Capitolo IV. Focus di approfondimento L’eProcurement a livello
1. Dall’eProcurement nazionale all’eProcurement locale 131
Si è avuto modo, nei capitoli precedenti, di analizzare il quadro normativo
e strumentale del sistema di eProcurement. La normativa disaminata, così come
le modalità di utilizzo degli strumenti idonei alla conclusione dei contratti di
appalto pubblici, è valida per tutti gli enti pubblici situati sul territorio
nazionale; per tutte le Pubbliche Amministrazioni, quindi, che intendano
approvvigionarsi di qualsivoglia bene o servizio, così come individuati dalla
normativa vigente, e per tutte le imprese che tali beni o servizi intendono
fornire
292.
A tal punto, dopo aver delineato in linea teorica il sistema di
eProcurement, è necessario approfondire un ulteriore aspetto: avendo riguardo
dello stato d’arte dell’intero sistema e al suo livello di sviluppo, è di sicuro
interesse analizzare i risvolti pratici che tale normativa ha generato a livello
regionale; è opportuno quindi passare al vaglio le diverse soluzioni, tra le varie
prospettabili, che sono state adottate dalle Regioni, al fine di svolgere quel
compito istituzionale che il legislatore ha inteso attribuire loro nel compimento
del sistema di eProcurement.
292 Come si è già avuto occasione di osservare in precedenza, l’eProcurement non è solo un mezzo o strumento idoneo a concludere contratti, quanto piuttosto un modus operandi, una politica cui le Pubbliche Amministrazioni devono orientarsi, principalmente allo scopo di raggiungere degli obiettivi, particolarmente avvertiti e sensibili alla coscienza della società attuale: la trasparenza dell’azione amministrativa e il contenimento della spesa pubblica. Il legislatore, con l’intento di conseguire tali obiettivi, ha dato risposta alle emergenti esigenze muovendosi in una duplice direzione: l’informatizzazione dell’apparato amministrativo e la centralizzazione della domanda.
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Si è già detto
293che, attraverso la standardizzazione dei beni e dei servizi,
si è inteso creare un sistema capace di aggregare la domanda di acquisto,
proveniente dalle Pubbliche Amministrazioni, e l’offerta dei beni e dei servizi
che le imprese intendono erogare alle amministrazioni, al fine di ottenere quei
vantaggi derivanti dall’utilizzo delle tecnologie ICT nell’ambito degli appalti
pubblici.
Dal combinato disposto dall’art. 33 del Codice dei contratti e dalla
Finanziaria 2007
294, emerge con chiarezza, a tal fine, il dato normativo
dell’importanza che il legislatore ha inteso attribuire alle Centrali d’Acquisto
Territoriali nell’attuazione del sistema di eProcurement; infatti, tramite
l’istituzione e l’impiego delle Centrali, è stato possibile adattare all’ambito
locale il sistema previsto per l’intero settore nazionale, dando così la possibilità
ad imprese e Pubbliche Amministrazioni di interagire in un ambito più ristretto,
al fine di favorire lo sviluppo economico di determinate aree e semplificare la
ricerca di beni e servizi dislocati in prossimità. Inoltre, si è avuto anche modo
di esaminare come la recente attività legislativa
295abbia ulteriormente
modificato il panorama dell’eProcurement, introducendo la nuova figura dei
“Soggetti Aggregatori”. A tal proposito, è d’uopo valutare l’attuale punto
d’arrivo del sistema di eProcurement così ridisegnato.
Sostanzialmente, i Soggetti Aggregatori vengono oggi iscritti nell’ambito
dell’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti, istituito presso l’ANAC, la quale,
con delibera n. 58 del 22 luglio 2015, ha individuato l’elenco dei soggetti
aggregatori, che risulta essere composto, allo stato, da 34 soggetti
296.
Preme segnalare in primo luogo che, sebbene tale riforma sia intervenuta
tanto in merito alla costituzione dei Soggetti Aggregatori, quanto in merito alle
modalità di impiego delle Centrali di Committenza territoriali, non sussiste
293 Vd. cap. I, par.4.
294 Ai sensi dell’art. 1, comma 455, Legge Finanziaria 2007.
295 Ai sensi dell’art. 9 del d.l. 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla l. 23 giugno 2014, n. 89, recante “Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale”.
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sovrapposizione tra le due figure. Il sistema dei Soggetti Aggregatori non
esclude il sistema dei modelli di organizzazione degli acquisti dei Comuni non
capoluogo definito dall’art. 33, comma 3-bis del Codice, ma si integra con lo
stesso
297. I Soggetti Aggregatori, infatti, non sono chiamati a sostituire in toto
le precedenti stazioni appaltanti; dovranno piuttosto svolgere alcune procedure,
in relazione anche alle soglie di importo, anno per anno individuate dal Tavolo
tecnico dei Soggetti Aggregatori, istituito con DPCM 14 novembre 2014
298.
Dall’elenco formulato dall’ANAC, emerge con evidenza una considerazione di
carattere sistematico: sono istituiti quali Soggetti Aggregatori per l’acquisto di
beni e servizi per la Pubblica Amministrazione, in primis Consip S.p.A., quale
Centrale d’Acquisto nazionale; inoltre, viene iscritta quale Soggetto
Aggregatore una Centrale di Acquisto per ogni Regione; entrano a far parte
dell’elenco dei Soggetti Aggregatori anche nove città metropolitane
299, le
Province Autonome di Trento e Bolzano e in aggiunta anche un consorzio, il
CEV
300. Quali saranno i compiti dei Soggetti Aggregatori, verrà definito dalla
normativa secondaria e dal Tavolo tecnico; specificatamente, dovranno essere
individuate le categorie merceologiche e le soglie di valore al di sopra delle
297 Cfr. Assemblea ANCI, Milano – 7 Novembre 2014.
298 A ben vedere, dunque, i Soggetti Aggregatori non dovranno indire tutte le procedure per l’acquisizione di tutti i beni e servizi acquisibili sul territorio regionale, ma dovranno indire soltanto le “maxi-procedure” necessarie per l’acquisizione di quei beni e di quei servizi che rientrino nelle categorie – e nelle soglie – individuate dal Tavolo nazionale. (Cfr. Convegno ITACA, Torino - 13 novembre 2014).
299 Così come previste dalla l. 7 aprile 2014, n. 56 recante "Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni" (c.d. legge Delrio).
300 Il Consorzio CEV è un’aggregazione di 1170 enti, di cui oltre 1000 sono comuni. Il Consorzio, nato nel 2002 da 7 comuni, è costituito in misura maggiore da piccoli comuni e si occupa principalmente di risparmio nel settore dell’energia; negli anni ha sviluppato, infatti, importanti progetti che hanno consentito ai comuni di ridurre la spesa attraverso la riqualificazione di impianti e di strutture e l’autoproduzione del proprio fabbisogno energetico. (www.consorziocev.it)
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quali le Pubbliche Amministrazioni dovranno ricorrere obbligatoriamente alle
gare svolte dai soggetti aggregatori
301.
Relativamente al piano regionale, si è già specificato come, sia per la
disciplina degli acquisti sotto-soglia (per i quali le Pubbliche Amministrazioni
possono ricorrere al MePA, istituire una propria centrale d’acquisto o ricorrere
ad una Centrale d’Acquisto Territoriale
302), sia per quanto concerne gli acquisti
sopra-soglia, sia prevista la piena alternatività tra dell’utilizzo degli strumenti
apprestati da Consip ovvero dalle Centrali d’Acquisto regionali. È opportuno
ricordare che, secondo la normativa vigente, ai sensi dell’art. 3, comma 34 del
Codice, le Centrali di Committenza possono essere costituite dallo Stato
303,
dalle Regioni
304, ovvero dagli Enti locali anche associandosi o
consorziandosi
305. Contrariamente a quanto previsto per i Soggetti Aggregatori,
non esiste alcun elenco ufficiale.
Si può facilmente comprendere, dall’esame di queste disposizioni,
l’importanza fondamentale del ruolo ricoperto dalle Centrali Regionali nella
realizzazione del sistema di eProcurement nazionale. Dato il fondamentale
ruolo svolto dalle Centrali, affinché il sistema di eProcurement possa dirsi
compiuto ed affidabile, sarebbe opportuno che le diverse Centrali d’Acquisto
presenti su tutto il territorio italiano possano cooperare, scambiandosi
informazioni utili per la corretta gestione delle procedure e per l’individuazione
del miglior offerente cui aggiudicare l’appalto pubblico.
Non a caso, la Finanziaria 2007, al comma 457 dell’unico articolo di cui
è composta, ha previsto, oltre alla costituzione stessa delle Centrali Territoriali,
un sistema che permetta la collaborazione tra le varie Centrali, creando delle
301 Secondo le previsioni del MEF, nel 2016 la nuova procedura sarà operativa. (Focus
centrali di committenza e soggetti aggregatori – S.A.I. stazione appaltante intercomunale –
centrale di committenza).
302 Ai sensi dell’art. 328, comma 1, del Regolamento. (Cfr. cap. 3, par. 1). 303 Ai sensi dell’art. 26, legge n. 488/1999.
304 Ai sensi dell’art. 1, comma 455, legge n. 296/2006.
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basi condivise che possano garantire e semplificare la scelta dell’offerta più
vantaggiosa: il Sistema a Rete.
Il Sistema a Rete ha l’obiettivo di favorire l’integrazione e la diffusione
delle c.d. best practices
306e delle competenze specifiche in materia di
eProcurement tra amministrazioni centrali e regionali in un’ottica di creazione
e gestione di una rete delle Centrali di Acquisto nel più ampio contesto del
sistema di eProcurement nazionale
307.
306 Per best practices (o buone prassi o miglior pratica) si intendono le esperienze, le procedure o le azioni più significative, o comunque quelle che hanno permesso di ottenere i migliori risultati, relativamente a svariati contesti e obbiettivi preposti. (da Wikipedia, l’enciclopedia libera).
307 Nel 2008 viene siglato l’Accordo tra Governo, Regioni e province Autonome per la costituzione del Sistema a rete, che prevede:
• l’implementazione della rete delle centrali di acquisto, in un’ottica di collaborazione strategica e sviluppo di iniziative comuni che prevedono in particolare la partnership tra le centrali;
• l’interoperabilità tra le piattaforme di acquisto, tramite la definizione di un linguaggio comune;
• le sinergie tra i sistemi di acquisto: oltre a convenzioni nazionali e regionali viene favorita la centralizzazione dei mercati elettronici attraverso la promozione e diffusione delle piattaforme già funzionanti e consolidate, come il MEPA;
• la gestione della domanda, al fine di individuare in maniera specifica i fabbisogni della PA realizzando sinergie;
• i rapporti con le imprese, al fine di favorire la semplificazione e l’accesso al mercato pubblico, anche attraverso adeguati strumenti informativi e la definizione di procedure standard di abilitazione.
Il Sistema a Rete si sta progressivamente consolidando: nel corso del 2009 sono stati firmati nuovi accordi di collaborazione per lo sviluppo dell’eProcurement tra MEF, Consip e le Regioni Lazio, Sicilia, Veneto, Piemonte, che si aggiungono a quelli già siglati nel 2008 con Abruzzo (rinnovato nel 2009), Toscana, Basilicata. Punto focale all’interno di questi accordi risulta essere la razionalizzazione della spesa sanitaria, che ricade nella sfera di competenza delle regioni e che rappresenta per volume una larga percentuale dei loro bilanci. Inoltre Consip sta inaugurando un nuovo filone dedicato ai “grandi comuni” (Milano, Genova) per consolidare e sviluppare la collaborazione già instaurata su iniziative di razionalizzazione della
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Tramite la realizzazione del Sistema a Rete, operata da Consip e dalle
Centrali di Acquisto territoriali, si assiste ad una graduale integrazione tra le
diverse strutture di governo centrale e locale, al fine di perseguire
l'armonizzazione dei rispettivi piani di riduzione della spesa
308. In questo
contesto, le Centrali di Committenza pubblicano sul proprio portale i dati
relativi alle proprie iniziative di gara
309.
Per quanto afferisce alla tipologia di gare gestite dalle Centrali di
committenza, se la logica prevalente è ancora quella di acquistare a prezzi più
bassi grandi quantitativi di forniture di beni standardizzati, è anche vero che
man mano che queste strutture si specializzano e acquisiscono competenze,
cresce anche il livello di innovazione e sofisticazione dei prodotti messi a
gara
310.
spesa per beni e servizi finalizzate al conseguimento di una maggiore efficienza dei processi d’acquisto e si propone di rappresentare un modello da diffondere ad altre realtà locali. Alla luce di quanto emerso dall’analisi, al fine di conseguire una maggiore efficacia del sistema a rete è necessario che siano sviluppate sinergie sempre più efficaci tra Consip e Regioni, in cui Consip sia in grado di fornire beni su settori merceologici “trasversali” e le Regioni siano in grado di predisporre convenzioni su settori di specifico interesse territoriale. (Come acquista
la P.A., I° Rapporto Nazionale – Promo P.A. Fondazione, 2010)
308 AVCP (Reale U.) “Censimento ed analisi dell’attività contrattuale svolta nel biennio
20072008 dalle Centrali di Committenza Regionali e verifica dello stato di attuazione del sistema a rete” (2010).
309 Secondo quanto rilevato dall’ANAC, tuttavia, il Sistema a Rete non è ancora a regime. Infatti, nel “Censimento ed analisi dell’attività contrattuale svolta nel biennio 2007-2008 dalle Centrali di Committenza Regionali e verifica dello stato di attuazione del Sistema a Rete”, viene evidenziato come “…Dallo studio risulta […] la lontana operatività del Sistema a Rete delle
Centrali di Acquisto Regionale, previsto nella legge finanziaria 2007, nel più ampio contesto del Sistema Nazionale di e-Procurement, ad oggi ancora in fase di sviluppo. In tale contesto, l’Autorità, ha quindi deciso di avviare una indagine sui procedimenti innovativi in materia di contratti pubblici adottati dalle singole centrali di committenza regionali presenti sull’intero territorio nazionale.”.
310 Basti pensare alle gare di Intercent-ER nel settore sanitario (che riguardano non più solo siringhe e vaccini, ma anche macchinari estremamente sofisticati, ecc.) ma anche alle gare
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Per quanto riguarda la performance contrattuale delle Centrali di
committenza, il monitoraggio effettuato dall’ANAC mette in evidenza uno
scenario a macchia di leopardo nel quale, accanto ad aziende caratterizzate da
una consolidata operatività ed elevata capacità imprenditoriale, ve ne sono altre
che non risultano ancora attive sul mercato ed hanno una ridotta operatività.
Anche se i trend di crescita sono molto elevati, l’incidenza delle attività
contrattuali delle centrali di acquisto risulta ancora limitata rispetto al dato
nazionale e l’accesso agli strumenti di eProcurement ancora troppo
contenuto
311.
L’87% di gare ad evidenza pubblica svolte dalle Centrali di Committenza
riguarda il settore sanitario e sono state territorialmente aggiudicate nel Centro
Nord
312. Anche dal punto di vista dell’offerta, molti passi avanti sono stati fatti
grazie alla capacità delle Centrali di committenza di “mediare” tra le esigenze
dell’Ente e i fabbisogni delle imprese. In questo senso le Centrali di
committenza, se riescono ad acquisire prestigio e riconoscimento sul territorio,
diventano esse stesse un mercato rilevante per le imprese che, attraverso la
Centrali di acquisto, possono entrare in contatto con un numero di clienti
potenziali molto più elevato di quello che avrebbero potuto raggiungere in
della Regione Toscana che agisce come centrale di committenza essenzialmente per fornire beni e servizi innovativi o ad elevato contenuto tecnologico (servizi finanziari, formazione, sistemi telematici, certificazione digitale, ecc.). In questo caso la scelta è stata in controtendenza rispetto alla maggior parte delle regioni e si è basata sulla volontà di lasciare liberi gli enti nei fabbisogni di acquisto ordinari, intervenendo solo nel caso di fabbisogni molto specifici.
311 Cfr. AVCP, Relazione Annuale 2009, Roma, Camera dei Deputati, giugno 2010, cap.
8.3 “Attività contrattuale delle Centrali di Committenza”. Secondo i dati dell’Autorità nel
periodo luglio 2006-dicembre 2008, le Centrali di acquisto (escluso Consip) hanno messo in atto 2852 procedure di gara, di cui 1043 nell’anno 2008 per un valore economico complessivo a base di gara di circa 9,7 miliardi di euro.
312 Cfr. AVCP (Reale U.) “Censimento ed analisi dell’attività contrattuale svolta nel
biennio 20072008 dalle Centrali di Committenza Regionali e verifica dello stato di attuazione del sistema a rete” (2010).