Prima di analizzare nel dettaglio la procedura e le condizioni elaborate dai negoziatori, giova soffermarsi sull'aspetto dell'identificazione del soggetto cui sarà affidato il compito di designare il co-convenuto. Esso si collega con la questione dell'allocazione della responsabilità per l'atto (la misura o l'omissione) da cui è derivata la lamentata violazione della Convenzione EDU e può incidere direttamente sul delicato aspetto dell'autonomia del diritto dell'Unione.
Al riguardo, in sede negoziale sono state avanzate tre ipotesi in ordine al soggetto destinato a designare l'attivazione del modello. La prima, individuava nella Corte EDU il soggetto al quale l'accordo d'adesione avrebbe dovuto attribuire il potere di obbligare l'Unione, o uno Stato membro, a partecipare a un procedimento a titolo di secondo convenuto528. Sull'intervention forcée in dottrina sono state adottate posizioni differenti, sia a favore che contro. Tra le prime, appare significativo ricordare il contributo di De Schutter529, secondo il quale, al fine di assicurare una corretta
veda R. PISILLO MAZZESCHI, Esaurimento dei ricorsi interni e diritti umani, Giappichelli, Torino, 2004, p. 134 e ss.
526 Al proposito il paragrafo 40 della Nota esplicativa recita: «Moreover, applicants will be able to make
submissions to the Court in each case before a decision on joining a co-respondent is taken».
527 Cfr. art. 3, paragrafo 4 Progetto d'Accordo.
528 L'art. 3, paragrafo 5 del Progetto d'Accordo d'adesione stabilisce che «A High Contracting Party
shall become a co-respondent either by accepting an invitation bye the Court or by decision of the Court upon the request of that High Contracting Party».
529 Sul punto si vedaO.DE SCHUTTER, L'adhésion de l'Union Européenne à la Convention européenne des droits de l'homme: feuille de route de la négotiation, in 83 Revue trimestrielle des droits de l'homme, 2010, pp. 535-571, spec. p. 556.
152 amministrazione della giustizia, la Corte EDU avrebbe dovuto disporre della facoltà di obbligare l'Unione a partecipare in qualità di secondo convenuto in ogni procedimento che avesse messo in questione la compatibilità del diritto dell'Unione con la Convenzione EDU, sia in seguito a una richiesta dello Stato convenuto, che su propria iniziativa. Parimenti, la Corte EDU avrebbe dovuto disporre del medesimo potere nei confronti degli Stati membri dell'Unione, nei casi diretti contro quest'ultima, alle medesime condizioni, qualora il ricorso avesse avuto ad oggetto una violazione originatasi in applicazione di una disposizione di diritto primario dell'Unione530.
In sede negoziale, tale soluzione è stata esclusa in ragione della sua inconciliabilità con l'esigenza di preservare l'autonomia del diritto dell'Unione: attribuendo alla Corte EDU detta prerogativa, infatti, le si conferirebbe necessariamente il dovere di interpretare, ancorché indirettamente, il diritto dell'Unione, al fine di accertare la responsabilità per l'atto oggetto del ricorso. Al riguardo, rileva nuovamente quanto disposto dalla Corte di giustizia nel parere 1/91, così come nel parere 1/00, con i quali essa ha escluso la compatibilità con i Trattati istitutivi di un accordo internazionale che attribuisca a un organo giurisdizionale esterno all'Unione il compito di stabilire chi, tra Unione/Comunità e Stati membri, detiene la competenza in relazione alle materie oggetto di disciplina dello stesso accordo531.
Ciò considerato, si può ritenere plausibile che la Corte di giustizia adotterebbe il medesimo orientamento laddove fosse investita di una richiesta di parere avente ad oggetto la compatibilità con i Trattati di un accordo d'adesione dell'Unione alla Convenzione EDU, contenente una disposizione attribuente alla Corte EDU il potere di stabilire, anche se indirettamente, la ripartizione di competenze tra Stati membri e Unione. Non appare, infatti, condivisibile l'interpretazione dell'art. 6, paragrafo 2, Trattato UE come norma permissiva atta a consentire all'Unione di partecipare al meccanismo giurisdizionale del sistema della Convenzione EDU, anche in deroga ad altre disposizioni dei Trattati istitutivi532. Ancorché interpretata teleologicamente, la disposizione richiamata, pur prescrivendo l'adesione dell'Unione alla Convenzione EDU in termini precettivi, non sembra potersi leggere in essa una sorta di deroga “in bianco” a disposizioni chiave dell'ordinamento giuridico dell'Unione, quali l'art. 4 Trattato UE che, nella novellata versione introdotta dal Trattato di Lisbona, dopo aver disposto il principio d'attribuzione per il riparto di competenze tra Unione e Stati membri, stabilisce in termini espliciti le materie rientranti nella competenza esclusiva della stessa da quelle a competenza concorrente. Parimenti, non appare ravvisabile un'intenzione da parte dei redattori del Trattato di Lisbona di conferire all'art. 6, paragrafo 2 Trattato UE il potere di derogare all'art. 19 Trattato UE, permettendo indirettamente, attraverso la stessa, una modifica delle prerogative della Corte di giustizia.
L'art. 6 Trattato UE risulta essere una disposizione attributiva di una competenza necessaria per procedere alla conclusione dell'accordo d'adesione dell'Unione alla
530 A sostegno di tale soluzione si veda altresì S.VEZZANI, The UE and Its Member States before the
Strasbourg Court: a Critical Appraisal of the Co-respondent Mechanism, in G. REPETTO (Eds.),The
Constitutional Relevance of the ECHR in Domestic and European Law. An Italian Perspective,
Intersentia, Antwerp, 2013, pp. 221-238.
531 Cfr. Corte di giustizia dell'UE, Parere 1/91, 14 dicembre 1991, in Racc. p. I-6079, punto 34; Parere
1/00, 18 aprile 2002, in Racc. p. I-3493, punto 16.
153 Convenzione EDU che, letta in combinato con l'art. 2 del Protocollo 8 allegato ai Trattati UE e FUE, non lascia dubbi in ordine al significato da attribuirvisi.
La seconda opzione avanzata, invece, prevedeva la possibilità di attribuire al convenuto principale il diritto di designare il co-convenuto. Questa soluzione, sostenuta in dottrina da Lock533, a prima lettura, appare più aderente alla necessità di preservare l'autonomia del diritto dell'Unione, poiché esclude l'intervento della Corte EDU.
Inoltre, considerando che, in ragione del peculiare rapporto tra Unione e Stati membri, spesso saranno questi ultimi ad essere destinatari di ricorsi aventi ad oggetto l'applicazione di norme di diritto dell'Unione, la possibilità degli stessi di chiamare a far parte del procedimento l'Unione potrebbe essere valutata positivamente anche in relazione alla corretta amministrazione della giustizia. Il rischio di un abuso di tale prerogativa da parte degli Stati membri dovrebbe essere, per altro, poco verosimile stante il dovere degli stessi di rispettare il principio di leale cooperazione nei confronti dell'Unione, di cui all'art. 4, paragrafo 3, Trattato UE, la cui violazione potrebbe altresì esporli al rischio di una procedura di infrazione a loro carico.
Tuttavia, a un'approfondita analisi534, è sopravvenuto il rischio che essa potesse essere giudicata incompatibile proprio con la disposizione poc'anzi richiamata, oltre che con l'art. 344 Trattato FUE, che preclude agli Stati membri la possibilità di sottoporre una controversia relativa all'interpretazione o all'applicazione dei Trattati a un modo di composizione diverso da quelli previsti dagli stessi535.
La terza opzione, infine, preferita sin da subito dai negoziatori e infine accolta nel Progetto d'Accordo d'adesione, lascia alla Parte contraente, che sia l'Unione o lo Stato membro, la libertà di decidere autonomamente circa la sua partecipazione a titolo di co-convenuto in un procedimento pendente dinanzi alla Corte EDU536. Come si è visto, esso stabilisce che il convenuto potenziale potrà richiedere di essere ammesso al procedimento, oppure, potrà essere invitato ad unirsi dalla Corte EDU, al verificarsi delle condizioni disposte dall'Accordo stesso537.
Il procedimento delineato dai negoziatori prevede due passaggi, necessari entrambi, per l'attivazione del modello: il primo, è la richiesta autonoma di uno Stato membro (o più Stati membri) o dell'Unione di unirsi al procedimento azionato contro
533 Cfr. T.LOCK, EU accession to the ECHR: Implications for judicial review in Strasbourg, cit., p. 786. 534 Così P. GRAGL, The accession of the European Union to the European Convention on Human
Rights, cit., p. 154.
535 Sul punto la Corte di giustizia dell'UE si è espressa in termini negativi in diverse occasioni. Si
vedano, ad esempio, Causa 14/68, Wilhelm c. Bundeskartellamt, 13 febbraio 1969, in Racc. p. 00001, punto 6; Causa 208/80, Lord Bruce of Donington, 15 settembre 1981, in Racc. p. 02205, punto 37; Causa C-293/03, Gregorio My c. Office national des pensions, 16 dicembre 2004, in Racc. p. I-12013, punti 48-49. Per l'analisi dei ricorsi inter-parte nel quadro della Convenzione EDU si rinvia al paragrafo VI del Capitolo V.
536 Nella Nota esplicativa allegata è esplicitamente chiarito che, anche nel caso in cui fosse la Corte
EDU a invitare una Parte a unirsi al procedimento pendente a titolo di co-convenuto, la successiva richiesta dello stesso sarà comunque la precondizione necessaria al fine di attivare la sua partecipazione. Nella Nota si legge poi che «No High Contracting Party may be compelled against
its will to become a co-respondent». Vedasi il punto 47 della Nota esplicativa, allegato V al Final report to the CDDH (47+1(2013)008Rev2), cit.
537 L'art. 3, paragrafo 5, del Progetto d'Accordo dispone che «a High Contracting Party shall become a
co-respondent either by accepting an invitation by the Court or by decision of the Court upon a request of that High Contracting Party».
154 l'Unione o contro uno o più Stati membri; il secondo, consiste nella decisione finale della Corte EDU di ammettere la Parte al procedimento538. In altre parole, la richiesta di ammissione al procedimento o l'accettazione dell'invito a partecipare sono precondizioni sempre necessarie per l'attivazione del modello del co-convenuto, benché l'effettivo ingresso del potenziale co-convenuto sia subordinato alla formale decisione della Corte EDU.
La Nota esplicativa allegata al Progetto d'Accordo precisa che la Corte EDU, ricevuta una richiesta in tal senso, dovrà informarne il convenuto principale e il ricorrente ai quali sarà lasciato un limitato margine di tempo per esprimere le loro osservazioni al riguardo. La Corte EDU, quindi, anche sulla scorta di tali opinioni, valuterà l'ammissibilità della richiesta. Nell'assolvere detto compito essa «shall assess whether, in the light of reasons given by the High Contracting Party concerned, it is plausible that the conditions in paragraph 2 or paragraph 3 ot this article are met»539.
A una prima lettura, la disposizione solleva alcuni dubbi in ordine alla sua compatibilità con l'autonomia del diritto dell'Unione: lasciando alla Corte EDU il compito di decidere se accogliere o meno la richiesta della Parte, essa sembrerebbe trovarsi indirettamente investita del potere di pronunciarsi sul riparto di competenze tra Stati membri e Unione. Consci di tale rischio, nella Nota esplicativa allegata i negoziatori hanno inserito una precisazione chiaramente volta a rassicurare le Parti coinvolte circa l'insussistenza di tale potere discrezionale540. In essa si legge che quando adotterà la decisione, la Corte EDU «will limit itself to assessing whether the reasons stated by the High Contracting Party (or Parties) making the request are plausible in the light of the criteria set out in Article 3, paragraphs 2 or 3, was appropriate, without prejudice to its assessment of the merits of the case»541.
Secondo i negoziatori, detto chiarimento dovrebbe essere sufficiente al fine di assicurare la compatibilità dello stesso con i Trattati istitutivi542. Questa considerazione solleva la delicata questione del valore giuridico da assegnare alla Nota esplicativa. In merito, il
538 La procedura è la medesima anche per la modifica dello status di un convenuto principale in co-
convenuto, se il ricorso è diretto contro uno o più Stati membri dell'Unione e l'Unione o, ancora, per invertire la posizione da convenuto principale a convenuto secondario e viceversa.
539 Cfr. art. 3, paragrafo 5 dell'Accordo d'adesione.
540 Al riguardo è significativa l'osservazione della delegazione italiana che, criticando la versione
inclusa in una precedente bozza d'accordo, per via delle incertezze in ordine ai poteri discrezionali di cui avrebbe goduto la Corte EDU in applicazione dalla stessa, ne suggeriva la sostituzione con un'altra in cui il coinvolgimento della Corte EDU nel definire la partecipazione del co-convenuto sarebbe stato minimo. Secondo la delegazione italiana, infatti, sarebbe stato preferibile che nei casi diretti contro uno o più Stati membri, al verificarsi delle condizioni necessarie per l'attivazione del co-convenuto, gli stessi avrebbero richiesto alla Corte EDU di notificare il ricorso anche all'Unione che avrebbe dovuto prendere parte al procedimento senza la decisione in merito da parte della Corte EDU. Cfr. CDDH-UE, 7th Working Meeting of the CDDH Informal Working Group on the Accession
of the European Union to the European Convention on Human Rights (CDDH-UE) with the European Commission - Observations by the Italian Delegation on the draft agreement on the accession of the EU to the European Convention on Human Rights, CDDH-UE(2011)09, 3 maggio
2011, punti 8 e ss.
541 Cfr. CDDH, Report to the Committee of Ministers on the elaboration of legal instruments for the
accession of the European Union to the European Convention on Human Rights, CDDH(2011)009,
14 ottobre 2011, punti 48 e 50.
542 J.P. JACQUÉ, The accession of the European Union to the European Convention on Human Rigthts
155 paragrafo 15 del progetto definitivo della stessa recita: «The present explanatory report is part of a package of instruments prepared by the negotiating group which all form part of the context underlying the accession of the EU to the Convention. Explanatory reports have been used by the European Court of Human Rights as a means of interpretation». La formula impiegata dai negoziatori ricorda il paragrafo introduttivo delle Spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea che afferma: «[...] Benché non abbiano di per sé status di legge, esse rappresentano un prezioso strumento d’interpretazione destinato a chiarire le disposizioni della Carta». Parimenti, l'art. 52, paragrafo 7, Carta DFUE, stabilisce che queste devono essere tenute in debito conto dai giudici dell'Unione e degli Stati membri al fine di fornire orientamenti per l'interpretazione della Carta stessa.
Nel testo del Progetto d'Accordo d'adesione, invece, non è stato inserito alcun espresso riferimento alla Nota esplicativa, la quale è indicata come parte del pacchetto di strumenti tutti ugualmente necessari per l'adesione dell'Unione alla Convenzione EDU, cui fa riferimento il paragrafo 9 del Rapporto definitivo del CDDH-EU «47+1», adottato il 10 giugno 2013.
Dalla collocazione dei riferimenti alla Nota esplicativa e dal tenore letterale di tali richiami, considerando altresì i lavori preparatori dei gruppo informale e del gruppo ad hoc, non si può attribuire a essa un valore giuridico vincolante. Benché in futuro è verosimile che al riguardo possano emergere interpretazioni differenti, alla Nota non può attribuirsi una forza superiore a quella di cui godono le Spiegazioni relative alla Carta DFUE.
Tuttavia, detta caratteristica della Nota esplicativa, potrebbe offrire alla Corte di giustizia la possibilità di esprimersi negativamente rispetto alla compatibilità del modello del co-convenuto, come elaborato nel Progetto d'Accordo d'adesione, con l'autonomia del diritto dell'Unione. Non può escludersi, quindi, che l'art. 3, paragrafo 5, del Progetto d'Accordo, possa produrre rallentamenti nel processo d'adesione.
Riguardo al carattere volontario della partecipazione dell'Unione (o di uno o più Stati membri della stessa), in sede negoziale, alcuni Stati terzi hanno espresso il timore che ciò possa rendere talvolta impossibile l'attribuzione della responsabilità per una violazione della Convenzione EDU, laddove l'Unione o lo Stato membro, benché responsabili, decidessero di non partecipare al procedimento, impedendo così l'applicazione della Convenzione EDU e, in senso lato, il funzionamento del sistema stesso543. Tale preoccupazione, tuttavia, non sembra essere così fondata stante la necessità di completare la disciplina del meccanismo del co-convenuto con un accordo di natura interna tra l'Unione e gli Stati membri, in cui saranno definiti gli aspetti correlati all'adesione dell'Unione alla Convenzione EDU rilevanti soltanto per l'Unione e gli Stati membri. In essi dovranno essere definiti i casi in cui l'Unione dovrà unirsi a un procedimento pendente dinanzi alla Corte EDU contro uno o più Stati membri e i casi in cui, viceversa, saranno gli Stati membri a dover partecipare a titolo di co- convenuti in un procedimento a carico dell'Unione. Così facendo dovrebbe scongiurarsi
543 Cfr. CDDH, Common paper of Andorra, Armenia, Azerbaijan, Bosnia-Herzegovina, Iceland,
Lichtenstein, Monaco, Monaco, Montenegro, Norway, Serbia, Switzerland, Russian Federation, Turkey and Ukraine on major concerns regaring the Draft revised Agreement on the Accession of the European Union to the European Convention on Human Rigth, 47+1(2013)003, 21 gennaio
156 il rischio che si possano verificare in concreto situazioni del genere, le quali, invero, sono indesiderabili in primis dall'Unione stessa, in quanto, a ben vedere, metterebbero di fatto la Corte EDU nella condizione di dover procedere ad un'autonoma interpretazione del diritto dell'Unione, infrangendo l'autonomia dello stesso544.