Il sistema di tutela dei diritti fondamentali istituito dal Consiglio d'Europa con la Convenzione EDU prevede, oltre ai ricorsi individuali azionati direttamente contro uno Stato parte dell'Organizzazione, anche un sistema di ricorso inter-statali, tipico strumento di risoluzione pacifica delle controversie del diritto internazionale. Esso è disciplinato all'art. 33 Convenzione EDU, in base al quale, ogni Alta Parte contraente può deferire alla Corte EDU qualunque inosservanza delle disposizioni della Convenzione EDU e dei suoi Protocolli che ritenga possa essere imputata a un'Altra Parte contraente.
Comparato al sistema di ricorsi individuali, il sistema di ricorsi inter-statali è decisamente meno utilizzato, per le evidenti implicazioni negative di natura politica che esso comporta639. Nel corso degli anni, esso è stato applicato principalmente in due circostanze: in primo luogo, da uno Stato membro contro un altro Stato membro a difesa dei diritti di propri cittadini640; oppure, per denunciare le violazioni perpetrate da un altro Stato nei confronti dei suoi stessi cittadini641. Per quanto concerne l'Unione europea, preme sin d'ora sottolineare che tra gli Stati membri della stessa mai si sono verificati casi di ricorsi inter-statali in relazione a fattispecie estranee al diritto dell'Unione.
L'adesione dell'Unione alla Convenzione EDU, tuttavia, solleva ugualmente interessanti questioni, sia in relazione alla dimensione interna dei ricorsi inter-parti, tra Stati membri dell'Unione e tra Stati membri e Unione, sia rispetto alla dimensione esterna, intendendo con tale espressione i ricorsi tra Unione e Stati terzi.
Rispetto alla dimensione interna, già nel Memorandum del 1979, la Commissione, paventando il rischio che l'adesione della Comunità alla Convenzione EDU potesse ostacolare il sistema giurisdizionale comunitario, riteneva che eventuali
Dalban, punto 44; Corte EDU, Brumarescu c. Romania, 28 ottobre 1999, punto 50.
638 Al riguardo si vedano: R.BARATTA, Accession of the EU to the ECHR: the Rational for the ECJ's
Prior Involvement Mechanism, in 50 Common Market Law Review, 2013, pp. 1305–1332, spec. p.
1315; T.LOCK, End of an epic?, cit., A.TORRES PÉREZ, Too many voices?, cit.
639 In tema si veda M. DE SALVIA, La Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Procedure e contenuti,
Editoriale scientifica, Napoli, 1997, p. 44 e ss;A.GARDINO, Stati e Corte europea di Strasburgo nel
sistema di protezione dei diritti dell'uomo. Profili processuali, Giuffrè Editore, Milano, 2005, p. 19 e
ss.; V. STARACE, Articolo 33, in S. BARTOLE, B. CONFORTI, G. RAIMONDI, Commentario alla
Convenzione europea, cit., p. 557
640 Si veda, ad esempio, Commissione EDU, Cipro c. Turchia, ricorso n. 6780/74, 10 luglio 1976 e i
successivi ricorsi, riguardanti la protezione dei cittadini ciprioti nei territori di Cipro del Nord occupati dalla Turchia; Corte EDU, Georgia c. Russia, ricorso n. 13255/07, 30 giugno 2009 e i successivi ricorsi, concernenti la protezione dei cittadini georgiani detenuti nelle carceri russe.
641 Si veda, ad esempio, Commissione EDU, Austria c. Italia, ricorso n. 788/60, 30 marzo 1963;
Commissione EDU, Danimarca, Svezia, Norvegia e Olanda c. Grecia, ricorsi n. 3321/67, 3322/67, 3323/67, 3344/67, 5 novembre 1969.
188 ricorsi azionati da uno Stato membro contro la Comunità europea in base all'art. 33 Convenzione EDU non avrebbero dovuto superare il vaglio di ricevibilità da parte della Corte EDU ed essere rigettati dalla stessa642.
In sede negoziale si è riproposta la necessità di conciliare quanto disposto all'art. 33 Convenzione EDU con l'attuale art. 344 Trattato FUE, in base al quale gli Stati membri si impegnano a non sottoporre una controversia relativa all'interpretazione o all'applicazione dei Trattati a un modo di composizione diverso da quelli previsti dai Trattati stessi. Il Protocollo 8 allegato ai Trattati si riferisce espressamente alla richiamata disposizione, esprimendo chiaramente, all'art. 3, che nessuna disposizione dell'Accordo d'adesione dovrà avere effetti sull'art. 344 Trattato FUE.
Queste disposizioni necessitano di essere coordinate con l'art. 55 Convenzione EDU in virtù del quale, le Alte parti contraenti rinunciano reciprocamente ad avvalersi dei trattati, delle convenzioni o delle dichiarazioni tra di esse in vigore allo scopo di sottoporre mediante ricorso, una controversia nata dall’interpretazione o dall’applicazione della presente Convenzione a una procedura di risoluzione diversa da quelle previste da detta Convenzione.
Dal coordinamento di queste due clausole di giurisdizione esclusiva dipende, ancora una volta, la futura relazione tra la Corte di giustizia dell'Unione e la Corte EDU e, altresì, l'autonomia del diritto dell'Unione, quindi, la compatibilità del Progetto d'Accordo d'adesione con i Trattati.
Al fine di vagliare la soluzione definita nel Progetto d'accordo d'adesione, giova soffermarsi brevemente sulle ragioni poste a fondamento delle due clausole. L'art. 344 Trattato FUE è volto ad assicurare una coerente e uniforme interpretazione e applicazione del diritto dell'Unione, pertanto, insieme all'art. 19 Trattato UE affida unicamente alla Corte di giustizia dell'Unione il compito di provvedervi, imponendo agli Stati membri il dovere di sottoporre soltanto ad essa ogni controversia concernente l'interpretazione e l'applicazione dei Trattati. Al fine di proteggere l'autonomia del diritto dell'Unione, la Corte di giustizia non ha esitato, in diverse occasioni, a negare la compatibilità con i Trattati di progetti di accordi d'adesione della Comunità o dell'Unione a organizzazioni internazionali dotate di organismi giurisdizionali competenti ad adottare decisioni in ordine a controversie riguardanti la Comunità o l'Unione e gli Stati membri643.
L'art. 344 Trattato FUE, invero, si riferisce soltanto ai Trattati, tuttavia, la disposizione ha una portata molto più estesa essendo stata applicata dalla Corte di giustizia anche al diritto derivato e agli accordi conclusi dall'Unione in virtù del rango da essi acquisito nell'ordinamento giuridico della stessa di fonti «quasi» di diritto primario. Preme sottolineare che la Corte di giustizia ha affermato la propria competenza giurisdizionale anche sugli accordi misti in ragione della necessità di assicurare l'interpretazione e l'uniforme applicazione di tutte le norme che non ricadono nella competenza esclusiva degli Stati membri644. Inoltre, la Corte di giustizia ha esteso la propria competenza
642 Cfr. Commissione europea, Accession of the Communities to the European Convention on Human
Rights, 4 aprile 1979, in Bull. E.C., Supplement 2/79, paragrafo 27.
643 Si veda, ad esempio, Corte di giustizia dell'UE, Parere 1/91, cit., punti 34-35.
644 Vedasi, Corte di giustizia dell'UE, causa C-239/03, Commissione c. Francia, 7 ottobre 2004, in Racc. p. I-9328.Corte di giustizia dell'UE, causa 181/73, Haegeman, 30 aprile 1974 in Racc. p. 449;
189 giurisdizionale anche nel caso in cui la materia di un accordo non incidesse su atti comunitari, ma semplicemente su di «un settore rientrante ampiamente nella competenza comunitaria»645.
Dai lavori preparatori della Convenzione EDU, invece, emerge che l'art. 55 (ex art. 62) Convenzione EDU sia stato incluso nello strumento al termine di un delicato dibattito avvenuto in sede negoziale concernente il problema di concorrenza tra la nascente Corte EDU con altri mezzi di composizione delle controversie e, in particolare, una sovrapposizione di competenze con la Corte internazionale di giustizia646. Al riguardo, le parti contrarie alla creazione di una nuova Corte specializzata in materia di diritti umani, avanzarono una proposta che prevedeva il deferimento a meccanismi giurisdizionali ivi esistenti (quali la Corte dell'Aja o l'arbitrato) la soluzione delle controversie concernenti l'interpretazione e l'applicazione della Convenzione EDU, mentre, la delegazione italiana propose, con successo, l'inclusione alla Convenzione EDU di una disposizione di coordinamento che enunciava il monopolio delle istituzioni della Convenzione EDU nel decidere controversie l'interpretazione e l'applicazione della Convenzione647.
L'art. 55 Convenzione EDU prevede, come già esposto, una clausola di giurisdizione esclusiva temperata dalla possibilità di una deroga consensuale da parte degli Stati coinvolti nella controversia, formulata nel testo dell'articolo in esame dall'espressione «salvo compromesso speciale»648. Detto accordo speciale derogatorio della giurisdizione della Corte EDU deve essere concluso dalle Parti contraenti coinvolte, attualmente o potenzialmente, nella controversia dinanzi alla Corte EDU649 e la deroga al principio di esclusività deve avere carattere eccezionale. Nella quarta sentenza in merito alla controversia tra Cipro e Turchia, la Commissione EDU ha individuato due condizioni necessarie al fine di permettere all'accordo tra due Parti di produrre l'effetto preclusivo sulla sussistenza della giurisdizione della Corte EDU; esse prevedono650: i) il
cit..
645 Si veda, Corte di giustizia dell'UE, causa C-239/03, Commissione c. Francia, 7 ottobre 2004, in Racc. p. I-12013.
646 Cfr. Consiglio d'Europa, Collected Edition of the «Travaux Préparatoires» of the European
Convention on Human Rights, Vol. 5, Martinus Nijhoff Publishers, The Hague, 1979, p. 58.
647 Cfr. C. PITEA, Art. 55, in B. BARTOLE, P. DE SENA, V.ZAGREBELSKY, Commentario breve alla
Convenzione, cit., p. 781 e ss.; T. LOCK, The ECJ and the ECtHR: The future relationship between the two European Courts, in The Law and Practice of International Courts and Tribunals 8, 2009,
pp. 375-398., spec. pp. 392-393.
648 In argomento si veda Y. SHANY, The Competing Jurisdiction of International Courts and Tribunals,
OUP, Oxford, 2003, pp. 188-190.
649 Cfr. Commissione EDU, Cipro c. Turchia, cit.
650 Si esclude dalle condizioni necessarie quella che vorrebbe l'accordo speciale concluso tra tutte le
parti della Convenzione EDU. Come notato in dottrina, infatti, dall'analisi dei lavori preparatori relativi alla redazione della disposizione esaminata emerge che questa è stata inclusa principalmente per prevenire che alle Parti contraenti alla Convenzione venissero diretti ricorsi relativi alla Convenzione EDU dinanzi a una Corte diversa dalla Corte EDU, costringendoli a difendersi in tale sede. Cfr. Consiglio d'Europa, Collected Edition of the «Travaux Préparatoires», cit., p. 58.
Alla luce delle innovazioni introdotte al sistema della Convenzione EDU dal Protocollo 11 (invero, l'introduzione di una Corte unica e permanente e la soppressione della sottoposizione facoltativa degli Stati membri del Consiglio d'Europa alla giurisdizione della Corte EDU), da un'interpretazione storica e teleologica dell'art. 55 Convenzione EDU, la condizione per cui l'accordo speciale debba
190 consenso tra le Parti contraenti in ordine alla sottoposizione a un organo giurisdizionale differente dalla Corte EDU delle questioni interpretative o applicative della Convenzione EDU o, viceversa, il consenso tra le Parti contraenti a non sottoporre alla Corte EDU tali questioni. Nell'accordo deve esservi un riferimento esplicito alla Convenzione EDU e al sistema di ricorsi da essa previsto; ii) la possibilità in capo alle Parti contraenti di attivare unilateralmente il procedimento oggetto dell'accordo speciale651.
La giurisdizione esclusiva disposta dalla Convenzione EDU a favore della Corte EDU dall'art. 55 Convenzione EDU è diametralmente opposta alla clausola di giurisdizione esclusiva disposta, invece, a favore della Corte di giustizia dall'art. 344 Trattato FUE e ciò, in seguito all'adesione dell'Unione alla Convenzione EDU, potrebbe determinare il verificarsi di concreti contrasti tra le due Corti europee stante l'esercizio da parte delle stesse della giurisdizione esclusiva sulla medesima fonte: la Convenzione EDU, in ragione del rango che essa acquisirà nell'ordinamento giuridico dell'Unione652. Ciò rende necessaria l'individuazione della Corte, tra le due, che eserciterà la competenza giurisdizionale sui ricorsi tra Stati membri dell'Unione in ordine all'interpretazione e applicazione della Convenzione EDU, all'indomani dell'entrata in vigore dell'Accordo d'adesione dell'Unione a quest'ultima653.
A tal fine, stante il carattere non esclusivo della clausola contenuta nell'art. 55 Convenzione EDU, si è vagliata la possibilità di interpretare i Trattati istitutivi dell'Unione e, in particolare, l'art. 344 Trattato FUE in combinato con l'art. 19 Trattato UE, alla stregua di un compromesso speciale tra gli Stati membri dell'Unione atto a derogare legittimamente alla giurisdizione esclusiva della Corte EDU. Alla luce delle condizioni su esposte, tuttavia, emerge che le disposizioni dei Trattati istitutivi richiamate non possiedono le necessarie caratteristiche per essere considerate alla stregua di un «compromesso speciale» di cui all'art. 55 Convenzione EDU654: l'elemento che osta a ciò è soprattutto la carenza di riferimenti alla Convenzione EDU negli artt. 344 Trattato FUE e 19 Trattato UE che, invece, conferiscono una competenza giurisdizionale generale esclusiva alla Corte di giustizia655.
essere concluso tra tutte le Parti della Convenzione EDU non appare più necessaria. Un accordo speciale concluso soltanto tra alcune Parti contraenti della Convenzione EDU, dunque, può essere considerato sufficiente al fine di derogare alla giurisdizione esclusiva della Corte EDU tra esse. Ciò sarebbe precisamente il caso degli Stati membri dell'Unione, i quali costituiscono soltanto una parte, seppur numerosa, delle Parti contraenti della Convenzione EDU. Per un'analisi approfondita di questo aspetto si rinvia, tra gli altri, a: T. LOCK, The ECJ and the ECtHR, cit., p. 393-394; P. GRAGL,
The accession of the European Union to the European Convention on Human Rights, cit., p. 180-
182;Y. SHANY, The Competing Jurisdiction, cit., p. 191. Contra si veda J. A.FROWEIN,W.PEUKERT,
Art. 62, N.P.ENGEL VERLAG (Eds), EMRK-Kommentar (2nd edn.), Kehl, 1996.
651 Per una lettura critica delle clausole individuate dalla Commissione si rinvia a U.VILLANI, Art. 55,
in S.BARTOLE,B.CONFORTI,G.RAIMONDI (a cura di), Commentario alla Convenzione europea, cit., p.761.
652 Al riguardo si rinvia al Capitolo I.
653 Sul rischio di conflitto di giurisdizioni tra le Corti europee nei ricorsi inter-statali si veda T. LOCK,
The ECJ and the ECtHR, cit., p. 391.
654 Cfr. T. LOCK, The ECJ and the ECtHR, cit., p. 392; P. GRAGL, The accession of the European Union
to the European Convention on Human Rights, cit., p. 179.
655 Considerando ancora una volta i lavori preparatori della Convenzione EDU, emerge che con l'art. 55
191 Benché, diversamente dall'Unione europea, la Convenzione EDU non costituisca un ordinamento giuridico autonomo e indipendente e la Corte EDU assolva una funzione di natura sussidiaria, le eccezioni alla regola generale per cui essa esercita la giurisdizione esclusiva sulla controversie sorte tra le Parti in relazione alla Convenzione EDU, ancorché ammesse, devono essere interpretate in maniera restrittiva. Ciò posto, si è ritenuto che le disposizioni ivi richiamate non possano fungere da «compromesso speciale» tra gli Stati membri dell'Unione nel senso di cui all'art. 55 Convenzione EDU. In seguito all'adesione dell'Unione alla Convenzione EDU, quindi, il potenziale conflitto tra le due Corti europee potrebbe diventare attuale e necessita di essere evitato attraverso la conclusione di un apposito «accordo speciale» che coinvolga sia gli Stati membri dell'Unione che l'Unione stessa.
In alternativa a ciò, si è valutata altresì la possibilità di introdurre una riserva in base all'art. 57 Convenzione EDU ed escludere completamente la possibilità di sottoporre controversie tra Stati membri dell'Unione e tra questi e l'Unione alla Corte EDU656. La proposta, avanzata già nel Memorandum657 dalla Commissione europea del 1979 e reiterata da alcuni Stati membri dell'Unione nelle osservazioni presentate alla Corte di giustizia in relazione al parere 2/94658, durante i negoziati, invece, è stata abbandonata. Questa opportunità, ancorché atta a risolvere totalmente il potenziale conflitto di giurisdizione tra le due Corti europee, presenta rilevanti implicazioni negative di carattere giuridico e politico che la rendono decisamente poco appetibile. Benché con essa sarebbe preservata l'autonomia del diritto dell'Unione, gli effetti dell'adesione dell'Unione alla Convenzione EDU ne uscirebbero notevolmente ridotti. Inoltre, una riserva così estesa appare in contrasto con la stessa natura del sistema di protezione convenzionale che, tra l'altro, sorse inizialmente proprio come un sistema di ricorsi inter-statali659. Essa non appare compatibile neppure con il principio per cui l'Unione dovrebbe aderire alla Convenzione EDU su un piano di parità con le altre Parti contraenti della Convenzione EDU. Infine, detta eccezione generale appare difficilmente conciliabile anche sotto il profilo del diritto internazionale: l'art. 27 della Convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei Trattati, che codifica un principio di diritto internazionale generale, stabilisce che, una Parte contraente non può invocare le
dello Statuto della Corte Internazionale di Giustizia si impedisse alla Corte EDU di poter esercitare la funzione per cui stava nascendo. Cfr. T. LOCK,The ECJ and the ECtHR, cit., p. 393; P. GRAGL,
The accession of the European Union to the European Convention on Human Rights, cit., p. 181. La
Corte di giustizia ha rivendicato esplicitamente il carattere esclusivo della propria competenza giurisdizionale recentemente nel sentenza Kadi. Cfr. Corte di giustizia dell'UE, Kadi, cit., paragrafo 317.
656 Riguardo all'opportunità di riconoscere una competenza esclusiva della Corte di giustizia a
pronunciarsi sui ricorsi tra Stati membri concernenti la violazione della Convenzione EDU, si veda M.JAEGER, I rapporti tra Corte europea dei diritti dell'uomo, cit., p. 334-335.
657 Cfr. Commissione europea, Memorandum, cit., paragrafo 27.
658 Cfr. Corte di giustizia dell'UE, parere 2/94, cit., osservazioni presentate dal governo belga e
spagnolo. Sul punto si veda altresì, CDDH, Study of Technical and Legal Issues of a Possible
EC/EU Accession to the European Convention on Human Rights, cit., paragrafo 65.
659 Al proposito, J. CHRISTOFFERSEN, Institutional Aspects of the EU's Accession to the ECHR,
osservazioni presentate al Comitato affari costituzionali del Parlamento europeo. Si veda, Parlamento europeo, Committee on Constitutional Affairs, Hearing on the Institutional Aspects of
the European Union's Accession to the European Convention on Human Rights, 18 marzo 2010, p.
192 disposizioni della propria legislazione interna per giustificare la mancata esecuzione di un trattato660. In seguito all'adesione dell'Unione alla Convenzione EDU, i Trattati istitutivi potrebbero essere considerati alla stregua di diritto interno rispetto alla Convenzione EDU e non dovrebbero prevalere su quest'ultima661.
I negoziatori del Progetto d'Accordo d'adesione dell'Unione alla Convenzione EDU, invece, hanno adottato una posizione meno netta, decisamente più in linea con il principio per cui l'Unione dovrà integrarsi alla Convenzione EDU nella maniera più simile a quella delle altre Parti contraenti.
Riguardo ai ricorsi inter-statali, infatti, nel testo del Progetto d'Accordo, all'art. 4, è introdotta soltanto l'introduzione di una modifica di carattere redazionale da apportare alla Convenzione EDU necessaria affinché anche l'Unione possa adire la Corte EDU contro le Parti del Consiglio d'Europa e viceversa. In seguito all'entrata in vigore dell'Accordo, infatti, la rubrica ricorsi inter-statali nel testo della Convenzione EDU muterà in ricorsi inter-parti.
Se l'Accordo d'adesione dell'Unione alla Convenzione EDU entrerà in vigore con l'art. 4 redatto in detta forma, l'art. 33 Convenzione EDU resterà invariato nella sostanza, con la conseguenza che gli Stati membri dell'Unione e l'Unione non avranno alcun limite di carattere esterno all'utilizzo del ricorso inter-parti tra loro. D'altronde, la definizione di simili prescrizioni, entro il futuro Accordo d'adesione, determinerebbe una lesione dell'autonomia del diritto dell'Unione e non supererebbe il vaglio di compatibilità della Corte di giustizia con i Trattati istitutivi. Tenendo in considerazione anche le altre ragioni di carattere politico su esposte, la scelta dei negoziatori in relazione alla redazione dell'art. 4 del Progetto d'Accordo d'adesione appare, dunque, ampiamente condivisibile.
Tuttavia, anche in seguito all'adesione dell'Unine alla Convenzione EDU, in base all'art. 344 Trattato FUE letto in combinato con l'art. 19 Trattato UE, agli Stati membri dell'Unione rimarrà preclusa la facoltà di proporre ricorsi dinanzi alla Corte EDU tra loro o contro l'Unione, e viceversa, per fattispecie rientranti nel campo d'applicazione del diritto dell'Unione. Infatti, la giurisdizione esclusiva della Corte di giustizia attribuita ad essa dai Trattati istitutivi rimarrà invariata e, considerando la rilevante giurisprudenza resa in precedenza dalla stessa662, ci si può attendere che la stessa continuerà ad adottare interpretazioni piuttosto estese dell'ambito d'applicazione del diritto dell'Unione al fine di preservare il proprio monopolio giurisdizionale sullo stesso e, quindi, l'autonomia di quest'ultimo663.
660 In argomento, si veda M.E.VILLINGER, Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of
Treaties, Brill Academic Publishers, Leiden, 2009, p. 375.
661 Sul punto si veda P.GRAGL, The accession of the European Union to the European Convention on
Human Rights, cit., p. 181-183.
662 Al riguardo si veda Corte di giustizia dell'UE, parere 1/76, nonché i pareri 1/91, cit. e 2/94, cit..
Corte di giustizia dell'UE, causa 181/73, Haegeman, 30 aprile 1974 in Racc. p. 449; causa 12/86,
Demirel, cit., causa 104/81, Kupferberg, cit..; causa C-61/94, Commissione c. Irlanda, cit.; causa C-
239/03, Commissione c. Francia, 7 ottobre 2004, in Racc. p. I-9328.
663 In argomento, si veda M.BRONCKERS, The Relationship of the EC Courts with other International
Tribunals: Non-Committal, Respectful or Submissive?, in 44 Common Market Law Review, 2007, p.
601 e ss.; P.GRAGL, The accession of the European Union to the European Convention on Human
Rights, cit., pp. 31-49; N. LAVRASON, The Scope of Exclusive Jurisdiction of the Court of Justice, in