per il futuro, che cerchiamo di rendere sicuro, guardiamo a un mondo fondato su quattro libertà umane essenziali.
La prima è la libertà di parola e di espressione - ovunque nel mondo. La seconda è la libertà di ogni persona di pregare Dio, a suo modo, in ogni parte - ovunque del mondo. La terza è la libertà dal bisogno, che, tradotta in termini mondiali, significa intese economiche, accordi che assicurino ad ogni nazione una vita sana in tempo di pace per i suoi abitanti - ovunque nel mondo. La quarta è la libertà dalla paura, che, tradotta in termini mondiali, significa una riduzione in tutto il mondo degli armamenti a tal punto e in maniera tale che nessuna nazione sarà in grado di compiere un atto di aggressione fisica nei confronti di qualsiasi vicino - in ogni parte del mondo». Cfr. il testo integrale de Il Discorso sullo
stato dell'Unione del 6 gennaio 1941 su www.americanrhetoric.com: «In the future days, which we seek to make secure, we look forward to a world founded upon four essential human freedoms. The first is freedom of speech and expression -- everywhere in the world. The second is freedom of every person to worship God in his own way -- everywhere in the world. The third is freedom from want, which, translated into world terms, means economic understandings which will secure to every nation a healthy peacetime life for its inhabitants -- everywhere in the world. The fourth is freedom from fear, which, translated into world terms, means a world-wide reduction of armaments to such a point and in such a thorough fashion that no nation will be in a position to commit an act of physical aggression against any neighbor - anywhere in the world».
265 In essa si legge: «Dopo aver definitivamente abbattuto la tirannia nazista, essi sperano di veder instaurata una pace
che consenta a tutte le nazioni di vivere sicure entro i propri confini e dia la certezza agli uomini di tutti i paesi, di poter vivere liberi dal timore e dal bisogno».
266 La conferenza di Dumbarton Oaks (21 agosto - 7 ottobre 1944) , che pose le basi per la nascente Organizzazione
delle Nazioni Unite (ONU) ha avuto ad oggetto colloqui informali fra le 4 potenze alleate contro l'Asse, ovvero Usa, Gran Bretagna, Cina e Urss. Sugli eventi di questa conferenza cfr. A.CASSESE, op. cit., pp. 28-32 e M.FLORES, op. cit. 202-206.
267 La dignità della persona umana è evocata a dallo stesso Preambolo della Dichiarazione come «fondamento della
libertà, della giustizia e della pace nel mondo» e come elemento di reazione al «disconoscimento e disprezzo dei diritti dell’uomo (che) hanno portato ad atti di barbarie che offendono la coscienza dell’umanità»; la dignità, pertanto, è intesa sia come reazione a un passato disumano che come programmazione di una “nuova era” dei diritti. Così A.PIROZZOLI,
La dignità dell’uomo. Geometrie costituzionali, Napoli, Esi, 2013, p. 32 e pp. 35-41 sulla “universalità dei diritti come
pretesa raggiungibile”. Cosa si intende per dignità della persona umana (concetto che si ritiene esser stato elaborato ne
Il Discorso sulla dignità dell'uomo - Oratio de hominis dignitate - scritto nel 1486 da Giovanni Pico della Mirandola) è
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sopravvivere. Libertà dal bisogno che tuttavia era letta in modo molto diverso dalle due culture sui
diritti umani che si contrapponevano nel mondo dei blocchi: basti pensare alle dichiarazioni del
delegato britannico (“Vogliamo uomini liberi, non schiavi ben pasciuti”) e di quello sovietico (“Gli
uomini liberi possono anche morire di fame”)
268.
1.1. La tutela del diritto al cibo adeguato nel sistema di monitoraggio e reporting delle
Nazioni Unite” e nella giurisprudenza della Corte internazionale di giustizia
La Dichiarazione dei diritti umani non prevede meccanismi di tutela, che sono invece
previsti per i diritti tutelati dalle due Convenzioni in cui essa si è specificata, l’una sui diritti civili e
politici e l’altra sui diritti economici, sociali e culturali
269. Tuttavia si può ritenere che essa, insieme
alla Carta e ai Patti, costituisca il fondamento e il parametro di interpretazione sia dell’attività della
Corte di Giustizia internazionale, sia del meccanismo di monitoraggio sull’attuazione dei diritti
umani: la Revisione Periodica universale
270.
1) La revisione periodica universale
La “Revisione Universale Periodica” (Universal Periodic Review – UPR) costituisce l’esito
della procedura in virtù della quale tutti i Paesi, compresi gli Stati membri del Consiglio di
Sicurezza delle Nazioni Unite, si sottopongono ogni quattro anni ad un esame complessivo della
situazione dei diritti umani al loro interno
271. Tale attività di monitoraggio/supervisione è
A.CASSESE, cit pp. 54-58: l’autore ripercorre alcuni passaggi essenziali del pensiero in materia: dalle idee espresse nei Vangeli, ove Cristo esortava ad “amare il prossimo tuo come te stesso” (Mt 22, 39) a quella che ne è la traduzione in termini filosofici operata da Kant, il quale invita a trattare l’uomo “non come semplice mezzo” ma “come un fine”, fino ad arrivare al concetto di Mandela sulla dignità dell’oppressore e dell’oppresso. Per una recente riflessione sul concetto di dignità cfr. C. MCCRUDDEN (a cura di), Understanding Human Dignity, Oxford, Oxford University presse, 2013.
268 Cfr. G.O
ESTREICH, op. cit., p. 142. Questa doppia visione, peraltro, portò alla duplice redazione della Convenzione
sui dirittici civili e politici da un lato e quella sui diritti economici sociali e culturali dall’altro (su cui cfr. infra cap. 3
par. 1.2. e 1.3).
269 Su questi due patti cfr. infra par. 1.2. e 1.3. Meccanismi specifici di tutela sono predisposti anche dagli altri trattati
sui diritti umani, che si avvalgono dei i c.d. Comitati, o Organi dei trattati (Treaty Bodies), la cui funzione principale è di verificare l’attuazione, nel Paese contraente, delle norme sancite a livello internazionale. I Comitati svolgono diverse funzioni in accordo con quanto previsto dai Trattati che li hanno creati: innanzitutto esaminano i rapporti periodici che gli Stati hanno l’obbligo di presentare; altre funzioni di rilievo sono: la procedura di indagine; l’esame di comunicazioni interstatali; l'esame di comunicazioni individuali. Essi, infine, pubblicano la loro interpretazione del contenuto delle disposizioni sui diritti umani, conosciuta come General Comment. Attualmente sono operativi i seguenti Comitati: Comitato sui diritti economici, sociali e culturali; Comitato diritti umani (diritti civili e politici); Comitato contro la tortura; Comitato contro la discriminazione razziale; Comitato per l’eliminazione delle discriminazioni nei confronti delle donne; Comitato sui diritti dell’infanzia; Comitato sui diritti dei lavoratori migranti; Comitato sui diritti delle persone con disabilità; Comitato sulle sparizioni forzate. Cfr. sul punto A.COFELICE, Sistemi di garanzia: i Comitati
delle Nazioni Unite, in http://unipd-centrodirittiumani.it.
270 Si tratta di due strumenti diversi che si iscrivono nel sistema ONU di tutela dei diritti umani, il quale si basa sulla
natura consensuale sia dell’attività di giurisdizione che di monitoraggio. Per un approfondimento sul sistema di tutela internazionale dei diritti umani cfr. C.TUOSTO, Il sistema delle Nazioni Unite per la tutela dei diritti umani. Limiti e
proposte di riforma, Napoli, ESI, 2012 (si veda in particolare il cap. su Il sistema delle Nazioni Unite per la tutela dei diritti umani, pp. 89-220); B. NASCIMBENE, L’individuo e la tutela internazionale dei diritti umani, in S. M. CARBONE – R. LUZZATTO – A- SANTA MARIA, Istituzioni di diritto internazionale, Torino, Giappichelli editore, 2006, pp 369-408; M. N. SHAW, International Law, Cambridge, CUP, 2008, pp. 265-344; N. PARISI, La tutela dei diritti fondamentali
della persona, in U. DRAETTA – M. FUMAGALLI MERAVIGLIA, Il diritto delle organizzazioni internazionali, Milano, Giuffré 2011, pp. 73-116.
271 Tale meccanismo è stato varato dalla Ris. 60/251 dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite del 2006 nella quale
si decideva di intraprendere una revisione periodica universale, sulla base di informazioni oggettive e affidabili, sul modo in cui ogni Stato adempie ai suoi obblighi e impegni in materia di diritti umani; di istituire il Consiglio per i diritti umani, con sede a Ginevra in sostituzione della Commissione dei diritti dell'uomo, in quanto organo sussidiario dell'Assemblea Generale. Il processo viene svolto in due fasi: la prima, attraverso un gruppo di lavoro, a composizione aperta (dove hanno diritto di parola soltanto gli Stati), con sedute dedicate ai singoli paesi esaminati (16 per ogni sessione); la seconda, svolta dalla plenaria del Consiglio Diritti Umani, dove possono intervenire anche le ONG. Questo
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collocabile tra gli strumenti aventi carattere ex ante, volti a prevenire l’inosservanza delle norme e
diretti ad accertare la mancanza di osservanza di un obbligo assunto internazionalmente
272.
I rapporti delle ultime sessioni
273, sono una fonte preziosa per misurare anche lo stato di
effettività del diritto al cibo nei diversi Paesi. Se si prende in esame la Revisione italiana
274, si può
notare che nel rapporto nazionale 2009, a differenza di quello 2010. dove non vi sono
"raccomandazioni" immediatamente afferenti al diritto al cibo adeguato
275, il termine “cibo” è
invece menzionato nel paragrafo relativo alla tratta degli esseri umani
276. Nel rapporto realizzato
sull’Italia dal sistema Nazioni Unite
277, la parola “cibo” non si trova nel paragrafo 7. “Right to
social security and to an adequate standard of living” dove spesso, per gli altri Paesi
278, è affrontata
la questione del diritto al cibo adeguato, ma nel par. 2 “Right to life, liberty and security of the
person”, a proposito del trattamento riservato ai rifugiati di Lampedusa, dove si evince la
preoccupazione, degli organismi internazionali, per le condizioni di detenzione del centro di
Lampedusa ritenute insoddisfacenti in termini di sovraffollamento, igiene, cibo e cure mediche
279.
Nel rapporto delle organizzazioni non governative (ONG), si addebita all’Italia la violazione
del diritto al cibo commessa nei Paesi terzi da società controllate da una compagnia petrolifera
esame si basa su tre documenti: 1) il rapporto nazionale, redatto dal paese esaminato in una delle lingue ufficiali ONU; 2)la raccolta, operata dall’Alto commissariato per i diritti umani, delle informazioni ricavate dagli organi convenzionali (Treaty Bodies), da quelli addetti alle “procedure speciali” (relatori speciali, esperti indipendenti) e da altri documenti ufficiali delle NU; 3) una compilazione sintetica di informazioni aggiuntive messe a disposizione da altri attori non governativi (ONG). Al termine viene redatto, a cura del Segretariato, coadiuvato da una troika di paesi membri del Consiglio estratti a sorte, un rapporto. Questo contiene una sorta di processo verbale della seduta al termine del quale sono elencate le "raccomandazioni" rivolte al paese esaminato. Durante la seconda fase, che dura un'ora per ogni Stato, e si svolge nella prima successiva sessione del Consiglio Diritti Umani, viene discusso il rapporto del Gruppo di Lavoro. Il segretariato redige un documento finale, che viene poi incluso nel rapporto del Consiglio all'Assemblea Generale delle Nazioni Unite.
272 Per un approfondimento su queste procedure cfr. C.T
UOSTO, Il sistema delle Nazioni Unite per la tutela dei diritti
umani. Limiti e proposte di riforma, cit., pp. 71-84. 273
Tali rapporti sono liberamente consultabili sul sito dell’Alto commissariato. Cfr. www.ohchr.org.
274 Della revisione universale del periodo 2012-2016, vi è per il momento il solo Report redatto dall’Italia, pertanto non
è ancora possibile effettuarne una valutazione complessiva.
275 H
UMAN RIGHTS COUNCIL, Report of the Human Rights Council on its fourteenth session (A/HRC/14/37) in http://daccess-dds-ny.un.org pp. 89 – 94 e HUMAN RIGHTS COUNCIL Report of the Working Group on the Universal Periodic Review* Italy Addendum Views on conclusions and/or recommendations, voluntary commitments and replies presented by the State under.
review in http://www.refworld.org/pdfid/4c15d4942.pdf . 276
In esso si dichiara che: «Per combattere questo fenomeno, sono state sviluppate due aree di intervento: l'azione delle forze di polizia e del sistema giudiziario e la tutela e l'assistenza delle vittime da parte delle Prefetture, dei servizi sociali pubblici e privati. Dal 2000 al 2009, sono stati finanziati circa 600 progetti per circa 15.000 vittime finalizzati a fornire temporaneamente vitto, alloggio e assistenza sociale». Cfr. HUMAN RIGHTS COUNCIL, National report submitted in
accordance with paragraph 15 (a) of the annex to human rights council resolution 5/1 – Italy, A/HRC/WG.6/7/ITA/1
16 November 2009, in http://daccess-dds-ny.un.org.
277 A
SSEMBLEA GENERALE, Compilation prepared by the office of the high commissioner for human rights, in accordance with paragraph 15(b) of the annex to human rights council resolution 5/1, A/HRC/WG.6/7/ITA/2 20 November 2009 in http://daccess-dds-ny.un.org.
278 Cfr. ad esempio, il rapporto analogo sul Sudafrica (in http://daccess-dds-ny.un.org/doc, p. 10).
279 In esso si legge: «Il Comitato HR (Human rights) e il CERD (Committee on the Elimination of Racial Discrimination) erano preoccupati dalle notizie sulle condizioni di detenzione del centro di Lampedusa che erano
insoddisfacenti in termini di sovraffollamento, igiene, cibo e cure mediche, e che alcuni immigrati avevano subito maltrattamenti». Cfr. ASSEMBLEA GENERALE, Compilation prepared by the office of the high commissioner for human
rights, in accordance with paragraph 15(b) of the annex to human rights council resolution cit. p. 7. Sulle violazioni di
diritto al cibo nei centri di Lampedusa si è espresso anche il Comitato dei diritti umani nell’attività di monitoraggio dei diritti civili e politici (su cui cfr. infra par. 1.3.) e il Consiglio d’Europa (su cui cfr. infra cap. 6).
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italiana, le quali avrebbero violato numerosi diritti umani tra cui il diritto al cibo di talune di queste
popolazioni
280.
Come si nota il meccanismo della revisione universale ha natura “complessiva”, non ha ad
oggetto cioè singoli casi; esso perciò non ha natura giudiziale né paragiudiziale. L’esito, come visto,
non è una sentenza che decide un caso singolo ma una serie di raccomandazioni allo Stato tese a far
si che questo prenda provvedimenti affinché non si reiterino ulteriori forme di violazioni di diritti
umani contestate.
1) La Corte Internazionale di Giustizia (CIG)
Hanno invece carattere giudiziale o paragiudiziale i meccanismi di tutela predisposti dai
Patti e della Convenzioni Onu posti a tutela di specifiche categorie di diritti o specifiche categorie di
persone. Tra questi vi è la Corte Internazionale di Giustizia (CIG), che è il principale organo
giudiziario delle Nazioni Unite
281e le cui funzioni principali sono quella contenziosa
282e quella
consultiva
283. Le sentenza ed i pareri della Corte, che costituiscono uno dei principali strumenti con
cui si accerta l'esistenza di norme internazionali, sono obbligatori per gli Stati che ne hanno
accettato la giurisdizione. Ma in caso di non esecuzione, l’unica via per “imporre” gli effetti di una
sentenza o un parere restano di natura politica-diplomatica.
La Corte ha dato un importante contributo alla effettività della giustiziabilità del diritto al
cibo adeguato, in particolare in occasione dell’elaborazione di un parere richiesto dall’Assemblea
generale delle Nazioni Unite sulle conseguenze giuridiche dell’edificazione di un muro nei territori
palestinesi, tenendo conto, come parametro, le Convenzioni di Ginevra e le risoluzioni in materia
del Consiglio di Sicurezza e dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite
284.
La Corte ha dapprima affermato, in risposta alle obiezioni di Israele, che anche in periodo di
guerra si applicano i due Patti sui diritti umani nonché la Convenzione sui diritti dei fanciulli;
inoltre tali Convenzioni si applicano anche al di fuori dello Stato di Israele (e segnatamente nei
territori occupati). Su queste basi la CIG ha affermato che nei trattati summenzionati esistono
numerose disposizioni che tutelano il diritto a un’alimentazione adeguata ed ha pertanto descritto le
280 cfr. A
SSEMBLEA GENERALE – CONSIGLIO DEI DIRITTI UMANI. GRUPPO DI LAVORO SULLA REVISIONE PERIODICA UNIVERSALE, Summary prepared by the Office of the High Commissioner for Human Rights, in accordance with
paragraph 15 (c) of the annex to Human Rights Council resolution 5/1 Italy* , p. 2: «Amnesty International (AI) ha
raccomandato che l'Italia disponga con legge che le società petrolifere con sede o domiciliate in Italia si impegnino a prendere misure di tutela dei diritti umani nei confronti di tutte le loro operazioni all'estero e garantire che le persone i cui diritti umani sono danneggiati da queste società possono accedere a un rimedio efficace in Italia. A questo proposito, AI ha riferito di una controllata della compagnia petrolifera italiana ENI, che ha operato in un paese terzo. Gravi violazioni dei diritti umani sono stati associati con le operazioni dell'industria petrolifera in questo paese, compresi i danni ambientali e l'inquinamento, che aveva minato il diritto al cibo, all'acqua pulita e mezzi di sussistenza».
281
Lo Statuto della Corte, approvato nel 1945, è annesso allo Statuto delle Nazioni Unite è annesso allo Statuto delle Nazioni Unite di cui fa parte integrante: cfr. il testo di Statuto e Regolamento in http://www.icj-cij.org/ . La sede della Corte è nel Palazzo della Pace all'Aia, Paesi Bassi. La Corte Internazionale di Giustizia non deve essere confusa con la Corte Penale Internazionale (International Criminal Court), istituita nel 2002 che si basa sullo Statuto di Roma e con sede all'Aia, e il cui compito è invece quello di giudicare individui ritenuti colpevoli di crimini internazionali. Sulle sue funzioni cfr. E. CANNIZZARO, Corso di diritto internazionale, Milano, Giuffré, 2011, pp. 409 – 440.
282 Ovvero dirimere le dispute fra Stati membri delle Nazioni Unite che hanno accettato la sua giurisdizione in relazione
all'applicazione e l'interpretazione del diritto internazionale (su cui cfr. Art. 34-38 Statuto CIG). La giurisdizione può essere riconosciuta dagli Stati in via preventiva, attraverso l'approvazione dell'articolo 36.4 dello Statuto della Corte, attraverso una clausola compromissoria completa inserita in un accordo o attraverso un trattato compromissorio completo. La giurisdizione può altresì essere riconosciuta posteriormente e rispetto ad un caso concreto, anche da parte di Stati che non hanno aderito alla Corte.
283
Ovvero offrire pareri consultivi su questioni legali avanzate dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite, dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite o dagli Istituti Specializzati delle Nazioni Unite autorizzati a farlo (Cfr. Artt. 65-68 CIG). Mentre l'Assemblea Generale ha totale libertà per richiedere un parere consultivo, gli altri organi ONU sono tenuti ad invocare il parere consultivo unicamente per questioni che riguardano le loro competenze.