accountability
Si può notare che non esiste un modello unico di distribuzione dell’autorità tra i vari livelli del sistema. Gli studi sull’argomento presentano risultati diversi e faticano a fornire una risposta definitiva sul modello vincente, sia a causa delle questioni di natura metodologica, sia perché gli effetti, specialmente per quanto riguarda gli apprendimenti, si manifestano non immediatamente (Mons, 2004; Maslowski, Scheerens, Luyten, 2007; Barrera-Osorio et al., 2009). Tuttavia, alcune ricerche comparative hanno dato qualche indicazione importante.
La più grande e probabilmente la più conosciuta indagine comparativa internazionale nel campo dell’istruzione, PISA50, rileva la literacy51 degli studenti in alcune aree disciplinari
(ritenute chiave) e raccoglie dati relativi ai diversi contesti in cui gli studenti vivono e studiano per interpretare i loro risultati nelle prove, al fine di trarre indicazioni per le politiche scolastiche. Con i background questionnaires si ottengono informazioni anche sull’autonomia delle scuole in cui studiano i ragazzi che partecipano a PISA. Uno dei rapporti sui risultati della rilevazione del 2012 è focalizzato sui fattori di contesto scolastico, ovvero alle risorse disponibili, alle politiche e alle pratiche organizzative adottate all’interno della scuola, per capire quali di essi determinano rendimenti più alti nei test PISA (OECD, 2013a). Per quanto riguarda l’autonomia scolastica, i risultati di PISA mettono in evidenza come nei sistemi educativi dove le scuole hanno più autonomia nel definire i propri curricoli52, gli studenti
50 PISA è un acronimo che sta per Programme for International Student Assessment. Le rilevazioni vengono
effettuate con cadenza triennale a partire dal 2000. Gli ultimi rapporti pubblicati presentano i dati dell’edizione 2012 e fanno riferimento a 65 Paesi ed economie (di cui 34 sono membri dell’Ocse e 31 sono partner). PISA è promosso dall’Ocse e mira a valutare la preparazione degli studenti quindicenni ad affrontare la vita adulta. A questo scopo vengono rilevate la literacy in matematica, lettura e scienze. Inoltre, nel 2003 è stata introdotta la prova riguardante il problem solving, che nelle edizioni del 2006 e 2009 è stata tolta e inclusa nuovamente nel 2012 e nel 2015. In queste ultime due edizioni è stata inserita anche la prova sulla financial literacy (literacy in ambito finanziario). Inoltre, agli studenti, ai loro genitori, agli insegnanti e ai capi d’istituto vengono somministrati dei questionari per raccogliere informazioni sui contesti di apprendimento. Per ulteriori approfondimenti si veda www.oecd.org/pisa
51 Con il termine literacy in PISA si intende “students’ capacity to apply knowledge and skills in key subjects, and
to analyse, reason and communicate effectively as they identify, interpret and solve problems in a variety of situations” (OECD, 2014, p.24).
52 Con le domande del questionario PISA 2012 rivolto ai dirigenti scolastici si chiedeva qual fosse il soggetto
(docenti, dirigente scolastico, consiglio di amministrazione della scuola, autorità locali o regionali o l’autorità nazionale) ad essere incaricato della responsabilità principale rispetto alle scelte didattiche e valutative e la gestione delle risorse della scuola. L’ambito relativo alle scelte didattiche e valutative comprendeva le domande concernenti la valutazione degli studenti, l’offerta formativa, i contenuti e i materiali didattici, mentre l’ambito della gestione delle risorse riguardava il reclutamento dei docenti, il loro licenziamento, il loro salario iniziale e i
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tendano ad avere risultati di rendimento in matematica migliori. Questa tendenza, però, non si verifica nel caso dell’autonomia nell’allocazione delle risorse. All’interno dei singoli sistemi scolastici, invece, le scuole con maggiore autonomia rispetto agli aspetti rilevati dal PISA hanno risultati migliori solo quando sono presenti delle misure di accountability53 e/o quando i capi d’istituto e i docenti collaborano nella gestione della scuola.
Numerosi ricercatori di tutto il mondo usano i dati raccolti attraverso PISA per effettuare degli ulteriori studi di approfondimento. Hanushek, Woessmann e Link (2011) hanno condotto un’indagine quantitativa su larga scala sugli effetti sugli apprendimenti delle politiche volte ad aumentare il livello dell’autonomia scolastica. Sono stati presi in considerazione i risultati dei test PISA nelle prime quattro rilevazioni dell’indagine (dal 2000 al 2009), includendo in questo modo i risultati di più di un milione di studenti in 42 Paesi. Lo studio si è focalizzato sui tre principali ambiti dell’autonomia scolastica: pianificazione e organizzazione del curricolo, gestione del personale e del budget della scuola54. I ricercatori
hanno trovato che l’impatto di tali politiche è piuttosto eterogeneo e varia in base ai livelli di sviluppo dei Paesi, nonché in relazione agli ambiti dell’autonomia conferita alle scuole. L’effetto della decentralizzazione dei processi decisionali fino al livello dei singoli istituti scolastici è positivo nei Paesi sviluppati e negativo nei Paesi in via di sviluppo55. L‘impatto
rilevato si è dimostrato molto più forte quando le scuole avevano la possibilità di prendere decisioni senza interferenze delle autorità superiori, ovvero nei casi in cui alle scuole era stata concessa una totale autonomia. Inoltre, l’effetto è più pronunciato quando le scuole hanno il
relativi aumenti, la definizione del budget della scuola e l’allocazione delle risorse all’interno della scuola (OECD, 2013a).
53 In PISA sono prese in considerazione due tipi di misure di accountability (presenti a livello di sistema): la
pubblicazione dei dati sui rendimenti scolastici degli studenti e policy standardizzata per l’insegnamento della matematica (nello specifico, si tratta di contenuti didattici, materiali d’insegnamento e sviluppo professionale del personale scolastico) (OECD, 2013a).
54 Gli studiosi hanno utilizzato i dati raccolti con i questionari PISA sull’autonomia decisionale delle scuole in
materia di definizione dell’offerta formativa, di contenuti e di materiali didattici, di selezione del personale docente, di stipendio iniziale dei docenti e d’allocazione delle risorse all’interno della scuola.
55 Gli autori della ricerca hanno scelto di considerare il livello di sviluppo economico (misurato con il Prodotto
interno lordo (Pil) pro capite nel 2000) come indicatore del livello delle conoscenze e competenze e dell’avanzamento delle istituzioni. Tale indicatore, secondo i ricercatori, riflette anche gli aspetti quali competenze dell’autogoverno locale, efficacia di gestione, capitale umano dei genitori, capacità delle comunità locali di controllare il funzionamento delle istituzioni scolastiche e altri. Al fine di fornire le conclusioni ancora meglio fondate, gli autori hanno sostituito l’indicatore di sviluppo dell’economia con un indicatore di livello di avanzamento del sistema dell’istruzione, misurato con il livello di rendimento medio degli studenti nei test PISA nel 2000. I nuovi calcoli hanno confermato le tendenze individuate in precedenza: il decentramento dei processi decisionali fino al livello delle scuole porta frutti desiderati quando il sistema scolastico è più avanzato.
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potere decisionale rispetto agli insegnamenti da inserire nell’offerta formativa, ai contenuti delle lezioni e alla selezione dei libri di testo. Infine, i risultati delle analisi indicano che l’autonomia scolastica funziona meglio nei Paesi in cui è presente un sistema di accountability delle istituzioni scolastiche56.
Dagli studi emerge che nel contesto delle scuole più autonome cresce anche l’importanza della valutazione del loro operato. Lo confermano anche i dati pubblicati da Eurydice (2007): premettendo che non c’è corrispondenza tra un particolare livello di autonomia attribuita alle scuole e i tipi di misure di accountability adottate, nei Paesi con un alto grado di autonomia scolastica (come in Belgio, Repubblica Ceca, Danimarca, Svezia e altri) sono presenti sia la valutazione esterna delle scuole (effettuata dall’ispettorato o da altri enti), sia il monitoraggio dei risultati attraverso i test standardizzati. E viceversa: nei Paesi in cui è assente un modello strutturato di valutazione del sistema educativo, le riforme avviate per realizzare l’autonomia scolastica sono recenti, parziali oppure deboli (come è stato per lungo tempo e in parte è tuttora in Italia). Infatti, la valutazione dell’operato delle istituzioni scolastiche è ragionevole solo se esse stesse sono responsabili delle scelte che sono chiamate ad operare.
Nel 2004 è stato pubblicato il rapporto di una ricerca triennale che aveva come obiettivo quello di analizzare, nel contesto delle tendenze a livello globale, l’evoluzione dei modelli di regolazione dei cinque sistemi educativi europei (Inghilterra, Francia, Portogallo, Comunità Francofona del Belgio e Ungheria) e gli effetti di tali cambiamenti sui processi che producono l’iniquità nelle scuole (Maroy, 2004). Le politiche che sono in buona parte comuni nei sistemi studiati - quali maggiore autonomia delle scuole, ricerca di un equilibrio tra la centralizzazione e la decentralizzazione dei processi decisionali, diffusione delle pratiche di valutazione esterna, importanza attribuita alla libera scelta delle scuole da parte dei genitori, promozione dell’offerta formativa diversificata e riduzione dell’autonomia professionale, individuale e/o collettiva, degli insegnanti - sono chiamate “varianti del ‘regime post- burocratico’ di regolazione”. Il modello precedente di governance scolastica, denominato ‘burocratico-professionale’, dominava negli anni Cinquanta e Sessanta, durante la costruzione e lo sviluppo dei sistemi educativi di massa. Esso era caratterizzato da
56 È stata presa in considerazione l’eventuale esistenza al livello del Paese di un sistema centralizzato di esami
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“control of conformity with rules, the socialization and autonomy of education professionals or joint regulation (State/teachers’ unions) of employment questions or curriculum” (Ibidem, p.28).
Secondo Maroy, le politiche educative del tipo post-burocratico seguono due orientamenti, entrambi presenti in forma e misura variabile nei diversi sistemi: da una parte, sono indirizzate a rafforzare e/o trasformare i mezzi d’azione dell’autorità centrale secondo la logica dello ‘Stato valutatore’, dall’altra mirano a potenziare o a introdurre dei meccanismi per garantire la libertà dei genitori di scegliere la scuola, secondo il modello del ‘quasi- mercato’. Un altro aspetto osservato riguarda la moltiplicazione a livello intermedio del sistema d’istruzione, delle istituzioni, organizzazioni e agenti - chiamati intermediate regulatory bodies -, pubblici (ad esempio, dipartimenti ministeriali, uffici regionali e comunali) e privati (ad esempio, associazioni, consulenti ed enti amministratori di scuole private), che tendono ad essere indipendenti gli uni dagli altri. Questa proliferazione ha come conseguenza il fenomeno di ‘multi-regolazione’, che può portare a una frammentazione dell’ambiente istituzionale nelle singole scuole. I rischi a ciò legati sono
“incoherence, bureaucratic overload, a loss of direction in their intervention and mistrust and resistance from local schools against any kind of regulation concerning their practices” (Ibidem, p.5).
Dallo studio emerge che gli effetti delle suddette politiche in termini di equità tendono a essere negativi, date le logiche d’azione osservate all’interno delle scuole. Si vede un aumento delle disparità sociali attraverso la protezione o il potenziamento della segregazione delle scuole, il consolidamento delle differenze delle opportunità educative offerte agli studenti unitamente a un’offerta ineguale delle risorse (in termini di attività formative o sostegno).
Le conclusioni di questa ricerca, dunque, mettono in guardia i decisori politici rispetto alle scelte concernenti la governance delle scuole, in quanto possono produrre effetti contradittori. Un’altra ricerca mirata a indagare eventuali possibili conseguenze indesiderate di alcune politiche relative all’autonomia scolastica, accountability e libertà dei genitori di scegliere la scuola, sull’equità degli esiti degli studenti, è quella di Schutz, West e Woessman (2007) che si è basata sui dati dell’indagine PISA del 2003. L’equità era misurata in termini di grado di dipendenza dei risultati che gli studenti hanno ottenuto nei test PISA dal contesto
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socio-economico delle loro famiglie57. I ricercatori sottolineano che, in generale, la maggior
parte dei risultati delle analisi sono in linea con i risultati degli studi sugli effetti dei diversi aspetti dell’autonomia, accountability e libertà di scelta in termini dei risultati degli studenti nei test PISA58. Nello specifico, per quanto riguarda l’accountability, alcune misure, quali gli
esami di fine scuola secondaria organizzati a livello nazionale e il monitoraggio delle lezioni da parte dei capi d’istituto, hanno effetti positivi sugli studenti provenienti da tutti i contesti socio-economici, con un effetto minore (comunque positivo) sugli studenti più svantaggiati. L’uso regolare a livello di scuola della valutazione degli apprendimenti effettuata dai loro insegnanti ha un effetto notevolmente più positivo sui ragazzi con un background familiare più svantaggiato. Altre misure di accountability analizzate59 non presentano differenze
d’impatto significative per gruppi diversi di studenti. Il rapporto tra l’autonomia e l’equità è più complesso. Laddove gli istituti possono decidere i contenuti delle materie d’insegnamento c’è più equità, mentre l’autonomia nel reclutamento dei docenti ha un effetto opposto. Tuttavia, se la scuola può esercitare una qualche influenza in materia di gestione del personale scolastico in generale, questo incide positivamente sull’equità. Non è stato osservato alcun legame statisticamente significativo fra l’autonomia nella gestione delle risorse finanziare (definizione del budget e del salario inziale dei docenti) e l’equità.
Schutz, West e Woessman concludono notando che in nessun caso le politiche, i cui effetti sono stati esaminati, portano benefici agli studenti con un indice dello status socio- economico alto a discapito degli studenti provenienti dai contesti familiari meno avvantaggiati.
Tuttavia, il dibattito sull’argomento non è concluso. Merki (2011) richiama l’attenzione ai risultati delle ricerche sui sistemi di controllo della performance della scuola,
57 In PISA si usa l’indice dello status economico, sociale e culturale (Index of Economic, Social and Cultural Status
(ESCS)) che viene calcolato sulla base dei seguenti dati: la condizione occupazionale dei genitori, il loro titolo di studio e la disponibilità di risorse economiche.
58 Gli autori si riferiscono, in particolare, allo studio di Woessmann, L., Luedemann, E., Schuetz, G., e West, M.R.
(2007). School Accountability, Autonomy, Choice and the Level of Student Achievement: International Evidence
from PISA 2003. OECD Education Working Paper No. 13, EDU/WKP(2007)8. Paris: OECD.
59 Le altre misure prese in considerazione dai ricercatori sono: “the monitoring of teacher lessons by external
inspectors, the regular use of standardized tests, and the use of assessments to make decisions on student retention or promotion, to group students, to monitor school progress, or to compare the school to district or national performance or to other schools” (Ibidem, p.11).
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moltiplicatisi negli ultimi anni con la diffusione dello steering concept60. L’autrice evidenzia, in particolare, che gli studi parlano degli effetti negativi dei sistemi high stakes (vale a dire, i sistemi di accountability che prevedono possibili conseguenze negative sugli operatori scolastici), mentre i sistemi che mirano alla diagnosi e al miglioramento sono più promettenti in termini di potenziamento dell’insegnamento e dell’apprendimento. Infine, Merki ricorda che c’è ancora bisogno di ulteriori ricerche per approfondire le differenze tra i sistemi di accountability e del loro sviluppo nei diversi contesti culturali, nonché degli studi longitudinali sui rapporti causali in questo campo.
Alcuni autori hanno una visione in generale più critica nei confronti dei cambiamenti in atto, illustrati nel presente capitolo. Ad esempio, secondo McNamara e O’Hara (2008) c’è una certa contraddizione tra l’estendere i poteri delle scuole e il sottoporle allo stesso tempo a maggiori controlli:
“it is required that schools and teachers will become more autonomous, taking greater responsibility for budgets, planning, self-evaluation and professional development. Somewhat paradoxically, however, to ensure accountability in the form of the maintenance and indeed constant improvement of standards, these same schools and teachers are to be the subject of sophisticated surveillance procedures including teacher-proof curricula, increased student testing, benchmarking, inspection and external evaluation” (McNamara e O’Hara, 2008, p.173).
Tuttavia, per altri, queste strategie sono “tutt’altro che contradditorie” (Glenn, 2006, p.27), ma al contrario - sono interdipendenti: solo se implementate congiuntamente possono produrre miglioramenti sul rendimento scolastico.
60 L’autrice chiama in questo modo l’approccio a concedere alle scuole libertà d’azione in certi ambiti, come la
gestione degli aspetti concernenti le finanze, il personale o l’organizzazione scolastica, a costo dell’introduzione del controllo sistematico dei risultati degli studenti e insegnanti.
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