CAPITOLO 5. IL DIRITTO AL CIBO NEL DIRITTO COSTITUZIONALE COMPARATO
1. Tracce di diritto al cibo nella storia del diritto costituzionale comparato
2.1. Riconoscimento esplicito e diretto del diritto al cibo inteso quale diritto fondamentale o
come parte di altro diritto fondamentale
2.2 Riconoscimento implicito del diritto al cibo nei diritti fondamentali in senso ampio
2.3 Riconoscimento esplicito del diritto al cibo adeguato come obiettivo o principio direttivo
delle politiche statali
2.4 Riconoscimento indiretto del diritto al cibo, attraverso l'interpretazione giurisprudenziale
di altri diritti fondamentali
2.5. L'applicabilità diretta dei trattati internazionali sui diritti umani che riconoscono il
diritto al cibo adeguato
3. La legislazione ordinaria. Il drafting normativo sul diritto al cibo adeguato dopo le Linee
guida volontarie della FAO e la Guida sulla legiferazione in materia di diritto al cibo
4. Profili di giustiziabilità e tecniche di tutela del diritto al cibo nella giustizia costituzionale
comparata
4.1. Ricorso individuale
4.2. Ricorso collettivo (class action) e di interesse pubblico
4.3. La procedura dell'Amparo e della Tutela
4.4. Il ruolo delle istituzioni nazionali di tutela dei diritti dell'uomo
5. Diritto al cibo ed esigibilità. Casi studio emblematici di tutela giuridica del diritto al cibo
5.1. Il diritto al cibo nel sistema giuridico del Sud Africa
5.2. Il diritto al cibo nel sistema giuridico di tutela dell’India
5.3. Il diritto al cibo nel sistema giuridico del. Brasile
6. Qualificazione del diritto “fondamentale” al cibo adeguato nel diritto costituzionale
comparato e standard di tutela
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1. Tracce di diritto al cibo nella storia del diritto costituzionale comparato
L’approccio ai diritti umani è tradizionalmente suddiviso in tre scuole di pensiero. Secondo
l’approccio storicistico i diritti di libertà nascono nel Medioevo e sono frutto di un «evoluzione
storica dei rapporti sociali e politici che caratterizzano i diversi ordinamenti statuali»507; secondo
l’approccio individualistico, le libertà individuali moderne sono antitetiche a quelle cetuali
medioevali, trattandosi di diritti naturali preesistenti allo Stato il quale può solo riconoscerli. Vi è
infine l’approccio statualistisco, che pone lo Stato al centro del riconoscimento dei diritti di libertà.
Questi tre diversi modi di intendere le origini e la natura dei diritti individuali (come diritti
consuetudinari nell’approccio storicistico, come diritti naturali nell’approccio individualistico e
diritti legislativamente protetti nell’approccio statalistico) vedono il proprio paradigma in tre
documenti costituzionali diversi: la Magna Charta nel primo caso, le Dichiarazioni e Costituzioni
delle Rivoluzioni francese e americana nel secondo caso e nelle vicende che caratterizzano lo Stato
liberale ottocentesco nel terzo caso
508. In che modo queste costituzioni storiche contengono
riferimenti a diritti connessi al cibo? In generale, occorre anticipare che sarebbe operazione
storicamente e giuridicamente scorretta cercare in queste carte costituzionali un’esplicita tutela del
diritto al cibo adeguato nel senso fin qui descritto: non tanto o non solo perché tali documenti si
occupavano di libertà negative piuttosto che di “diritti positivi” (tra i quali vanno inquadrate molte
delle dimensioni del diritto al cibo che, come si è visto, non costituiscono le uniche di tale diritto),
Ecco perché la caratteristica baronale prima e borghese poi dei processi storici che sfociarono nella
redazione delle Costituzioni storiche
509ha portato a far si che le prime dimensioni di accesso al cibo
rivendicate fossero quelle collegate a quelli che oggi definiremmo diritti civili e non sociali.
1)
La Magna Charta
Attraverso la Magna Charta
510, redatta in pieno medioevo, il re d'Inghilterra Giovanni
Senzaterra fu costretto a concedere ai baroni del Regno, propri feudatari, alcune importanti libertà
(o privilegi, atteso che si tratta di posizioni giuridiche attribuite dal sovrano come autolimitazione
del suo potere a un gruppo collettivo di nobili e non a singoli individui)511. Tra le disposizioni
minori, meno note dal punto di vista storico, ve ne sono alcune che riguardano gli alimenti. Una
disposizione della Carta cita il frumento nell’ambito di una norma che intende proteggere il diritto
507 cfr. M.F
IORVANTI, Appunti di storia delle costituzioni moderne. Le libertà fondamentali, cit. pp. 18-28.
508 Per una sintesi di queste tre teorie cfr. P.C
ARETTI, op. cit. pp. 3-8.
509 I testi delle Costituzioni storiche di seguito menzionate sono tratte da J.L
UTHER -F.LONGO -A.MASTROPAOLO -F. PALLANTE (a cura di), Archivio delle costituzioni storiche, su www.dircost.unito.it.
510 La Magna Charta Libertatum è stata interpretata a posteriori come il primo documento che abbia riconosciuto i
diritti dei cittadini, sebbene essa vada inscritta nel quadro di una giurisprudenza feudale in cui, durante il XII e XIII secolo, la concessione di privilegi (libertates) da parte di sovrani a comunità o sudditi, offre altri esempi di natura analoga: si pensi al caso di Federico Barbarossa alla Lega Lombarda nel 1183 (molto importante per il caso italiano e su cui cfr. infra cap. 7) e del re Andrea II d'Ungheria ai loro vassalli nel 1222.
511 Tra i principali diritti ivi riconosciuti si possono ricordare: 1) il divieto per il sovrano di imporre nuove tasse ai suoi
vassalli diretti senza il previo consenso del consiglio comune del regno, formato da arcivescovi, abati, conti e i maggiori tra i baroni, da convocarsi con un preavviso di almeno quaranta giorni e deliberante a maggioranza dei presenti (articoli 12 e 14); 2) la garanzia, valida per tutti gli uomini di condizione libera, di non poter essere imprigionati senza prima aver sostenuto un regolare processo, da parte di una corte di pari, (articolo 39, in cui si ribadisce il principio del "habeas corpus integrum"); 3) la proporzionalità della pena rispetto al reato (articolo 20); 4) l'istituzione di una commissione di venticinque baroni, che, nel caso in cui il re avesse infranto i suoi solenni impegni, doveva fargli guerra, chiedendo la partecipazione di tutti i sudditi (articolo 61, in cui si manifesta il futuro principio della legittima resistenza all'oppressione di un governo ingiusto); 5) l'integrità e libertà della Chiesa inglese (articolo 1), precedentemente messa in discussione. La Carta fu concessa presso Runnymede, il 15 giugno 1215; una sua copia è attualmente conservata nella cattedrale di Salisbury, nella contea del Wiltshire, in Inghilterra.
120
di proprietà
512. Al fine di agevolare il commercio, la Magna Charta imponeva poi che in tutto il
regno fossero adottate identiche misure per vino, birra e grano
513. La Magna Charta inoltre
regolamentava la legge consuetudinaria detta "della foresta", abolendo i demani regi creati sotto il
regno di Giovanni e stabiliva le relative multe comminate ai trasgressori: (articoli 47 e 48)514. Di
queste disposizioni, la seconda disciplina il modo in cui un certo tipo di alimento può essere
distribuito. Le altre due, invece, incidono sull’accesso alla terra e alle foreste, che sono i due mezzi
attraverso cui è consentito di accedere in modo diretto al cibo in esse prodotte o producibile.
2) Le Dichiarazioni dei diritti del ‘700
Le Dichiarazioni dei diritti settecentesche hanno la funzione di affermare la naturalità dei
diritti dell’uomo, considerati come diritti che nessun imperatore o re può “ concedere” atteso che
sono iscritti nella stessa natura umana. Va peraltro ricordato che in questo periodo storico “l’essere
umano” giuridicamente rilevante era di sesso maschile, bianco, libero e dotato di un certo censo.
Non è possibile in questa sede richiamare il dibattito filosofico e storico sulle idee, di
stampo giusnaturalistico o contrattualistico, che sono alla base di quella stagione particolare del
costituzionalismo moderno, pertanto anche in questo caso ci si limiterà a ricercare “tracce” di cibo
adeguato nei principali documenti costituzionali dell’epoca.
Le prime dichiarazioni dei diritti umani e la prima Costituzione sono state scritte e approvate
nelle ex colonie inglesi dell’America settentrionale, alla fine del sec. XVII,I che si erano costituite
in modo diverso tra di loro, per lo più sulla base di una carta coloniale. La più famosa tra le
Dichiarazioni dei diritti americane è quella della Virginia, del 1776. In questa l’unico riferimento
indiretto al diritto al cibo, nei significati oggi conferiti dalle diverse costituzioni, è ravvisabile nel
concetto di diritti minimi, tra cui quello alla vita 515. Un riferimento più specifico agli alimenti è
quello fatto dalla Costituzione del Tennessee che menziona il cibo come corpo del reato di scambio
elettorale516.
Le 13 colonie americane, riunitesi a Filadelfia nel Congresso del 4 luglio 1776 dichiararono
l’indipendenza dall’Inghilterra mentre enunciavano la riaffermazione dei diritti dell’uomo in chiave
512Art. 28: «Nessun conestabile o altro ufficiale della corona potrà prendere frumento od altri beni mobili da alcuno se
non pagandoli immediatamente, a meno che non abbia ottenuto una dilazione per libera volontà del venditore». Cfr. il testo su www.rivstoricavirt.com.
513 Art. 35: «Che vi sia una sola misura di vino, birra e frumento in tutto il regno; e cioè il “quarterio” londinese, e
un'unica altezza, per panni di diversa (bianca e rossa) tintura, cioè di un braccio da un bordo all'altro; lo stesso sia per i pesi e altre misure».
514
«Art. 47. Tutti i territori che sono stati dichiarati foreste durante il nostro regno, perderanno immediatamente tale stato. Lo stesso sarà per le sponde dei fiumi poste sotto riserva durante il nostro regno. 48. Tutte le cattive consuetudini relative alle foreste e alle riserve, alle guardie di foreste e di riserve, sceriffi e loro aiutanti, sponde dei fiumi e loro custodi, siano immediatamente controllate da un comitato di dodici cavalieri giurati della stessa contea che devono essere eletti ugualmente da un comitato di uomini probi, ed entro quaranta giorni dal compimento dell'inchiesta dovranno essere, senza possibilità di revoca, eliminate (lo stesso valga se noi saremo fuori dell'Inghilterra, purché noi o il nostro primo giudice ne saremo stati prima informati)». Cfr. Testo Magna Charta in ibidem. Non è possibile in questa sede ripercorrere la storia del costituzionalismo inglese, ma ci si limita a segnalare che neanche nel famoso Bill of
Rights, stilato dal parlamento britannico nel 1689, considerato uno dei cardini del sistema costituzionale del Regno
Unito, vi si menziona in modo diretto o indiretto un diritto al cibo. Per il testo italiano del Bill of Rights cfr. www- 3.unipv.it.
515 Sec. 1: «Tutti gli uomini sono da natura egualmente liberi e indipendenti, e hanno alcuni diritti innati, di cui,
entrando nello stato di società, non possono, mediante convenzione, privare o spogliare la loro posterità; cioè, il godimento della vita, della libertà, mediante l’acquisto ed il possesso della proprietà, e il perseguire e ottenere felicità e sicurezza». Così Dichiarazione dei diritti della Virginia su www.dircost.unito.it.
516 Cfr. Costituzione del Tennessee del 16 febbraio 1796 su www.dircost.di.unito.it.
Titolo IX - Art. 3: «Qualunque elettore riceverà un dotto o ricompensa pel suo voto in alimenti, bevande, danaro o altramente, subirà la pena che verrà imposta dalla legge: e chiunque direttamente o indirettamente darà, prometterà o procurerà qualche ricompensa per essere eletto, sarà dichiarato incapace per due anni di riempiere l’uffizio per cui sarà stato eletto e soggiacerà alle pene che la legislatura stabilirà ulteriormente». Sui collegamenti tra diritto al cibo e principio di legalità nella Costituzione italiana cfr. infra cap. 8 par. 5.6.
121
universalistica. Anche se in questo documento non vi è traccia diretta di cibo vi è tuttavia ancora
una volta il riconoscimento del diritto alla vita, al cui interno molte costituzioni vigenti, riconoscono
il nostro diritto517.
Nonostante nella Costituzione degli Stati Uniti d'America del 1787, che in sette basilari
articoli si occupò principalmente di organizzare la nuova federazione, non vi fosse un riferimento
esplicito alla tutela dei diritti, atteso che si ritenevano confermate le disposizioni delle Costituzioni
e Dichiarazioni degli Stati indipendenti, è tuttavia rinvenibile un riferimento implicito e uno
esplicito al diritto di nutrirsi per sopravvivere. Quello implicito sta nel riconoscimento del diritto
alla vita518; quello esplicito è dato dall’introduzione di un limite al diritto di accedere a una
particolare derrata alimentare519, ovvero i liquori alcolici che, ai sensi del XXI Emendamento, non
potevano essere trasportati negli States per essere distribuiti e consumati in violazioni alle leggi dei
singoli stati.
Nella Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino 1789, l’unico diritto che
indirettamente è collegato all’accesso al cibo, così come intesa in età contemporanea, è quello di
proprietà privata520. Nella Costituzione francese del 1791, invece, sussiste un riferimento più
specifico laddove si dichiara che «Sarà creato e organizzato un istituto generale di Soccorsi
pubblici, per allevare i bambini abbandonati, dare assistenza ai poveri infermi e fornire lavoro ai
poveri validi che non abbiano potuto procurarsene». Vi è un riferimento al dovere di garantire la
sussistenza ai soggetti vulnerabili anche nella Costituzione francese del 1793, mai entrata in
vigore521.
Nella Costituzione del 1795, accanto ai diritti si accentuano i doveri522: pur non
ravvisandosi in essa nessun riferimento esplicito al cibo va ricordato che tale testo costituzionale fu
molto importante per il costituzionalismo italiano di quell’epoca, atteso che fu il modello a cui si
ispirarono le costituzioni “italiane” del XVIII sec523. La Costituzione francese del 1799, invece,
517 Cfr. Infra par. 3.3. di questo capitolo. Il testo della Dichiarazione afferma: «That all men are created equal; that they
are endowed by their Creator with certain unalienable rights; that among these are life, liberty, and the pursuit of happiness», così Declaration of independence july 4, 1776 su www.dircost.unito.it. Per le differenze tra questa dichiarazioni e le precedenti dichiarazioni dei singoli stati cfr. G.S.PENE VIDARI, Elementi di storia del diritto. L’età
contemporanea, Torino, Giappichelli editore, 2010, pp. 15-24.
518 Art. XIV – (1868): «Sec. 1 – Tutte le persone nate o naturalizzate negli Stati Uniti e sottoposte alla relativa
giurisdizione, sono cittadini degli Stati Uniti e dello Stato in cui risiedono. Nessuno Stato farà o metterà in esecuzione una qualsiasi legge che limiti i privilegi o le immunità dei cittadini degli Stati Uniti; né potrà qualsiasi Stato privare qualsiasi persona della vita, della libertà o della proprietà senza un processo nelle dovute forme di legge [due process of law]; né negare a qualsiasi persona sotto la sua giurisdizione l'eguale protezione delle leggi». Cfr. Costituzione degli
Stati Uniti d'America del 1787 su www.dircost.unito.it.
519 Emendamento n. XVIII – (1919) [Abrogato nel 1933 dal XXI Emendamento che così dice: «XXI – (1933) Sec. 1 –
L'articolo diciottesimo degli emendamenti alla Costituzione degli Stati Uniti è qui abrogato. Sec. 2 – E' proibito il trasporto o l'importazione in qualsiasi Stato, Territorio o possedimento degli Stati Uniti di liquori acolici, per distribuzione o consumo, in violazione delle leggi colà vigenti. Sec. 3 – Questo articolo sarà inoperante finché non sarà stato ratificato come emendamento alla Costituzione da parte di [apposite] Convenzioni nei diversi Stati, come previsto nella Costituzione, entro sette anni dalla data della relativa sottoposizione agli Stati da parte del Congresso]».
520 Art. 2 e 17 della Costituzione francese del 1789 su www.dircost.unito.it. 521
Così statuiva l’ art. 21: «I soccorsi pubblici sono un debito sacro. La società deve la sussistenza ai cittadini disgraziati, sia procurando loro del lavoro, sia assi curando i mezzi di esistenza a quelli che non sono in età di poter lavorare» Atto costituzionale francese 24/06/1793 su www.dircost.unito.it . È la Costituzione democratica varata nell'Anno I della Repubblica dalla Convenzione Nazionale a maggioranza giacobina. Evidenti sono le differenze con la Costituzione del 1791. Qui, infatti, si prevede un rafforzamento del potere legislativo, il suffragio universale, il referendum popolare, l'assistenza agli i nfermi ed ai più poveri, il diritto allo studio in una scuola laica e pubblica.
522 Costituzione francese del 5 fruttidoro dell'anno III 22/08/1795, su www.dircost.unito.it 523 Cfr. G.S.P
ENE VIDARI, Elementi di storia del diritto. L’età contemporanea, p. 39. Sulle Costituzioni italiane del XVIII sec. cfr. infra cap. 7.
122
ispirò il costituzionalismo degli Stati italiani che nel XIX sec. gravitavano nell’area
napoleonica524.
Delle Costituzioni settecentesche italiane se ne parlerà successivamente525, in questa sede
ci interessa solo ricordare, in prospettiva comparatistica, una delle due costituzioni regie che furono
elaborate in chiave antinapoleonica da Spagna e Sicilia che cercavano di reagire all’influenza
napoleonica. La Costituzione di Cadice del 1821 contiene il termine “alimento” in riferimento al
diritto agli alimenti del principe ereditario, dell’infanta, della regina madre526; è interessante questo
riferimento perché, anche se il diritto agli alimenti era cioè garantito solo per i componenti della
famiglia reale527, è inevitabile ravvisare in esso un antecedente del diritto agli alimenti nel diritto
di famiglia528.
L’età napoleonica è rilevante dal punto di vista legistico perché introduce il sistema della
codificazione, che non fu abbandonato nemmeno dopo il Congresso di Vienna del 1815. Non è
possibile, in questa sede, analizzare in che modo il tema dell’accesso agli alimenti fosse stato in
qualche modo codificato nella legge ordinaria, ma i primi codici europei restano una fonte rilevante
da esaminare per una compiuta storia del diritto al cibo adeguato.
3) Le Costituzioni dell’800
Le Costituzioni Ottocentesche afferiscono a due differenti periodi: quelle di età napoleonica,
e quelle successive alla Restaurazione, aperta dal Congresso di Vienna del 1814-1815
529.
Luigi XVIII concesse una “Carta” già nel 1814; questa Costituzione, insieme alla Carta
costituzionale del 1830, concessa da Luigi Filippo, non contengono riferimenti al diritto al cibo, ma
costituirono due modelli importanti per le Costituzioni degli Stati italiani post Vienna530. Un
riferimento ad accedere ai minimi di sussistenza è rinvenibile, invece, nel Preambolo della
Costituzione francese del 1848531
Chiudiamo operando un salto storico significativo, in quanto non è possibile non menzionare
la Costituzione di Weimer dell'1919 che, da un lato, finalizza la vita economica a un esistenza
dignitosa532, dall’altro enumera l’alimentazione, l’acqua e la cura dei poveri tra le materie di
competenza del Reich 533.
524
Ma anche in essa nessun riferimento esplicito o implicito al tema del cibo. G.S.PENE VIDARI, Elementi di storia del
diritto. L’età contemporanea cit., p. 42. Costituzione francese del 5 fruttidoro dell'anno III 22/08/1795 in
www.dircost.unito.it.
525 Cfr. infra cap. 7. 526
Sulle caratteristiche di queste costituzioni e le differenze con le altre cfr. .S.PENE VIDARI, Elementi di storia del
diritto. L’età contemporanea, p. 42; Cfr. la Costituzione di Cadice 18. 03. 1812 in www.dircost.unito.it.
527 In senso ampio tale norma può considerarsi l’antenata di quelle che tutelano le categorie di persone particolarmente
vunerabili in ragione del sesso o dell’età (su questo cfr. infra cap. 3 par. 2).
528
Su questo aspetto nella Costituzione italiana cfr. infra cap. 9 par. 1.1.
529 Sulle caratteristiche delle Costituzioni concesse dopo la Restaurazione e sulla loro differenza con quelle di età
napoleonica cfr. G.S.PENE VIDARI, Elementi di storia del diritto. L’età contemporanea, cit., pp. 86 – 99.
530 Carta Costituzionale francese 4.06.1814, in www.dircost.unito.it; Carta Costituzionale francese 14.08.1830 in
www.dircost.unito.it.
531 Costituzione del 4 novembre 1848; VIII: «La Repubblica deve proteggere il cittadino nella persona, la famiglia, la
religione, la proprietà, il lavoro e mettere alla portata di ognuno l’istruzione indispensabile a tutti gli uomini; deve, con un’assistenza fraterna, assicurare l’esistenza dei cittadini bisognosi sia procurando loro del lavoro nei limiti delle sue possibilità, sia dando, in mancanza della famiglia, dei sussidi a coloro che non sono in condizioni di lavorare» in http://www.dircost.unito.it/cs/docs/francia186.htm.
532 Art. 151: «L’ordinamento della vita economica deve corrispondere alle norme fondamentali della giustizia e tendere
a garantire a tutti un’esistenza degna dell’uomo».
533
Art. 7: «Il Reich esercita il potere legislativo nelle seguenti materie: 5) la cura dei poveri e dei senzatetto; 6) la stampa, le associazioni e riunioni; (…) 11) l’assistenza agli antichi combattenti ed alle loro famiglie; (…) 13) la socializzazione delle ricchezze naturali e delle imprese economiche, così come la produzione, la reintegrazione, la
ripartizione e la determinazione dei prezzi dei beni economici utili alla collettività; 14) il commercio, il regime dei pesi e misure, l’emissione di carta moneta, il regime delle banche e delle borse; 15) lo scambio dei prodotti alimentari e di