Capitolo IV. Focus di approfondimento L’eProcurement a livello
5. Il caso della Regione Lombardia: SinTel e il NECA 153
In ultima analisi, tra le esperienze maturate dalle Regioni in ambito di
eProcurement, merita fuor di dubbio un ulteriore approfondimento il caso della
Regione Lombardia, la quale ha realizzato un modello di eProcurement
notevolmente innovativo, emblematico dello sviluppo e del progresso che
l’informatizzazione delle procedure di acquisto riesce a garantire alle Pubbliche
Amministrazioni.
348 Fonte: Marolla, B., responsabile servizio EmPulia, InnovaPuglia S.p.A.. 349 Vd. Deliberazione della Giunta Regionale n. 323 del 24/02/2015.
- 154 -
Ebbene, la Regione Lombardia, sin dal dicembre 1981, ha disposto che la
gestione di tutti i servizi telematici, che si rendessero utili per la Pubblica
Amministrazione nell’esercizio della sua attività istituzionale, dovesse essere
affidata ad una società di servizi a capitale regionale, soggetta a direzione e
coordinamento della Regione Lombardia stessa (c.d. società in house),
denominata Lombardia Informatica S.p.A. (LISPA). L’azienda in questione
nasce con l’intento di innovare i servizi pubblici, incrementando la produttività
del sistema regionale, tramite l’utilizzo delle tecnologie informatiche
350,
gestendo progetti, gare e contratti garantendo efficienza, efficacia e trasparenza.
La Regione Lombardia si avvale pertanto di Lombardia Informatica al fine della
realizzazione dei progetti di e-Government, e-Health ed eProcurement
351; lo
scopo finale, pertanto, è quello di curare tutti quegli aspetti che, grazie
all’innovazione tecnologica, permettono a cittadini ed imprese (della Regione)
di avere un rapido accesso alle informazioni e ai servizi erogati dalle Pubbliche
Amministrazioni, soprattutto in ambito sanitario
352.
350 Lombardia Informatica S.p.A. si pone come interprete, da un lato, delle esigenze della Regione e, dall'altro, delle soluzioni offerte dal mercato dell'Information & Communication Technology (ICT). Ciò sta contribuendo alla crescita della domanda e degli investimenti ICT in Lombardia, come dimostrano i dati degli ultimi anni. Oltre l'80% del fatturato di Lombardia Informatica viene immesso sul mercato attraverso gare ad evidenza pubblica. (da www.lispa.it)
351 Lombardia Informatica S.p.A. è inoltre Certificatore Accreditato per la firma qualificata ai sensi della normativa vigente in materia.
352 Tra le prime novità introdotte in tale ambito dalla Regione Lombardia la più importante è senza dubbio l’introduzione della Carta Regionale dei Servizi (CRS). Il progetto, avviato alla fine del 1999, primo in Europa per innovazione tecnologica, aveva previsto una prima applicazione nel settore della sanità, creando un’infrastruttura telematica che ha collegato oltre 50.000 operatori del mondo socio-sanitario lombardo, con l’obiettivo di condividere tutte le informazioni cliniche del cittadino per rendere più efficiente ed efficace il processo di diagnosi e cura. Dopo una prima fase di sperimentazione (nel territorio della ASL di Lecco) e a fronte dei risultati ottenuti, nel 2002 la Giunta Regionale ha incaricato Lombardia Informatica di diffondere il progetto in tutto il territorio, secondo un piano di estensione graduale e programmato. Distribuita gratuitamente da Regione Lombardia a tutti i cittadini
- 155 -
Grazie all’attività svolta e ai risultati ottenuti, a seguito dell’avvento della
Legge Finanziaria 2007, che ha attribuito la facoltà alle Regioni di costituire
una Centrale d’Acquisto su base territoriale, Regione Lombardia ha affidato
353il compito di realizzare la direzione della Centrale Regionale Acquisti
all’interno della società Lombardia Informatica. A seguito dei buoni risultati
raggiunti in tema di eProcurement nei primi cinque anni di attività, a partire dal
1° ottobre 2012, la direzione della Centrale Acquisti è stata trasformata in un
soggetto autonomo, denominato ARCA (Azienda Regionale Centrale Acquisti).
ARCA nasce con l’obiettivo specifico di razionalizzare ed ottimizzare la
spesa pubblica regionale fornendo, agli oltre 1600 enti pubblici del territorio
regionale, tra i quali gli Enti del Sistema Regionale, gli Enti del Servizio
Sanitario Regionale, le altre Pubbliche Amministrazioni aventi sede nel
territorio lombardo e ad Unioncamere Lombardia, strumenti operativi e
gestionali per migliorare l’efficienza delle attività di gara e per ridurre costi e
tempi connessi alle procedure di selezione dei fornitori
354. I principali obiettivi
iscritti al Servizio Sanitario Regionale, la CSR è una Smart card dalle molteplici funzioni, valida come Tessera Sanitaria Nazionale, Tesserino di Codice Fiscale, Tessera Europea di Assicurazione Malattia e Carta Nazionale dei Servizi. Cittadini ed imprese, in possesso della Carta, grazie al riconoscimento dell’identità dell’utente che tale Carta garantisce, possono utilizzarla per fruire online di diversi servizi erogabili dalle Pubbliche Amministrazioni lombarde, quali:
servizi di Regione Lombardia (quali la Dote Scuola e la Tassa Auto);
servizi socio-sanitari (previo rilascio del Consenso al trattamento dei dati personali, quali la consultazione del proprio Fascicolo Sanitario Elettronico, la prenotazione di visite specialistiche e la scelta e revoca del medico di base);
servizi degli Enti locali (quali il rilascio dei dati anagrafici, l’accesso alle piattaforme ecologiche e il pagamento delle mense scolastiche);
servizi degli Enti centrali ( quali INPS, INAIL, Camera di Commercio o Agenzia delle Entrate, per richiedere autorizzazioni, informazioni riguardanti fisco e tributi, assicurazioni e previdenza, finanziamenti e agevolazioni).
353 Con Legge Regionale 28 dicembre 2007, n. 33. 354 Da www.arca.regione.lombardia.it.
- 156 -
di ARCA, oltre che la razionalizzazione della spesa pubblica per beni e servizi,
riguardano:
la semplificazione e standardizzazione delle procedure di acquisto,
al fine di conseguire economie di scala e risparmi di processo;
l’aumento della trasparenza delle procedure di gara sia verso gli
Operatori Economici che verso i Cittadini;
il miglioramento della responsabilizzazione e del controllo della
spesa;
l’incremento della specializzazione delle competenze;
la maggiore efficienza nell’interazione fra Amministrazione e
Mercato, favorendo la massima competizione tra le imprese e la più ampia
partecipazione delle PMI agli appalti pubblici in Regione Lombardia;
la diffusione in ambito regionale di procedure e strumenti innovativi
di acquisto attraverso l’utilizzo della piattaforma regionale di eProcurement
SinTel;
il
raggiungimento
degli
obiettivi
strategici
regionali
di
digitalizzazione e dematerializzazione dei processi di acquisto pubblici.
Per lo svolgimento dei propri fini istituzionali, ARCA opera come:
1)
Stazione appaltante, Centrale di Committenza regionale, Stazione
Unica Appaltante
355;
2)
Promotrice dell’innovazione negli acquisti e dell’e-Procurement per
lo sviluppo, le evoluzioni e la diffusione di strumenti tecnologici per supportare
gli acquisti della Pubblica Amministrazione lombarda in modalità interamente
digitale e dematerializzata
356;
355 In particolare: conduce e aggiudica gare d’appalto centralizzate finalizzate alla stipula di convenzioni per la fornitura di beni e servizi destinate a tutte le Pubbliche Amministrazioni del territorio; svolge gare in nome e per conto di singoli o di aggregazioni di Enti (SUA)
356 Tra queste, la piattaforma per l’e-procurement “SinTel”, l’Elenco Fornitori Telematico”, il Negozio elettronico “NECA”, il sistema per la raccolta dei fabbisogni “Fabbisogni On Line” (FOL).
- 157 -
3)
Centro di competenza per gli acquisti pubblici lombardi: Arca
fornisce consulenza specialistica agli Enti per la predisposizione delle proprie
gare sia tradizionali che telematiche e per lo sviluppo dell'eProcurement
all'interno delle proprie strutture organizzative
357;
4)
Soggetto aggregatore
358e Coordinatore del Tavolo tecnico degli
appalti
359.
ARCA è inoltre impegnata nella promozione e nello sviluppo del Green
Public Procurement e della Responsabilità Sociale d’Impresa in Lombardia, in
stretto raccordo con le competenti direzioni regionali di Regione Lombardia.
Gli obiettivi certamente più significativi raggiunti da ARCA riguardano
senza dubbio la realizzazione della piattaforma di eProcurement SinTel
(Sistema di intermediazione telematica per la Regione Lombardia) e del NECA,
il Negozio Elettronico della Centrale di Acquisto.
SinTel consente agli Enti, in forma gratuita ed in completa autonomia, di
realizzare gare sopra e sotto soglia comunitaria tramite tutte le procedure
previste dalla normativa vigente, interamente online, usufruendo dei servizi di
formazione ed affiancamento operativo
360.
357 Svolge inoltre attività di formazione e assistenza sui servizi forniti sul territorio: tutti i servizi sono gratuiti e vengono forniti sia on-site che a distanza (o tramite video tutorial), con modalità differenziate per Enti e Imprese che usufruiscono dei servizi e per gli Operatori Economici che rispondono alle gare aggregate della centrale di committenza o alle singole procedure di gara effettuate autonomamente dagli Enti tramite la piattaforma SinTel.
358 Ai sensi dell’art. 1, comma 3-bis, legge regionale 33/07. 359 Ai sensi dell’art. 1, comma 3-ter, legge regionale 33/07.
360 Vd. sez. “SinTel” in www.arca.regione.lombardia.it. Con parere della Cort. Conti, Sez. Lombardia, num. 00312 del 18/07/2013: “Prendendo le mosse da quanto stabilito lo scorso
anno dalla Corte dei Conti in tema di l’illegittimità degli acquisti effettuati al di fuori del MePA, la Sezione Lombardia su istanza di ARCA/Regione Lombardia, ha chiarito che SinTel è uno strumento obbligatorio di pari rango (ergo alternativo) al MEPA. Le PA lombarde, specie in ambito sotto-soglia, possono pertanto esperire la propria procedura su SinTel, ottemperando alla normativa vigente”. Fastweb S.p.A. è stato nominato, ai sensi del D.lgs. n. 101/2002, da
Lombardia Informatica S.p.A. quale “Gestore del Sistema”, è incaricato dei servizi di conduzione tecnica e delle applicazioni informatiche necessarie al funzionamento di SinTel e
- 158 -
Attraverso l’utilizzo della piattaforma SinTel, gli obiettivi che si
intendono perseguire sono:
la riduzione della spesa per le forniture di beni e servizi nella
pubblica amministrazione;
procedure più snelle e più rapide;
la garanzia di massima trasparenza nelle operazioni di gara
361;
l’apertura del mercato delle forniture al fine di renderlo più
competitivo tramite l’elenco fornitori telematico.
cura, tra l’altro, tutti gli adempimenti inerenti le procedure di Registrazione e l’utilizzo di SinTel.
361 Tuttavia, nel corso degli anni, è sorta qualche falla nel sistema di utilizzo del sistema SinTel, causando a volte delle controversie giudiziali in merito alla garanzia della trasparenza delle operazioni di gara; così, Cons Stato, Sez. 03, SENT. num. 00481 del 25/01/2013: “… Infine,
anche volendo tutto concedere alle tesi di Lombardia Informatica, è risolutiva la considerazione che la piattaforma informatica da essa prescelta per lo svolgimento della gara – ed il cui utilizzo era imposto ai partecipanti – non garantiva al cento per cento la corretta trasmissione dei files costituenti l’offerta e non permetteva all’offerente/trasmittente di verificare, nell’immediato e con sufficiente certezza, se la trasmissione di un singolo file fosse andata a buon fine, in modo tale da poter rimediare, occorrendo, in tempo utile. In questa situazione, il rischio inerente alle modalità di trasmissione non può far carico che alla parte che unilateralmente aveva scelto il relativo sistema e ne aveva imposto l’utilizzo ai partecipanti; e se rimane impossibile stabilire se vi sia stato un errore da parte del trasmittente, o piuttosto la trasmissione sia stata danneggiata per un vizio del sistema, il pregiudizio ricade sull’ente che ha bandito, organizzato e gestito la gara”; inoltre, TAR Lombardia, SENT. n. 910 del 09/04/2015: il Tar ha giudicato
illegittimo il comportamento di un Comune che ha negato la sospensione della procedura di gara da affidarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, indetta per l’affidamento in concessione del servizio di gestione di centro diurno integrato, richiesta da una ditta la quale non riusciva, utilizzando SinTel, a compilare la propria offerta economica, poiché tale sistema non consentiva di inserire un rialzo superiore al 100% del canone di concessione base indicato dal bando di gara.
Si auspica la risoluzione di tale problematica tramite l’aggiornamento degli strumenti operativi.
- 159 -
La piattaforma SinTel, che ha visto luce nel marzo 2008, data della
pubblicazione della prima procedura di gara, ha raggiunto oggi proporzioni
macroscopiche, dando vita ad oltre 40.000 procedure di gara dal 2008 ad oggi
(oltre 25.000 nel 2014), per un valore annuo stimato di oltre 2,2 miliardi di euro
(oltre 6,5 miliardi a partire dal 2008
362).
SinTel consente alle stazioni appaltanti lombarde (più di 1.800, tra oltre
1500 Comuni) di asseverare gratuitamente agli obblighi della normativa
nazionale sull'utilizzo esclusivo di piattaforme telematiche per gli acquisti della
Pubblica amministrazione, valorizzando inoltre il tessuto della piccola e media
imprenditoria locale, come dimostrano gli oltre 22.500 operatori economici
lombardi registrati a SinTel (il 72 per cento di oltre 31.000 operatori registrati),
che si sono aggiudicati l'82 per cento delle procedure svolte
363.
362 Dati di Mi-Lorenteggio, il quotidiano online, aggiornati al 15 ottobre 2015; www.mi- lorenteggio.com.
363 Secondo l’assessore regionale all’Economia, Crescita e Semplificazione Massimo Gravaglia: “L'utilizzo di SinTel consente di perseguire obiettivi di trasparenza dei procedimenti
- 160 -
Appare evidente, dal grafico riportato
364, sia per quanto riguarda il
numero di operatori che ogni anno si abilitano al sistema SinTel, sia per i valori
del transato annuo, la costante crescita del sistema di eProcurement realizzato
dalla Regione Lombardia.
Per poter presentare offerte e prendere parte alla procedura sulla
piattaforma SinTel, ciascun operatore economico è tenuto ad eseguire
preventivamente la registrazione accedendo al portale di ARCA S.p.A.
365. La
piattaforma SinTel comunica con gli utenti registrati attraverso una casella PEC
per tutte le comunicazioni afferenti alle procedure di gara. È necessario,
naturalmente, per poter operare sulla piattaforma l’utilizzo della firma
elettronica.
Oltre ai vari strumenti di eProcurement messi a disposizione per
l’aggiudicazione degli appalti pubblici, SinTel mette a disposizione un Elenco
Fornitori Telematico
366, che consente agli enti attivi sulla Piattaforma SinTel di
accedere ad informazioni e documentazioni attestanti peculiarità e
caratteristiche delle imprese registrate alla piattaforma, creando un unico elenco
amministrativi, dematerializzazione e ottimizzazione dei processi, sicurezza e inviolabilità dei dati. A questo si somma l'aumento della competizione (con SinTel si registra una media di 24 soggetti invitati per procedura), che determina un concreto risparmio per la Pubblica amministrazione lombarda, misurabile in circa il 18 per cento rispetto alle basi d'asta" (da www.mi-lorenteggio.com, Mi-Lorenteggio, il quotidiano online).
364 Dati riportati da SinTel piattaforma di eProcurement, ARCA S.p.A.
365 La registrazione è del tutto gratuita, non comporta in capo all’operatore economico che la richiede l’obbligo di presentare l’offerta, né alcun altro onere o impegno. Salvo malfunzionamenti delle reti, dell’infrastruttura e delle tecnologie di comunicazione, la procedura di registrazione è automatica e avviene rapidamente. In ogni caso, ai fini del rispetto dei termini previsti per l’invio delle offerte e, per prevenire eventuali malfunzionamenti, si consiglia di procedere alla registrazione con congruo anticipo, prima della presentazione dell’offerta. (AZIENDA REGIONALE CENTRALE ACQUISTI - ARCA S.p.A., Modalità tecniche per
l’utilizzo di SinTel, in www.arca.regione.lombardia.it., 4 giugno 2014).
- 161 -
per tutti gli enti di pubblica amministrazione della Regione Lombardia, in
modalità telematica
367.
Degno di nota è inoltre il NECA, che realizza il catalogo elettronico delle
convenzioni attivate da ARCA, in cui i fornitori che hanno ottenuto
l’abilitazione offrono i propri beni e servizi direttamente online, cosicché gli
enti possano emettere direttamente gli ordini di acquisto, selezionando le offerte
messe a catalogo
368.
367 I vantaggi previsti dall’adozione a livello regionale di un unico Elenco Fornitori Telematico all’interno della piattaforma SinTel riguardano sia gli Enti che le imprese, e sono:
riduzione degli oneri per l’accesso alle informazioni;
maggiore qualità nell’individuazione dei fornitori con requisiti speciali;
riduzione dei tempi di valutazione delle offerte amministrative grazie a documentazioni aggiornate e facilmente comparabili fra loro;
valorizzazione e aumento delle pratiche di Green Public Procurement; - disponibilità di documenti amministrativi condivisi.
riduzione degli oneri di produzione delle documentazioni standard di gara (dichiarazione sostitutiva ex art. 38 D.lgs. 163/2006);
maggiore pubblicità delle proprie eccellenze e peculiarità produttive;
riduzione dei tempi di partecipazione alle gare.
368 Su NECA è possibile acquistare secondo due tipologie di Convenzione: “A somministrazione” e “con OdF veloce”:
1) Convenzioni a Somministrazione: per questa tipologia di Convenzione è prevista l’emissione di un Ordinativo di Fornitura (OdF), ovvero il contratto con cui l’Amministrazione si impegna ad acquistare un certo quantitativo di prodotto/servizio (esprimibile in euro o in quantità). L’OdF viene firmato digitalmente e, in queste tipologie di Convenzione, va ad erodere direttamente il massimale della Convenzione. Successivamente all’inoltro dell’OdF c’è l’emissione della Richiesta di Consegna (RdC), che rappresenta l’acquisto vero e proprio dei beni, con consegna presso la sede dell’Amministrazione di una parte o dell’intero quantitativo previsto nell’Odf. Ogni singola RdC erode l’impegno indicato nell’OdF e non necessita di firma digitale.
2) Convenzioni con OdF veloce: questa tipologia di Convenzione è caratterizzata dall’emissione di un unico atto che comprende OdF e RdC nominato “OdF veloce”. Il processo di acquisto prevede una prima fase che comprende la composizione di una RdC, contenente l’elenco dei prodotti che si intende acquistare, e una seconda fase caratterizzata dalla
- 162 -
Di eccezionale importanza e di stretta attualità è infine il ruolo che ha
svolto ARCA, attraverso la piattaforma SinTel, nella aggiudicazione delle gare
relative ad Expo 2015
369. Infatti, Expo 2015 S.p.A. ha adottato la
predetta piattaforma al fine di consentire alle imprese la partecipazione alle
procedure di affidamento o alla negoziazione di gare d’appalto per lavori,
servizi e forniture relative all’esposizione in svolgimento a Milano dal 1º
maggio al 31 ottobre 2015. Le aziende interessate a partecipare alle procedure
selettive che Expo 2015 S.p.A. ha gestito attraverso l’eProcurement dovevano
predisposizione dell’OdF veloce il cui importo corrisponderà esattamente al totale della RdC precedentemente compilata. Anche per questo tipo di Convenzioni l’OdF dovrà essere firmato digitalmente. (AZIENDA REGIONALE CENTRALE ACQUISTI - ARCA S.p.A., Manuale di supporto
all’utilizzo del negozio elettronico NECA, in www.arca.regione.lombardia.it).
369 Expo Milano 2015 si è svolta dal 1° maggio al 31 ottobre 2015 e ha coinvolto oltre 20 milioni di visitatori, 1 miliardo di visitatori virtuali e più di 130 Paesi. È stato il luogo del dibattito attorno al Tema Nutrire il Pianeta, Energia per la Vita, promuovendo, in questo contesto, anche l’innovazione delle aziende, offrendo a tutti i Partecipanti una grande occasione di business attraverso la condivisione e lo scambio di idee e know-how. Expo Milano 2015 ha rappresentato per le aziende un'opportunità per cogliere nuove occasioni di comunicazione e di business, per farsi conoscere o incrementare la propria visibilità su un palcoscenico internazionale. Si tratta del più grande evento planetario mai organizzato volto a unire Paesi, Istituzioni e cittadini di tutto il mondo al fine di discutere le tematiche relative alla sicurezza e disponibilità degli alimenti, la nutrizione e la cultura del cibo. Secondo le stime di Expo 2015 S.p.A. l’evento dovrebbe aver assorbito 1,3 miliardi di investimenti pubblici. Uno studio della Bocconi, commissionato da Expo 2015 S.p.A. e Camera di Commercio di Milano, valuta che dal 2012 al 2020 l’evento ha occupato – direttamente o indirettamente – 199 mila persone e che gli investimenti dei partecipanti ufficiali per la costruzione, allestimento e gestione dei rispettivi padiglioni espositivi hanno superato il miliardo di euro. Lo stesso studio quantifica per il periodo 2012-2020 l’indotto economico legato ai flussi turistici in 9,4 miliardi di produzione aggiuntiva, 4 miliardi di valore aggiunto e circa 80 mila posti di lavoro, cui si aggiungono 10 mila unità di lavoro come effetto di lungo termine per il settore turismo. In totale la produzione aggiuntiva sull’economia è stimata raggiungere i 24,7 miliardi di euro. (CONFINDUSTRIA, Progetto Speciale Expo 2015 (a cura di), Expo 2015 e le opportunità’ per la partecipazione delle imprese).
- 163 -
quindi completare le procedure al fine di perfezionare l’iscrizione nell’Albo
Fornitori di Expo 2015 S.p.A..
- 164 -
Conclusioni
Dopo oltre quindici anni dalla nascita del programma di razionalizzazione
degli acquisti di beni e servizi per la Pubblica Amministrazione, la strada di
attuazione ed evoluzione del sistema di eProcurement non può dirsi
compiutamente percorsa.
Inizialmente, la costituzione di Consip S.p.A., sorta prevalentemente per
ottenere risparmi tramite economie di scala, portò grande scompenso. Per le
amministrazioni la novità risultò estremamente significativa e il timore che le
limitazioni all'iniziativa della singola amministrazione potessero penalizzare la
qualità delle prestazioni erogate fu alto. D’altro canto i fornitori, in particolare
quelli di dimensioni minori e localizzati sul territorio, videro nell'introduzione
delle convenzioni Consip una forte minaccia alla concorrenza e un attacco
sfrontato alle loro quote di mercato
370.
Ciononostante, si può affermare che oggi l'eProcurement è uno strumento
di utilizzo quotidiano sia per i fornitori che per le amministrazioni acquirenti.
Nel corso della trattazione, si è più volte evidenziato che, oltre a trattarsi
di uno strumento idoneo ad assicurare alle amministrazioni statali un risparmio
sui costi unitari di beni e servizi, grazie alle economie di scala che è in grado di
sviluppare, rappresenta un vero e proprio strumento flessibile di politica
economica. Troppo spesso l’attenzione ricade esclusivamente sul primo aspetto
(la riduzione di prezzo), che pure risulta essere la chiave di volta per incentivare
l’approccio delle amministrazioni verso un sistema più efficiente per gli
approvvigionamenti pubblici; ma non si può sottacere che l’approccio organico
del public procurement consente anche di conseguire una serie di ulteriori
obiettivi di valore paritetico, primi tra tutti la modernizzazione della Pubblica
Amministrazione,
da
cui
deriva
un
miglioramento
dei
rapporti
370 Nel 2003 nacque persino un comitato denominato Controconsip, costituito da 1500 aziende che si unirono per fronteggiare gli effetti della centralizzazione degli acquisti. È innegabile che molte delle criticità sollevate in quegli anni siano ancora presenti, tuttavia questi strumenti stanno entrando nell'uso quotidiano.