La dottrina e la giurisprudenza americane di fronte alle deroghe alla giurisdizione delle corti federali.

La Corte Suprema, rispetto alla compatibilità costituzionale dei Tribunali non Art. III, ha adottato una giurisprudenza altalenante che è interessante riassumere.

Quanto ai tribunali istituiti sulla base della public rights doctrine, in Murray’s Lessee v. Hoboken Land & Improvement Company74, un caso risalente al 1856, la Corte aveva affermato che esistono materie inerenti all’esercizio di public rights, nelle quali il Congresso può discrezional- mente limitare il controllo giurisdizionale delle corti75. In questi ambiti materiali, pertanto, il Congresso può trattenere a sé il potere di decidere, può delegarlo a funzionari pubblici inseriti nell’esecutivo ovvero devol- verlo agli organi propriamente giurisdizionali istituiti ai sensi dell’Art. III. Il principio veniva poi chiaramente esplicitato nella sentenza Ex parte Bakelite Corporation del 1929: «Congress may reserve to itself the pow- er to decide, may delegate that power to executive officers, or may com- mit it to judicial tribunals»76. Le materie nelle quali la dottrina dei public

73 _{Quale primo esempio di agenzia è generalmente indicata la Interstate Com-}

merce Commission istituita già nel 1887, le cui decisioni erano comunque sottoposte

alla giurisdizione di giudici protetti dalle garanzie di cui all’Art. III. Il sistema delle Agenzie si sviluppò notevolmente con la progressiva affermazione dello stato am- ministrativo, in particolare a seguito delle riforme del New Deal rooseveltiano.

74 _{59 U.S. 272 (1856).} 75

59 U.S. 272, 284 (1856): «there are matters, involving public rights, which may be presented in such form that the judicial power is capable of acting on them, and which are susceptible of judicial determination, but which congress may or may not bring within the cognizance of the courts of the United States, as it may deem proper».

76

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rights può trovare più facile campo di attuazione risultano invero assai vaste, come reso manifesto dall’esemplificazione contenuta nella senten- za Crowell del 1932: «interstate and foreign commerce, taxation, immi- gration, the public lands, public health, the facilities of the post office, pensions, and payments to veterans»77.

Riguardo invece i tribunali territoriali, il caso American Insurance

Company v. Canter78, nel quale la Corte Suprema, per mezzo di una

opinion del Chief Justice Marshall del 1828, che sarà successivamente molto criticata79, affermava – sul punto invero sbrigativamente – che il Congresso, nell’istituire corti nei territori da esso dipendenti, non è vincola- to ai requisiti dell’Art. III, poiché l’Art. IV della Costituzione conferisce agli Stati Uniti pieno potere di governo sui territori senza i vincoli che deb- bono essere rispettati con riguardo alla Federazione80. La Corte, dunque, fin da subito ammetteva che sfuggono alle garanzie dell’Art. III le Territo- rial Courts, per ciò anche dette – come già riferito – Art. IV Courts.

Similmente, la Corte Suprema ha fatto salve anche le competenze giurisdizionali delle corti marziali. In Dynes v. Hoover81, un caso della metà dell’Ottocento, essa aveva affermato il potere del Congresso di i- stituire tribunali militari al di fuori dell’Art. III82, anche se successiva-

77 _{Crowell v. Benson, 285 U.S. 22, 51 (1932).} 78

26 U.S. 511 (1828).

79 _M.H.R

EDISH, Federal Jurisdiction: Tensions in the Allocation of Judicial

Power, Indianapolis (IN), 1980, p. 36 ss., sostiene che l’opinion, con riguardo alla

non applicabilità dell’Art. III, non è sufficientemente argomentata. C. A.WRIGHT,

The Law of Federal Courts, IV ed., St. Paul (MN), 1983, p. 41 ss., mette in luce al-

cune interessanti contraddizioni.

80 _{26 U.S. 511, 546 (1828).} 81 _{61 U.S. 65, 79 (1857).} 82

61 U.S. 65, 78 s. (1857): «Among the powers conferred upon Congress by the 8th section of the first article of the Constitution, are the following: ‘to provide and maintain a navy;’ ‘to make rules for the government of the land and naval forces.’ And the 8th amendment, which requires a presentment of a grand jury in cases of capital or otherwise infamous crime, expressly excepts from its operation ‘cases arising in the land or naval forces.’ And by the 2nd section of the 2nd article of the Constitution it is declared that ‘The President shall be commander-in-chief of the army and navy of the United States, and of the militia of the several States when called into the actual service of the United States.’ These provisions show that Con- gress has the power to provide for the trial and punishment of military and naval of- fences in the manner then and now practiced by civilized nations; and that the power to do so is given without any connection between it and the 3rd article of the Consti- tution defining the judicial power of the United States».

181 mente la Corte ha cercato di restringere la possibile estensione di questa facoltà. Nel 1955, in United States ex rel. Toth v. Quarles83, il giudice Black ha escluso che la giurisdizione militare possa applicarsi ai vetera- ni che abbiano lasciato l’esercito, poiché per essi non avrebbe senso de- rogare al diritto di giovarsi di un giudice pienamente indipendente. Nel- la sua opinione, Black sottolinea infatti che l’attribuzione di sfere giuri- sdizionali a tali tribunali militari deve essere contenuta, proprio perché i giudici delle corti marziali non godono della garanzia della life tenure, sono nominati e rimossi dai comandi militari e, infine, non godono nemmeno della protezione del salario84.

Con riguardo alle competenze giurisdizionali delle agenzie ammi- nistrative (adjudicative agencies) il leading case è costituito da Crowell v. Benson, un caso del 1932 85. L’opinione della Corte muove dalla pu- blic rights doctrine, cui hogià accennato, che isolava alcune materie ine- renti la provvista e l’impiego di risorse pubbliche, per distinguere la cate- goria dei public rights, correlati a quelle stesse materie, dai restanti priva- te rights86. Si è già rilevato, inoltre, che la tutela dei public rights non ri- chiederebbe necessariamente il ricorso alla giurisdizione di Art. III Courts. Nel caso Crowell v. Benson non si trattava però di public rights, dato che tra le parti della controversia non compariva una parte pubblica. La Corte, tuttavia, nemmeno in questo caso ritenne costituzionalmente illegittima l’attribuzione della risoluzione della controversia ad un organo amministrativo. Essa infatti asseriva che a tali organi poteva essere affi- data una giurisdizione estesa anche ai private rights purché, come nel ca-

83 _{350 U.S. 11, 17 (1955).}

84 _{350 U.S. 11, 17 (1955): «the Constitution does not provide life tenure for}

those performing judicial functions in military trials. They are appointed by military commanders and may be removed at will. Nor does the Constitution protect their salaries as it does judicial salaries».

85 _{285 U.S. 22 (1932).}

86 _{La public rights doctrine era stata inizialmente stabilita in Murray's Lessee v.}

Hoboken Land & Improvement Co., 59 U.S. 272, 284 (1856): «[W]e do not consider

congress can either withdraw from judicial cognizance any matter which, from its nature, is the subject of a suit at the common law, or in equity, or admiralty; nor, on the other hand, can it bring under the judicial power a matter which, from its nature, is not a subject for judicial determination. At the same time there are matters, in- volving public rights, which may be presented in such form that the judicial power is capable of acting on them, and which are susceptible of judicial determination, but which congress may or may not bring within the cognizance of the courts of the United States, as it may deem proper».

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so in parola, rispetto alle relative decisioni fosse assicurata una possibilità di revisione presso una Art. III Court. Tuttavia, la Corte Suprema riteneva tollerabile limitare la cognizione in appello della corte cui devolvere il con- trollo purché si garantisse che le sue pronunce mantenessero gli attributi essenziali di una decisione giurisdizionale. Con ciò la Corte ammetteva, ad esempio, che, quanto alle risultanze di fatto raccolte dell’adjudicative a- gency, la Corte ex Art. III competente per la revisione della relativa deci- sione avrebbe potuto essere limitata ad una valutazione nella correttezza e legalità della raccolta delle prove, senza potersi ingerire in un’attività istrut- toria vera e propria87.

In tempi più recenti, la Corte Suprema ha poi cercato di razionaliz- zare la sua giurisprudenza con l’intento di restringere il ricorso alle non Art. III Courts. Così, con la sentenza Northern Pipeline del 198288 è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo il Bankruptcy Act del 197889 che assegnava le funzioni giurisdizionali in materia fallimentare alle Ban- kruptcy Courts. Queste corti erano istituite grosso modo in ogni distretto e composte da giudici nominati dal Presidente con l’advice and consent del Senato per un mandato di quattordici anni. I giudici ad esse assegnate mancavano dunque della garanzia della life tenure, ragion per cui non po- tevano essere considerate Art. III Courts. Tali giudici, inoltre, potevano essere rimossi per incompetenza, cattiva condotta, negligenza o disabilità fisica o psichica dal competente Judicial Council90 e il loro salario non era irriducibile91. La Corte, nella plurality opinion92 del Giudice Bren-

87 _{Si veda Crowell v. Benson, 285 U.S. 22, 52 (1932), laddove si consente di}

privare la Corte ex Art. III del potere di trascurare la ricostruzione dei dati proposta dall’agenzia quando «they are properly based upon evidence, in the absence of er- rors of law», cosicché «the parties have no right to demand that the court shall rede- termine the facts thus found».

88

Northern Pipeline Construction Co. v. Marathon Pipe Line Co., 458 U.S. 50, 63 ss. (1982). In proposito si veda K.C.DAVIS, Administrative Law Treatise, II ed., vol. V, San Diego (CA), 1984, p. 443, e M.H.REDISH, Legislative Courts, Adminis-

trative Agencies and the Northern Pipeline Decision, in Duke Law Journal, n.

2/1983, p. 214 ss.

89 _{In proposito si vedano I. R.K}

AUFMAN, Chilling Judicial Independence, in

The Yale Law Journal, n. 88/1979, p. 713, e la nota di L.M.FINLEY, Article III Lim-

its on Article I Courts: The Constitutionality of the Bankruptcy Court and the 1979 Magistrate Act, in Columbia Law Review, n. 80/1980, p. 583 ss.

90 _{Per i Judicial Councils, si veda oltre, § 2.III.4.} 91 _{458 U.S. 50, 53 (1982).}

92 _{Un pronunciamento giudiziario prende il nome di plurality opinion quando la}

183 nan, muove dall’analisi di due ragioni poste a fondamento dell’autonomia del potere giudiziario. La prima, che del resto è comune alle ragioni di indipendenza degli altri due poteri, si richiama al meccani- smo ed al significato dei checks and balances, introdotto dai Padri fonda- tori. Costoro, ricorda Brennan, hanno introdotto un sistema di tre distinti poteri, in cui le reciproche interferenze sono dirette a consentire che cia- scun potere non si espanda a spese di un altro93. La seconda, che invece è riferibile, nello specifico, all’indipendenza del solo potere giudiziario, viene individuata nell’esigenza di garantire l’imparzialità della giurisdi- zione94. Tale imparzialità sembra in questo caso definita in termini assai lati, persino come estraneità del potere giudiziario al sistema politico. La Corte, infatti, afferma che le garanzie costituzionali dell’inamovibilità e dell’irriducibilità del salario sono dirette ad assicurare l’indipendenza del giudice dalle forze politiche, come presupposto della propria legittima- zione popolare95. A tal proposito, oltre a citare il saggio numero 78 del Federalista, la Corte richiama il non lontano precedente di United States v. Will, in cui essa aveva già affermato l’esistenza di un diritto a vedersi decisa una controversia da un giudiziario sottratto al controllo degli altri due poteri96. Sulla base di tali presupposti, la Corte Suprema affermava pertanto un principio di carattere generale, che ora desumeva dall’Art. III della Costituzione sulla base del quale ricavare l’attribuzione di ogni

gono. Queste ultime, dunque, non risultano supportate dalla maggioranza dei giudici che compongono quella Corte.

93 _{«To ensure against […] tyranny, the Framers provided that the Federal Gov-}

ernment would consist of three distinct Branches, each to exercise one of the gov- ernmental powers recognized by the Framers as inherently distinct. “The Framers regarded the checks and balances that they had built into the tripartite Federal Gov- ernment as a self-executing safeguard against the encroachment or aggrandizement of one branch at the expense of the other”». Tale ultima citazione si riferisce alla sentenza Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1, 122 (1976).

94 _{458 U.S. 50, 58 (1982): «The Federal Judiciary was therefore designed by the}

Framers to stand independent of the Executive and Legislature – to maintain the checks and balances of the constitutional structure, and also to guarantee that the process of adjudication itself remained impartial».

95 _{La Corte, 458 U.S. 50, 59, nota 10 (1982), con riferimento alle garanzie di cui}

all’Art. III afferma infatti: «The independence from political forces that they guaran- tee helps to promote public confidence in judicial determinations»

96 _{United States v. Will, 449 U.S. 200, 217 s. (1980): «A Judiciary free from}

control by the Executive and Legislature is essential if there is a right to have claims decided by judges who are free from potential domination by other branch- es of government».

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funzione giurisdizionale a corti i cui componenti siano circondati dalle garanzie della life tenure e della irriducibilità del salario97. Essa, inoltre, rivendicava, come proprio ruolo, quello di identificare l’oggetto dell’attività giurisdizionale da affidare alle corti ex Art. III. Secondo la sentenza, infatti, stabilire se una questione possa essere assegnata ad al- tro dipartimento o debba essere risolta dalle corti federali è esercizio di interpretazione costituzionale e «is a responsibility of this Court as ul- timate interpreter of the Constitution»98.

È interessante annotare, a margine di questa sentenza, che al fine di tutelare con maggior determinazione il principio della esclusiva attri- buzione delle funzioni giurisdizionali alle corti dotate delle garanzie di indipendenza stabilite dall’Art. III, la Corte Suprema ricorre ad un ar- gomentazione che, ancorché inserita in un contesto che richiama il meccanismo dei checks and balances, muove da un presupposto che mi pare più affine all’altra matrice della separazione dei poteri, quella che si richiama al rule of law, svolgendo un ragionamento che mi sembra del tutto analogo a quello svolto dai critici della sua giurisprudenza permissiva degli incarichi extragiudiziari dei giudici99. La Corte prende le mosse infatti dall’idea che la legittimazione del giudiziario riposi sul- la neutralità dei giudici rispetto alle forze politiche, che in ciò sta il si- gnificato della separazione dei poteri e che a ciò le garanzie di indipen- denza sono finalizzate, per concludere che l’interpretazione delle legge e della Costituzione spetta in via definitiva solo a Corti dotate di quelle garanzie, in ciò nuovamente rivendicata la judicial supremacy nel cam- po dell’interpretazione del diritto.

La innovativa rivendicazione in favore dell’attribuzione alle corti ex Art. III dell’intera funzione giurisdizionale, contenuta in Northern Pipeline, doveva tuttavia fare i conti con la precedente giurisprudenza,

97 _{Northern Pipeline Construction Co. v. Marathon Pipe Line Co., 458 U.S. 50,}

60 (1982): «In sum, our Constitution unambiguously enunciates a fundamental prin- ciple […:] the ‘judicial Power of the United States’ must be reposed in an independ- ent Judiciary. It commands that the independence of the Judiciary be jealously guarded, and it provides clear institutional protections for that independence».

98 _{Riporto il passo integrale, 458 U.S. 50, 62 (1982): «[d]eciding whether a mat-}

ter has in any measure been committed by the Constitution to another branch of government, or whether the action of that branch exceeds whatever authority has been committed, is itself a delicate exercise in constitutional interpretation, and is a responsibility of this Court as ultimate interpreter of the Constitution». A sostegno della tesi la sentenza richiama Baker v. Carr, 369 U.S. 186, 211 (1962).

99

185 invece – come visto – assai generosa nell’accogliere l’istituzione di non Art. III Courts. Per questa ragione, la Corte Suprema si è trovata in qual- che modo costretta a introdurre, rispetto al nuovo principio, alcune ecce- zioni100. Tali eccezioni sono individuate analiticamente dalla stessa Corte Suprema nelle Territorial Courts101, nei tribunali militari102 e, infine, nel- le legislative courts e nelle adjudicative agencies cui possono essere as- segnati compiti giurisdizionali in connessione con la public rights doctri- ne103, la cui capacità derogatoria rispetto al generale principio di assegna- zione delle funzioni giurisdizionali alle Art. III Courts viene innovativa- mente individuato proprio nella dottrina della separazione dei poteri104. Complessivamente, afferma poi la Corte, le deroghe così individuate ri- spetto al principio di generale attribuzione di ogni funzione giurisdiziona- le alle Corti ex Art. III risultano tollerabili, per la semplice ragione che realizzerebbero ipotesi così eccezionali da non mettere in pericolo il prin- cipio costituzionale di separazione dei poteri105. Nella giustificazione del-

100 _{458 U.S. 50, 64 (1982): «the literal command of Art. III, assigning the judi-}

cial power of the United States to courts insulated from Legislative or Executive in- terference, must be interpreted in light of the historical context in which the Consti- tution was written».

101 _{458 U.S. 50, 64 s. (1982): «This exception from the general prescription of}

Art. III dates from the earliest days of the Republic, when it was perceived that the Framers intended that as to certain geographical areas, in which no State operated as sovereign, Congress was to exercise the general powers of government. For exam- ple, in American Ins. Co. v. Canter, 1 Pet. 511 (1828), the Court observed that Art. IV bestowed upon Congress alone a complete power of government over territories not within the States that constituted the United States». Ad esse, 458 U.S. 50, 65 (1982), la Corte associa le corti del District of Columbia.

102 _{458 U.S. 50, 66 (1982): «The situation in these cases strongly resembles the}

situation with respect to territorial courts: it too involves a constitutional grant of power that has been historically understood as giving the political Branches of Gov- ernment extraordinary control over the precise subject matter at issue».

103 _{458 U.S. 50, 67 (1982).}

104 _{Il fondamento della public rights doctrine era tradizionalmente rinvenuto nel}

principio di sovereign immunity. Sul punto, si veda Ex parte Bakelite Corporation, 279 U.S. 438, 452 (1929). In Northern Pipeline, 458 U.S. 50, 67 (1982), la Corte individua un fondamento supplementare nella dottrina della separazione dei poteri: «the public-rights doctrine also draws upon the principle of separation of powers, and a historical understanding that certain prerogatives were reserved to the political Branches of Government».

105 _{458 U.S. 50, 64 (1982): «the grant of power to the Legislative and Executive}

Branches was historically and constitutionally so exceptional that the congressional assertion of a power to create legislative courts was consistent with, rather than

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le deroghe, dunque, la Corte torna ad un approccio che si inserisce esclu- sivamente nel paradigma dei checks and balances: poiché tali eccezioni sono tutto sommato marginali, esse non impediscono al giudiziario di svolgere la sua parte nel gioco dei pesi e contrappesi. Naturalmente, sulla base dell’altra matrice della separazione dei poteri, il rule of law, deroghe siffatte risultano invece difficilmente tollerabili.

Alle eccezioni già indicate, inoltre, andava poi aggiunta un’altra, di diversa natura, che è stata già considerata in precedenza, trattando della sentenza Crowell v. Benson, e che è relativa agli organi amministrativi in- caricati di svolgere funzioni ausiliarie rispetto a quelle svolte dagli organi giurisdizionali in materia di private rights. In questo campo, la Corte aveva stabilito che a tali organi amministrativi potessero essere attribuiti poteri definitivi rispetto ad una controversia limitatamente all’accertamento delle risultanze di fatto che fossero adeguatamente supportate da un punto di vi- sta probatorio106. In Northern Pipeline la Corte si adopera nel tentativo di limitare gli effetti di questa sua precedente giurisprudenza, introducendo un’ulteriore differenziazione tra i private rights, che venivano distinti in private rights di natura costituzionale (categoria cui ascrivere anche quelli radicati nella common law) e in private rights creati dal Congresso. Sulla base di questo inedito distinguo, la Corte Suprema giungeva ad affermare che le “aperture” a vantaggio delle agencies affermate nella precedente pronuncia Crowell v. Benson sul terreno del factfinding possono trovare applicazione solo per i private rights del secondo tipo, mentre per i primi, ossia per i private rights costituzionali, non è possibile alcuna limitazione della piena cognizione da parte di giudici ex Art. III107.