Dibattito sulla valutazione scolastica, sviluppo del quadro normativo e le prime iniziative

Il percorso di ideazione del sistema italiano di valutazione delle scuole è stato accompagnato da un vivace dibattito, tutt’oggi aperto, su vari aspetti della sua configurazione (Allulli, Farinelli e Petrolino, 2013). La strada è stata lunga, caratterizzata da interruzioni e ‘false partenze’, accompagnate dalla “mancata applicazione di tante prescrizioni che pure troviamo in documenti con valore normativo” (Fondazione Giovanni Agnelli, 2014, p.184). Al ritardo dell’avvio di un vero e proprio sistema di valutazione nel settore educativo ha decisamente contribuito la difficoltà di dialogo tra i vari attori con diverse visioni, posizioni ideologiche e interessi: decisori politici, sindacati, associazioni professionali, operatori scolastici in generale, mondo accademico e altri esperti. Inoltre, è stata piuttosto persistente la resistenza alla valutazione di una parte del mondo della scuola. Secondo De Rita (2000), questa resistenza è radicata nel carattere culturale della scuola italiana, la cui missione, come ritiene essa stessa, si dispiega primariamente nel ‘fare gli italiani’, quindi legittimata dallo Stato e non dall’‘utenza’. Quest’ultimo autore accenna anche alla paura di essere valutati, in quanto questa operazione “può creare dinamiche di differenziazione che non solo vanno contro la tradizionale omogeneità della scuola autoreferenziale, ma vanno contro piccoli e medi interessi dei vari operatori scolastici, dai presidi agli insegnanti, dai pedagogisti al personale ausiliario” (Ibidem, p.10). Tra i motivi di questa diffidenza alcuni indicano anche la mancanza di chiarezza rispetto agli scopi della valutazione (Fondazione Giovanni Agnelli, 2014).

All’inizio degli anni Settanta del secolo scorso, l’Italia partecipò alla Six Subjects Survey – uno dei primi studi internazionali comparativi incentrati sul profitto scolastico e realizzati su

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ampia scala (Quaderno degli Annali della Pubblica Istruzione, 1977). L’indagine, messa a punto dall’IEA, comprendeva la somministrazione delle prove di apprendimento in sei ambiti disciplinari (scienze - fisica, chimica e biologia), comprensione di testi scritti, letteratura, educazione civica, inglese e francese come lingue straniere) e la rilevazione di alcune variabili di contesto e processo. Gli studi IEA hanno dato un contributo importante nel “sensibilizzare i vari Paesi alle possibilità di valutare e di misurare variabili di natura diversa nel sistema educativo di un Paese” (Censis, 1991, p.107) e in alcuni casi hanno sollecitato i governi ad attuare riforme scolastiche. I risultati evidenziarono alcune forti debolezze del sistema scolastico italiano, quali, in particolare,

“1) un progressivo deterioramento relativo del nostro prodotto scolastico via via che si avanza con la scolarità, 2) una particolare flessione nella preparazione scientifica a livello di licenza media e soprattutto di maturità, e infine 3) un abbassamento pauroso delle medie via via che si procede dal Nord al Sud del paese” (Visalberghi, 1977, p.125).

Questi risultati spinsero il Ministro della pubblica istruzione di allora a promettere di realizzare un sistema di valutazione al fine di approfondirne le cause (Allulli, 2000) e fare avvertire nel pubblico interessato “l’esigenza di disporre, anche in Italia, di una struttura per la valutazione del sistema dell’istruzione” (Vertecchi, 2001, p.11).

Il dibattitto politico più ampio riguardo alla costruzione di un sistema di valutazione per il settore scolastico iniziò nei primi anni ’90, in particolare dopo la Conferenza Nazionale sulla Scuola del 1990, dove questo tema ha dominato rispetto agli altri (Censis, 1991; Allulli, 2000; Quaderno bianco sulla scuola, 2007). In seguito, il Centro studi investimenti sociali (Censis)93

ha ricevuto un incarico da parte del Ministero della pubblica istruzione per preparare, in collaborazione con il Centro europeo dell‘educazione (Cede)94_{, una proposta di modello di un}

sistema valutativo per l’Italia, studiato a partire dalle pratiche presenti in altri Paesi (Allulli, 2000). La ricerca fu curata da Allulli insieme a Bartoli. La proposta individuata ha costituito la base per il dibattito pubblico negli anni successivi e alcuni suoi elementi si possono riscontrare

93 _{Istituto di ricerca nel campo socio-economico, fondato nel 1964. Il Centro negli anni precedenti aveva già}

svolto degli studi sul tema della valutazione, i quali hanno dato un contributo decisivo all’impostazione della Conferenza (Allulli, Farinelli e Petrolino, 2013). www.censis.it

94 _{Il Cede, istituito nel 1974, aveva “il compito di curare la raccolta, l’elaborazione e la diffusione della}

documentazione pedagogico-didattica italiana e straniera e di condurre studi e ricerche sugli ordinamenti scolastici di altri Paesi con particolare riguardo a quelli della Comunità europea e sull’attività in campo educativo delle organizzazioni internazionali” (DPR 419/74, art.12).

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nell’attuale normativa riguardante il sistema valutativo. Fu delineato “un Servizio di valutazione, qualificato per competenze e caratterizzato da piena autonomia pur con i collegamenti necessariamente da realizzare con gli altri soggetti del sistema scolastico” (Censis, 1991, p.VII). Vennero, inoltre, elencate le seguenti ragioni dell’esigenza ‘urgente’ di avviare un sistema di valutazione:

- “la necessità di controllare gli esiti di una spesa per l’istruzione che supera i 64.000 miliardi; - la necessità di mantenere alti gli standard di un sistema formativo che prepara le risorse umane in un contesto di forte competizione internazionale;

- la necessità di tenere sotto controllo gli equilibri del sistema, nel momento in cui la concessione di maggiori spazi di autonomia può innescare tendenze centrifughe;

- la necessità di monitorare le prossime grandi iniziative di riforma quali l’elevamento dell’obbligo scolastico, la riforma del biennio, la riforma della scuola elementare;

- la necessità di verificare e utilizzare i risultati delle tante iniziative sperimentali avviate in Italia; - la necessità di fornire agli istituti ed agli insegnanti punti di riferimento per valutare il proprio operato” (Ibidem, pp.9-10).

In tale contesto, il sistema di valutazione era inteso come strumento di analisi della realtà scolastica con lo scopo di fornire dati per supportare le decisioni e gli interventi, sia all’interno, sia all’esterno della scuola (ovvero da parte dei responsabili politici e amministrativi). Si promuoveva il tipo di valutazione volta sia a verificare il raggiungimento degli obiettivi prefigurati, sia a identificare i processi che portano ai risultati raggiunti, ai fini di migliorare i ‘livelli qualitativi’. Le funzioni del Servizio nazionale di valutazione erano specificate nel seguente modo:

“1) valutazione della produttività del sistema nel suo complesso e nelle sue articolazioni territoriali e di tipo di scuola, anche in confronto con il contesto internazionale;

2) diffusione di una cultura della valutazione e della autovalutazione; 3) monitoraggio degli effetti delle iniziative legislative;

4) valutazione di programmi o sperimentazioni condotti a livello nazionale” (Ibidem, p.120).

Gli elementi di base attorno ai quali si proponeva di strutturare l’analisi erano ripresi dal ben conosciuto e ampiamente utilizzato modello CIPP95_{: contesto, risorse, processi e prodotti}

e/o effetti. Il sistema non doveva includere la valutazione dei singoli docenti, né quella dei

95 _{Il modello proposto da Stufflebeam (1971) per valutare progetti nel settore educativo statunitense, si}

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singoli alunni. Veniva promosso più l’approccio formativo che quello sommativo, con l’utilizzo di strumenti di natura diversa (sociologica, pedagogica, psicologica, organizzativa ed economica). La struttura organizzativa doveva essere caratterizzata dall’autonomia finanziaria, per poter garantire ‘l’indipendenza della funzione’, dalla flessibilità normativa e amministrativa, da “una chiara fisionomia di servizio pubblico” (Ibidem, p.125) e dalla scientificità. La dimensione operativa del servizio era articolata così:

“a) Indagini sistematiche sul rendimento scolastico, debitamente articolate per materie e livelli, in collegamento con studi e analisi sulle unità scolastiche (modelli organizzativi, relazionali, rapporti scuola-comunità)

b) Fornitura di strumenti di autovalutazione

c) Analisi di documentazione amministrativa (relazioni ispettive, IRRSAE, Provveditorati)

d) Valutazione di iniziative particolari (attività di aggiornamento, iniziative pilota, sperimentazioni)

e) Analisi di indicatoti di efficienza/efficacia (costi medi, tassi di scolarità, ripetenze, abbandoni, ecc.)

f) Indagini sugli sbocchi professionali

g) Analisi del curriculum in rapporto alle esigenze della società civile ed economica h) Indagini sugli utenti: studenti, famiglie, imprenditori

i) Confronti internazionali” (Ibidem, p.130).

Nella proposta formulata da Censis, era prevista la pubblicazione di un rapporto annuale complessivo, riguardante la situazione del settore educativo italiano e contenente i risultati di tutte le indagini svolte, oltre che la preparazione dei rapporti più specifici.

L’obiettivo di dotarsi di un servizio di valutazione, come venne affermato in occasione della Conferenza del 1990, era accompagnato dall’intento di rafforzare l’autonomia delle istituzioni scolastiche in quanto quest’ultima è un

“fattore considerato determinante per un’evoluzione del sistema scolastico incentrata sulla capacità delle singole scuole di interpretare e rispondere al meglio ai bisogni educativi delle diverse comunità di riferimento” (Allulli, Farinelli e Petrolino, 2013, p.14).

Questo proposito trovò la sua concretizzazione sul piano normativo qualche anno dopo, con il Decreto del Presidente della Repubblica n.275 del 1999 disciplinante il Regolamento per l’attuazione dell’autonomia didattica, organizzativa e di ricerca, sperimentazione e sviluppo. L’avvio del decentramento e dell’autonomia scolastica mise ancora più in evidenza

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la necessità di garantire la qualità dell’offerta formativa. I cambiamenti legislativi, pur non avendo portato a una piena autonomia alle scuole96_{, hanno segnato lo spostamento}

dell’istruzione a cui è attribuita una ‘funzione pubblica’ al concetto di ‘servizio’, dove la società civile riveste il ruolo centrale e necessita trasparenza (Notarbartolo, 2004).

Fin dall’inizio del dibattito erano presenti due visioni differenti: una sostenitrice della valutazione come strumento di controllo per controbilanciare i rischi legati all’autonomia delle scuole e l’altra a favore di una responsabilizzazione della scuola anche nel campo di valutazione dei propri risultati, “col supporto di standard e di indicatori nazionali e con dispositivi in grado di assicurarne una lettura comparata” (Allulli, Farinelli e Petrolino, 2013, p.14).

Nell’intenzione di sviluppare il sistema di valutazione furono promosse varie iniziative focalizzate sulle attività valutative e venne avviata una serie di progetti sperimentali (Allulli, 2000; Giunti, 2014). Tra i primi va ricordato il Progetto qualità della scuola, avviato nell.a.s. 1991-1992 in 287 scuole, promosso dal Ministero della pubblica istruzione in collaborazione con Confindustra97 _{e IRI}98_{, con lo scopo di avviare processi di cambiamento nelle singole}

scuole, oltre che favorire l’autovalutazione (Allulli, 2000). Il progetto ha proseguito per oltre un decennio, coinvolgendo più di 1000 scuole in totale a livello nazionale99_{. In parallelo, sono}

proliferate esperienze avviate ‘dal basso’ a livello locale e regionale, specialmente riguardo all’autovalutazione. Esse erano spesso sostenute dagli Istituti regionali di ricerca, sperimentazione e aggiornamento educativi (IRRSAE), istituiti negli anni Settanta. Contemporaneamente si sperimentava anche a livello europeo (si veda ad es. il già citato progetto pilota europeo del 1997-1998 Quality Evaluation in School Education100_{, MacBeath}

96 _{Ad esempio, la questione del reclutamento dei docenti per lungo tempo è rimasta ancorata alla logica del}

sistema centralistico. Tuttavia, la legge 107/2015 ha previsto la cosiddetta ‘chiamata diretta’ da parte dei dirigenti scolastici attingendo agli “ambiti territoriali di riferimento”, <…> anche tenendo conto delle candidature presentate dai docenti medesimi e della precedenza nell’assegnazione della sede” (art.1, comma 79).

97 _{Confederazione Generale dell’Industria Italiana - la principale organizzazione rappresentativa degli}

imprenditori in Italia.

98 _{Istituto per la Ricostruzione Industriale con lo scopo di sostegno allo sviluppo industriale.} 99_{www.requs.it/default.asp?pagina=3160}

100 _{Al progetto hanno partecipato nove scuole italiane, a cui il sostegno è stato garantito da parte del Cede (dal}

punto di vista scientifico, metodologico e di coordinamento) e dal Comitato nazionale (regolazione della funzionalità del processo autovalutativo), oltre che da un ‘amico critico’ scelto dall’istituto stesso e dai rapporti con le altre scuole partecipanti in una dimensione di rete (Losito e Scalera, 2001).

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et al., 1999; Losito e Scalera, 2001), mentre il Cede continuava a garantire la partecipazione italiana alle indagini internazionali.

Già a fine anni Ottanta il Provveditorato di Bergamo iniziò a sviluppare un sistema di rilevazione dei livelli di apprendimento degli studenti che frequentavano le scuole della Provincia, e raccolse altri dati relativi all’attività delle scuole (Allulli, 2000). Un’altra esperienza simile e contemporanea a quella succitata, fu il Centro per la verifica dell’apprendimento scolastico (Cvas), istituito presso il Comune di Ferrara (Censis, 1991). Qualche anno dopo - nel 1992 - a Vicenza fu avviato il Sistema informativo per la qualità nelle scuole (Siqus) (Allulli, 2000). Queste nascenti pratiche di rilevazione sistematica dei dati sono state importanti in quanto rientrano in “un più vasto disegno di costituzione di un sistema informativo che prende in considerazione diversi indicatori” (Censis, 1991, p.135).

Un’esperienza valutativa regionale particolarmente significativa e una delle più durature è quella trentina. Nel 1990 nella provincia autonoma di Trento fu istituito un Comitato di valutazione che ha incoraggiato e supportato lo sviluppo delle pratiche di valutazione a livello del sistema scolastico provinciale e dei singoli istituti (Allulli, 2000)101_{. Dopo alcuni anni di}

ricerca sugli indicatori che ha portato a svilupparne una mappa e a raccogliere dati per una valutazione di sistema, ha avuto inizio negli anni 2000 la sperimentazione del modello di autovalutazione e, successivamente, delle procedure di valutazione esterna (Comitato provinciale di valutazione del sistema scolastico e formativo, 2004; Giunti, 2014). Quest’ultima rappresenta la prima esperienza italiana di valutazione esterna delle scuole.

A dare un contributo importante nel sostenere e nel diffondere le esperienze di autovalutazione in questo ultimo ventennio sono state le reti di scuole102 _{(Paletta, 2011;}

Allulli, Farinelli e Petrolino, 2013; Giunti, 2014). Alcune tra le prime e più conosciute sono le reti Air103 _{(Autoanalisi d’istituto in rete), Avimes}104 _{(Autovalutazione di istituto per il}

miglioramento dell’efficacia della scuola), Stresa (Strumenti per l’Efficacia della scuola e l’autovalutazione) (tutte e tre nate a fine anni novanta tra Piemonte e Lombardia,

101_{www.vivoscuola.it/Valutazione}

102 _{Sul sito www.requs.it/s9/indice.html, nato da un progetto di ricerca del Polo Qualità di Milano, si trova il}

confronto di alcuni dei modelli ed esperienze di valutazione delle scuole più diffusi in Italia, tra qui anche quelli sviluppati nelle reti menzionate in seguito.

103_{www.progettoair.it} 104_{http://reteavimes.it/}

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estendendosi anche in altre regioni nel caso della prima), Sirq105 _{(costituita nel 2000 in}

Piemonte, legata al Marchio Saperi per la qualità e l’eccellenza della scuola dell’Usr Piemonte106_{), Requs}107 _{(la Rete per la qualità della scuola che comprende i Poli Qualità di}

Mantova, Milano, Napoli, Padova, Roma e Vicenza) e la rete Faro108 _{(Formazione, autoanalisi,}

ricerca, output) (nata nei primi anni duemila in provincia di Palermo ed estesa anche in altri contesti territoriali). I modelli di riferimento per la valutazione delle unità scolastiche in alcuni casi sono stati sviluppati all’interno delle stesse associazioni di rete e/o con il supporto di enti regionali; in altri casi sono stati adottati i famosi modelli EFQM, CAF e certificazione ISO 9000. La loro diffusione è stata favorita da un lato dalla necessità di avere certificazioni riconosciute al fine di accedere ai fondi europei (Giunti, 2014), dall’altro, relativamente al modello CAF, grazie all’attività di promozione del suo utilizzo dal Dipartimento della Funzione Pubblica109

(Allulli, Farinelli e Petrolino, 2013). Il Dipartimento ha elaborato degli strumenti e realizzato dei progetti specificamente per le istituzioni scolastiche in collaborazione con il Miur e con alcuni Uffici scolastici regionali, soprattutto nelle regioni dell’Obiettivo Convergenza110_.

Tra i primi passi verso la normativa concernente il sistema valutativo rientrava l’art.8 del Decreto legislativo 35/93, intitolato Parametri di valutazione della produttività del sistema scolastico, ripreso poi nell’art.603 del Dlgs 297/1994, conosciuto come Testo unico della scuola111_{. Quest’ultimo decreto legislativo rappresentava, com’era previsto nel Dlgs 35/93, la}

“proposta organica sulla scuola, che sulla base di un rafforzamento dell’autonomia delle istituzioni scolastiche ne configuri un nuovo assetto organizzativo, amministrativo e didattico e proceda ad una ridefinizione degli organi collegiali” (art.8).

Il decreto legislativo del 1994 regolamentò il ‘potere-dovere’ di autovalutazione della scuola secondo le modalità, gli strumenti e la periodicità decise dal Collegio docenti. Il comma 2 dell’art.7 parlava della prescrizione a carico del Collegio di “valuta[re] periodicamente l’andamento complessivo dell’azione didattica per verificare l’efficacia in rapporto agli orientamenti e agli obiettivi programmati, proponendo, ove necessario, opportune misure 105_{www.sirq.it/rete} 106_{www.marchiosaperi.it} 107_www.requs.it 108_{www.progettofaro.it} 109_{http://qualitapa.gov.it/it/iniziative/procedura-europea-caf/} 110_{http://qualitapa.gov.it/it/iniziative/caf-per-miur/}

111 _{“Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole}

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per il miglioramento dell’attività scolastica”. L’art. 11, invece, prevedeva l’istituzione del ‘comitato per la valutazione del servizio dei docenti’, formato dal direttore didattico o dal preside e da alcuni docenti, eletti da parte del collegio dei docenti. La “valutazione analitica dell’andamento generale dell’attività scolastica e dei relativi servizi” fu affidata al Consiglio nazionale della pubblica Istruzione.

Nel 1995 fu introdotta la Carta dei servizi scolastici la cui redazione affidata alle singole scuole, insieme alle procedure di valutazione del servizio. Lo schema generale di riferimento, riportato nel Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 7 giugno 1995, parlava dell’utilizzo dei “questionari opportunatamente tarati, rivolti ai genitori, al personale e - limitatamente alle scuole secondarie di secondo grado - anche agli studenti” e focalizzati “sugli aspetti organizzativi, didattici ed amministrativi del servizio”. Questo provvedimento può essere considerato “come la prima iniziativa istituzionale in direzione del rafforzamento della dimensione organizzativa della scuola e della sua capacità di analizzarsi e progettare un servizio” (Allulli, 2000, p.134) e rappresentò “il primo tentativo organico di rendere più sistematico e ‘verificabile’ il rapporto tra l’unità scolastica e la propria utenza” (Ivi). Tuttavia, uno studio condotto successivamente da parte del Dipartimento della Funzione Pubblica e che è consistito in un’analisi di una cospicua parte delle Carte, rivelò una forte debolezza progettuale delle scuole.

Lo stesso anno fu introdotto anche il Progetto educativo d’istituto (Pei) (Dpmc 7 giugno 1995) che successivamente diventò Piano dell’offerta formativa (Pof), come previsto dal Regolamento dell’autonomia scolastica (DPR 275/1999), per rispondere “alla necessità di definire e rendere trasparente l’identità culturale e progettuale di ogni singola scuola” (Giunti, 2014, p.321).

Una tappa fondamentale del percorso fu l‘istituzione presso il Cede112 _{del Servizio}

nazionale per la qualità dell‘istruzione (Snqi), con la Direttiva n.307 del 21 maggio 1997. La presidenza del Servizio fu affidata a Visalberghi, che era stato per molti anni Presidente del Cede e promotore della partecipazione italiana alle indagini comparative internazionali

112 _{È utile riportare che “la principale vocazione del Cede, negli anni ottanta e fino alla creazione del Servizio per}

la Qualità dell’Istruzione, era stata quella di assicurare la partecipazione italiana a progetti di ricerca internazionale, e in particolare ai progetti Iea” (Istituto Nazionale per la Valutazione del Sistema dell’Istruzione - Cede, 2001, p.13).

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organizzate dall’IEA (Istituto Nazionale per la Valutazione del Sistema dell’Istruzione - Cede, 2000). Lo scopo principale del Servizio era definito nel seguente modo:

“valutare lo stato e l’efficacia del sistema formativo del Paese nelle sue articolazioni e a tutti i suoi livelli, al fine di suggerire i necessari miglioramenti anche a confronto con comparabili situazioni di altri paesi” (Documento per l’avvio del Servizio Nazionale per la Qualità dell’Istruzione allegato alla Direttiva 307/1997113_).

Vertecchi, che in quel momento ricopriva la carica del Presidente del Cede, spiegava che l’istituzione dell’SNQI costituiva “una prima risposta all’esigenza di valutazione della scuola italiana” (2000, p.14) e serviva come

“passaggio intermedio, necessario per accumulare competenze e per costituire le premesse culturali e tecniche indispensabili per assicurare il funzionamento di un istituto per la valutazione” (Ivi).

Nel Documento per l’avvio del Servizio Nazionale per la Qualità dell’Istruzione allegato alla Direttiva 307/1997, l’avvio del Snqi veniva motivato con il suo ruolo indispensabile nella gestione dei processi legati all’autonomia, nella razionalizzazione dell’investimento pubblico e nel garantire la trasparenza delle politiche educative. Al momento dell’istituzione del Servizio si escludeva la possibilità di servirsi dei dati rilevati per informare le decisioni da prendere riguardo ad individui o scuole specifiche, in quanto “i risultati delle rilevazioni effettuate dal servizio non possono essere resi pubblici a livello individuale né avere effetti amministrativi diretti” (Ivi). Un’altra caratteristica da notare è l’orientamento dell’Snqi verso l’autovalutazione delle scuole, che si esprimeva innanzitutto attraverso l’impegno di dotare queste ultime di strumentazione valutativa, sostenendo che l’autovalutazione costituiva un “elemento determinante per una maggiore consapevolezza dei processi educativi in atto per una più motivata ed efficace partecipazione dei singoli attori” (Ivi). Infatti, una delle prime iniziative nell’ambito dell’Snqi è stata quella di creare un Archivio docimologico per l’autovalutazione delle scuole (Adas) che consisteva in una banca dati di elementi di prova (item) utilizzabili dagli insegnanti delle singole scuole, già previsto nel Documento per l’avvio del Servizio Nazionale per la Qualità dell’Istruzione. Il progetto, avviato nel 1997, includeva l’idea che scuole, insegnanti e associazioni avrebbero potuto collaborare nell’arricchimento dell’Archivio proponendo materiali da inserire. A questo scopo è stata creata una rete di circa

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250 ‘scuole-laboratorio’ collocate in tutta l’Italia e sono stati formati diversi “gruppi per la