EDU nelle sentenze della Corte EDU
L'accertamento della responsabilità per la violazione della Convenzione EDU da parte della Corte EDU è un aspetto che si ricollega nuovamente alla questione del riparto delle competenze tra Stati membri e Unione, quindi, con l'autonomia del diritto di quest'ultima.
Con il modello del co-convenuto (seppur con i punti di debolezza individuati), il Progetto d'Accordo d'adesione delinea, al fine di evitare che sia la Corte EDU a pronunciarsi circa la distribuzione della responsabilità, una procedura in cui i ricorsi dovranno essere rivolti contro la Parte che concretamente ha posto in essere la presunta violazione della Convenzione EDU, mentre, la Parte che parteciperà a titolo di co- convenuto sarà quella che ha fornito la base giuridica da cui è conseguita l'azione del convenuto principale in contrasto con la Convenzione EDU566. Così elaborato, il modello non dovrebbe pregiudicare la definizione delle competenze tra Stati membri ed Unione ed appare in linea, sia con il diritto internazionale generale, sia con la precedente giurisprudenza rilevante della Corte EDU.
Tuttavia, la questione potrebbe ripresentarsi al termine della procedura dinanzi alla Corte EDU, nella sentenza accertante l'esistenza di una violazione della Convenzione EDU. In relazione a ciò, l'art. 3, paragrafo 7 del Progetto d'Accordo d'adesione stabilisce che le Parti convenute (principale e co-convenuto) saranno dichiarate congiuntamente responsabili per le violazioni accertate, escludendo, quindi, un intervento interpretativo della Corte EDU in ordine al riparto delle responsabilità e, dunque, delle competenze tra Stati membri ed Unione.
Tuttavia, di seguito, la disposizione recita che la Corte EDU, sulla base delle ragioni portate dal convenuto principale e dal co-convenuto, sentito il parere del ricorrente, può decidere di accollare la responsabilità soltanto ad una delle Parti convenute. La Nota esplicativa chiarisce che normalmente la responsabilità delle Parti sarà congiunta ma che non è escluso, nel rispetto delle condizioni suddette, che la Corte EDU possa
564 Sul punto si rinvia al paragrafo seguente.
565 Si veda il paragrafo 59 della Nota esplicativa, cit. 566 Sul punto si riveda il paragrafo IV.
164 procedere diversamente.
Questa scelta potrebbe non essere considerata compatibile con il precetto del mantenimento dell'autonomia del diritto dell'Unione poiché presenta le medesime criticità riscontratesi nella definizione dei criteri per accertare il soggetto contro cui muovere il ricorso, nelle ipotesi che prevedevano l'intervento della Corte EDU. Ancorché inopportuno da un punto di vista di politica giudiziaria e, invero, privo di apprezzabili ragioni, la Corte EDU potrebbe discostarsi dalle indicazioni giunte in merito dalle Parti, non potendo essere ad esse vincolata. Tuttavia, sembra plausibile attendersi che la Corte EDU, laddove il Progetto d'Accordo entrasse in vigore nella forma qui esaminata, si limiterà a dichiarare congiuntamente responsabili le Parti, salvo un'esplicita richiesta delle stesse di procedere diversamente. Inoltre, stante la possibilità di invertire la partecipazione delle Parti da convenuto principale a co-convenuto e la facoltà di porre fine alla partecipazione di quest'ultimo nel corso del procedimento, la necessità delle Parti di chiedere una diversa allocazione della responsabilità a conclusione del procedimento, appare come un'eventualità di carattere residuale567.
Nella Nota esplicativa, i negoziatori, comprendendo che questa previsione potrebbe risultare incompatibile con l'autonomia del diritto dell'Unione, per escludere la rilevanza concreta del pericolo paventato, spostano l'attenzione su un aspetto fondamentale sino ad ora tralasciato: gli effetti delle sentenze rese dalla Corte EDU568. Principalmente si tratta di sentenze dichiarative569, attraverso le quali la Corte EDU accerta l'esistenza di una violazione della Convenzione EDU e dispone, eventualmente, in base all'art. 41 della stessa, un'equa soddisfazione in solido a favore della vittima, qualora non sia più possibile, per effetto della violazione, ristabilire lo status quo ante. La Corte EDU non ha il potere di emettere decisioni produttive di effetti sulla validità dell'atto o della misura da cui la violazione della Convenzione EDU deriva che, nell'ambito dell'ordinamento giuridico cui appartengono, rimangono pienamente produttive dei propri effetti. Parimenti, la Corte EDU non si pronuncerà in ordine alla validità della base giuridica dell'atto, della misura o dell'omissione che ha costituito
567 Ancorché di carattere residuale, al fine di valutare in modo compiuto la compatibilità della
disposizione introdotta nel Progetto d'Accordo d'adesione con i Trattati, occorre considerarne le conseguenze che praticamente potrebbero verificarsi. Ad esempio, con riferimento ai ricorsi inter- parti tra uno Stato membro e l'Unione, aventi ad oggetto un'omissione dell'Unione ad adottare atti di diritto derivato, potrebbero sorgere delle criticità in ordine al mantenimento dell'autonomia del diritto dell'Unione. Al riguardo si vedano i rilievi sviluppati al Capitolo V, paragrafo VI c).
568 «Apportioning responsibility separately to the respondent and the co-respondent(s) on any other
basis would entail the risk that the Court would assess the distribution of competences between the EU and its member States. It should also be recalled that the Court in its judgments rules on whether there has been a violation of the Convention and not on the validity of an act of a High Contracting Party or of the legal provisions underlying the act or omission that was the subject of the complaint». Paragrafo 62 della Nota esplicativa, cit.
569 Oltre alle più rilevanti sentenze di accertamento, nella Convenzione EDU e nel Regolamento della
Corte EDU sono previste altre tipologie di sentenze, effettivamente adottate nella prassi dalla Corte EDU, quali: le sentenze interpretative di cui all'art. 79 del Regolamento della Corte EDU, tra le quali va inserita altresì quella prevista all'art. 46, comma 3, Convenzione EDU; le sentenze di riesame adottate dalla Grande Camera contemplata all'art. 43 Convenzione EDU; le pronunce di radiazione dal ruolo di cui agli artt. 37 e 39 Convenzione EDU; le sentenze sull'esecuzione di una propria sentenza previste al comma 4, dell'art. 46 Convenzione EDU e, infine, le c.d. sentenze «pilota» di cui si dirà in seguito.
165 oggetto del ricorso.
In relazione all'aspetto degli effetti delle sentenze, quindi, il timore per la lesione dell'autonomia del diritto dell'Unione non appare pienamente giustificabile570, mentre, rimane controversa la compatibilità di decisioni attestanti la responsabilità della violazione a una delle Parti convenute, adottate in virtù di autonome interpretazioni del diritto dell'Unione in questione.
Invece, un problema di compatibilità con i Trattati UE e FUE per via degli effetti prodotti dalle decisioni assunte dalla Corte EDU potrebbe presentarsi nel caso in cui essa si pronunciasse con una c.d. «sentenza pilota»571 Disciplinata all'art. 61 del Regolamento della Corte EDU come emendato nel 2011, questo tipo di sentenza572, adottata nel rispetto di una procedura delineata in via di prassi dalla Corte EDU573, può essere adottata quando i fatti all'origine di un ricorso pendente dinanzi ad essa rilevino l'esistenza di un problema strutturale o sistemico, o di un'altra disfunzione simile, nell'ordinamento della Parte contraente convenuta, che ha dato luogo (o potrebbe dare luogo) alla presentazione di molti altri ricorsi analoghi, c.d. ricorsi ripetitivi.
Onde evitare che da essi derivino ulteriori rallentamenti dei lavori della Corte EDU e al fine di assistere gli Stati contraenti nell'applicazione della Convenzione EDU, nelle sentenze pilota la Corte EDU indica la natura del problema individuato e il tipo di misure riparatorie che la Parte contraente interessata dovrà adottare a livello interno in esecuzione del dispositivo della sentenza. Nella prassi, il problema strutturale è stato individuato sia in disposizioni di leggi che in disfunzioni dei sistemi interni, spesso, di quelli giurisdizionali. Al fine di terminare la violazione della Convenzione EDU da ciò derivanti, la Corte EDU ha disposto nei confronti dello Stato convenuto il dovere di adottare atti legislativi e amministrativi volti a assicurare la riparazione del diritto
570 Sono concordi nel sostenere l'impossibilità delle sentenze della Corte EDU a intaccare l'autonomia
del diritto dell'Unione: T.LOCK, Walking on a tightrope: the Draft ECHR Accession Agreement and
the autonomy of the EU Legal Order, in 48 Common Market Law Review, 2011, pp.1025-1054, p.
1035; A.TORRES PÉREZ, Too many voices?, cit., p. 569.
571 La mancata considerazione nelle bozze d'accordo della compatibilità tra l'autonomia del diritto
dell'Unione e le sentenze pilota è stata rilevata in termini problematici da P.IVALDI,C.TUO, Diritti
fondamentali e Diritto internazionale privato dell'Unione europea nella prospettiva dell'adesione alla CEDU, in Rivista di diritto internazionale e processuale, 1/2012, pp. 7-36, spec. pp. 25-26.
572 In argomento si vedano, tra gli altri: A.GARDINO, Stati e Corte europea di Strasburgo nel sistema di
protezione dei diritti dell'uomo. Profili processuali, Giuffrè Editore, Milano, 2005, p. 113 e ss.; B.
NASCIMBENE, Violazione “strutturale”, violazione “grave” ed esigenze interpretative della Corte
europea dei diritti dell'uomo, in Rivista di diritto internazionale privato e processuale, 2006, pp.
645-656; F.SUDRE, L'effectivité des arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme, in Revue
trimestrielle des droits de l'homme, 2008, pp. 917-947; V. ZAGREBELSKY, I mutamenti legislativi o
regolamentari e di prassi amministrative volti ad impedire il riprodursi della violazione, in U. LA
ROCCA (a cura di), La Corte europea dei diritti dell'uomo e l'esecuzione delle sentenze, Editoriale Scientifica, Napoli, 2003, pp. 108-117; V. ZAGREBELSKY, Violazioni strutturali e Convenzione europea dei diritti umani: interrogativi a proposito di Broniowski, in Diritti umani e diritto internazionale, 2008, p. 17 e ss.
573 La procedura si discosta parzialmente da quella ordinaria. Nel corso dei lavori preparatori per la
stesura del Protocollo 14, la Corte EDU aveva proposto l'inserimento di una disposizione dedicata alla procedura e sentenza pilota che non è poi confluita nel testo definitivo del Protocollo. Cfr. Consiglio d'Europea, Position Paper on Proposals for Reform of the ECHR and other Measures as
Set Out in the Report of the Steering Committee for Human Rights of 4 April 2004, adopted by the Court on 12 September 2003, (CDDH-GDR(2003)024), paragrafi 43-46.
166 lesionato, ponendo fine al problema strutturale individuato. In seguito, è accaduto che gli Stati parte abbiano adottato emendamenti alle leggi nazionali in violazione con la Convenzione EDU, sia nei casi in cui il problema strutturale era stato individuato in una legge, sia quando la criticità era conseguenza di un deficit strutturale a livello sistemico. Tutto ciò considerato, appare ravvisabile un problema di compatibilità tra il principio dell'autonomia del diritto dell'Unione e una sentenza pilota pronunciata contro l'Unione europea. Tuttavia, preme ricordare che l'applicazione della procedura della sentenza pilota, pur potendo essere anche applicata d'ufficio dalla Corte EDU, è preceduta da un confronto con le Parti del ricorso che comunicheranno ad essa il loro parere circa la sussistenza dei requisiti per procedere con detta tipologia di decisione. Inoltre, considerata la prassi applicativa sino ad ora sviluppatasi, appare piuttosto remota la possibilità che si integrino le previsioni necessarie per procedere con una sentenza pilota nei confronti dell'Unione. Ciononostante, ai fini della positiva conclusione del processo d'adesione, in sede di negoziato si sarebbe potuta vagliare l'opportunità di introdurre una clausola ad hoc concernente l'applicabilità di questa procedura nei confronti dell'Unione.
Infine, in relazione all'esecuzione delle sentenze, considerando per certa l'astensione della Corte EDU a procedere all'allocazione della responsabilità tra Unione e Stato/Stati convenuti, si rende necessaria l'adozione di ulteriori disposizioni di natura interna riguardanti questo aspetto e, altresì, gli eventuali rimedi azionabili nei confronti della Parte che si presentasse inadempiente. Giova ricordare sin d'ora che in base all'art. 46 Convenzione EDU, le Parti contraenti devono conformarsi alle sentenze definitive della Corte EDU574. Il controllo dell'esecuzione è affidato al Comitato dei Ministri, il quale, laddove riscontrasse la volontà di una Parte di non conformarsi a una sentenza definitiva, potrà, dopo averla messa in mora, decidere di adire nuovamente la Corte EDU sulla questione dell'inadempimento degli obblighi assunti575. Considerando che la responsabilità congiunta tra convenuto principale e convenuto secondario non verrebbe meno in situazioni del genere, sarà utile individuare a livello interno i corretti strumenti per evitare che le conseguenze di procedimenti azionati per mancata esecuzione di una sentenza non ricadano sulla Parte, convenuto principale o secondario, che di fatto non è responsabile per l'inadempienza accertata.
Al fine di procedere a una valutazione complessiva degli adattamenti introdotti al sistema della Convenzione EDU in funzione alle specificità dell'Unione, occorre, a questo punto dell'analisi, soffermarsi sul secondo elemento procedurale introdotto dal Progetto d'Accordo d'adesione, relativo al coinvolgimento della Corte di giustizia, la cui ratio è, ancora una volta, quella di mantenere intatta l'autonomia del diritto dell'Unione.