4… omissis…
5. Ai fini della gestione, nel Piano esecutivo di gestione, i programmi sono ripartiti in titoli, macroaggregati, capitoli ed eventualmente in articoli. I macroaggregati di spesa degli enti locali sono individuati nell’elenco di cui all’allegato n.14/1 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni. La Giunta contestualmente alla proposta di bilancio trasmette, a fini conoscitivi, la proposta di articolazione dei programmi in macroaggregati
Struttura
organizzativa
dell'ente
Obiettivi
di gestione
Dotazioni
umane
e strumentali
Entrate e
spese del
bilancio
triennale
52
5 GLI STRUMENTI DI FLESSIBILITA’ DEI DOCUMENTI DI BILANCIO
5.1 L’EVOLUZIONE DELLA DISCIPLINA DELLE VARIAZIONI
E’ fisiologico che tutti gli strumenti di programmazione e pianificazione necessitino di un loro aggiornamento nel corso dell'esercizio: durante l’anno finanziario, infatti, mentre viene data esecuzione alla gestione, possono intervenire fattori interni ed esterni che si ripercuotono sulle previsioni di bilancio, richiedendo l’adeguamento delle entrate rispetto alle previsioni iscritte in bilancio, ovvero l'appostamento di nuove o maggiori spese rispetto agli stanziamenti.
Al fine di consentire l’adeguamento delle previsioni iniziali alle dinamiche economiche e finanziarie che si vengono a realizzarsi nel corso della gestione, la normativa contabile prevede il ricorso alle “variazioni di bilancio” da adottarsi inderogabilmente entro i termini previsti dall’ordinamento da parte dello stesso organo che ha approvato il documento di previsione iniziale.
L’implementazione del nuovo sistema contabile armonizzato ha gradualmente revisionato la materia dapprima con l’approvazione del D. Lgs. 118/2011 e, quindi, durante l’intera fase di sperimentazione, con modifiche al principio contabile applicato, tanto che il D. Lgs. 126/2014, nel recepire le novità introdotte progressivamente nel triennio, ha modificato il D.Lgs. 267/2000 ed ha reso applicabili dal 1 gennaio 2015 un panorama di ipotesi e fattispecie molto più articolato che in passato con riferimento tanto al bilancio di previsione triennale che al Piano esecutivo di gestione.
Per comprendere le scelte legislative adottate è necessario richiamare brevemente quanto già ampiamente trattato in precedenza, sia con riferimento alla struttura del bilancio di parte entrata e spesa, sia con riferimento all’unità di voto da parte del Consiglio.
Dall’analisi del grafico sotto riportato, si nota come nel confronto tra la struttura dell’entrata prevista rispettivamente nell’ordinamento previgente e nella riforma, il Consiglio “perde” un livello di analisi delle voci di entrata e spesa a vantaggio di una maggiore snellezza del documento di bilancio: nella nuova configurazione (che prevede l’innalzamento dell’unità si voto) i consiglieri sono chiamati ad esprimere il voto a livello di “Tipologie di entrata” (corrispondenti alle precedenti categorie).
53 Altrettanto accade con riferimento alla spesa dove l’unità di voto, precedentemente definita a livello di Intervento di spesa (corrispondente al Macroaggregato nella nuova articolazione), è stata elevata al Programma (assimilabile alla precedente Funzione di bilancio).
Ne consegue che la perdita di capacità informativa del bilancio per effetto dell’innalzamento dell’unità di voto, viene recuperata nel PEG dove le Categorie dell’entrata ed i Macroaggregati della spesa trovano la loro declinazione.
In realtà più che un recupero informativo si tratta di un vero e proprio trasferimento di competenza decisionale, evidenziabile anche dall’eliminazione, tra gli allegati al bilancio di previsione, del prospetto riportante l’articolazione delle tipologie in categorie e dei titoli in macroaggregati8.
La scelta effettuata dal legislatore porta quale immediata conseguenza la rivisitazione delle vari ipotesi di variazione.
Lo scenario che si ricava dall’analisi del nuovo testo legislativo contenuto sia nel D. Lgs. 126/2014, sia nel D. Lgs. 267/2000, può esser sintetizzato come segue:
- Variazioni di bilancio di competenza del Consiglio;
- Variazioni di bilancio di competenza della Giunta;
- Variazioni di PEG di competenza della Giunta;
- Variazioni di bilancio di competenza dei dirigenti;
- Variazioni di PEG di competenza dei dirigenti.
Nei paragrafi che seguono analizzeremo separatamente le varie fattispecie. In questa breve introduzione ci preme segnalare come l’istituto della variazione abbia previsto:
a) da un lato un ampliamento dei poteri di intervento e di variazione del bilancio di previsione da parte della Giunta;
b) dall’altro la possibilità di variazione anche al responsabile del servizio finanziario e/o ai dirigenti.
Si tratta di una risposta finalizzata ad evitare che l’implementazione del nuovo principio di competenza finanziaria potenziata, accompagnata dalle novità inerenti la classificazione
8 Detta scelta si è resa necessaria per evitare confusione nelle competenze tra Giunta e Consiglio. La previsione di valori
con riferimento a livelli di spesa e di entrata gerarchicamente inferiori si scontra, infatti, con un percorso di declinazione dell’entrata e della spesa che avviene con tempi e soggetti deputati ad effettuarle diversi.
In altri termini se la categoria di entrata ed il macroaggregato di spesa è approvato dalla Giunta dopo che il bilancio ha approvato le tipologie e i programmi, come possono detti livelli di entrata e di spesa costituire allegati al documento di bilancio? Titoli Categorie/ Tipologie Risorse/ Categorie Capitoli Articoli Bilancio Contabilità armonizzata Piano Esecutivo di Gestione Contabilità armonizzata Bilancio D.P.R. 194/96 PEG
54 della spesa per missioni e programmi ed il collegamento al Piano dei Conti Finanziario, potesse irrigidire l’attività gestionale con inevitabili ritardi nell’azione di governo.
5.2 LA NORMATIVA DI RIFERIMENTO
L’articolo 175 del TUEL così come modificato ed integrato dal D.Lgs. 126/2014, definisce la disciplina della variazioni di bilancio e di Peg.
Dalla lettura dell’articolo richiamato si evidenzia che:
1. il bilancio di previsione può essere variato nel corso dell’esercizio sia con riferimento agli stanziamenti di competenza sia agli stanziamenti di cassa;
2. nelle variazioni di bilancio vanno rispettati i principi del pareggio finanziario, nonché tutti gli equilibri stabiliti in bilancio per la copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti;
3. la Giunta può disporre variazioni di bilancio, ai sensi dell'art. 42, comma 4, del D.Lgs. 267/2000, in via d'urgenza con deliberazione da sottoporre a ratifica del Consiglio, a pena di decadenza, entro il termine di sessanta giorni dall'adozione e, comunque, entro il 31 dicembre dell’anno in corso, anche se a tale data non sia scaduto il termine predetto;
4. Il Consiglio, nel caso in cui dinieghi totalmente o parzialmente la ratifica, adotta i provvedimenti ritenuti necessari nei riguardi dei rapporti eventualmente sorti sulla base della deliberazione non ratificata.
Permane il divieto ad effettuare operazioni che comportano:
- variazioni di giunta compensative tra Macroaggregati appartenenti a Titoli differenti (comma 6 art. 175);
- spostamenti di dotazioni dai capitoli iscritti nei Titoli riguardanti le entrate e le spese per conto di terzi e partite di giro in favore di altre parti del bilancio (comma 7);
- spostamenti di somme tra residui e competenza (comma 7).
5.3 LE VARIAZIONI DI BILANCIO
Il Consiglio ha competenza su tutte le variazioni di bilancio, sia sulla competenza che sulla cassa, riguardanti le entrate e le spese per ciascuno degli esercizi considerati nel documento.
Costituiscono eccezione alla norma di carattere generale alcune specifiche fattispecie riportate nei commi 5 bis e 5 quater dell’articolo 175 del TUEL.
55 In particolare, ai sensi del comma 5 bis, la Giunta, con provvedimento amministrativo, approva le variazioni del piano esecutivo di gestione (salvo quelle di cui al comma 5 quater) e le variazioni del bilancio di previsione non aventi natura discrezionale, che si configurano come meramente applicative delle decisioni del Consiglio, per ciascuno degli esercizi considerati nel bilancio. Rientrano in detta fattispecie:
a) variazioni riguardanti l’utilizzo della quota vincolata e accantonata del risultato di amministrazione nel corso dell’esercizio provvisorio consistenti nella mera reiscrizione di economie di spesa derivanti da stanziamenti di bilancio dell’esercizio precedente corrispondenti a entrate vincolate, secondo le modalità previste dall’articolo 187, comma 3-quinquies;
b) variazioni compensative tra le dotazioni delle missioni e dei programmi riguardanti l’utilizzo di risorse comunitarie e vincolate, nel rispetto della finalità della spesa definita nel provvedimento di assegnazione delle risorse, o qualora le variazioni siano necessarie per l'attuazione di interventi previsti da intese istituzionali di programma o da altri strumenti di programmazione negoziata, già deliberati dal Consiglio;
c) variazioni compensative tra le dotazioni delle missioni e dei programmi limitatamente alle spese per il personale, conseguenti a provvedimenti di trasferimento del personale all’interno dell’ente;
d) variazioni delle dotazioni di cassa, salvo quelle previste dal comma 5-quater, garantendo che il fondo di cassa alla fine dell’esercizio sia non negativo;
e) variazioni riguardanti il fondo pluriennale vincolato di cui all’articolo 3, comma 5 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, effettuata entro i termini di approvazione del rendiconto in deroga al comma 3.
Delle citate variazioni viene data comunicazione al Consiglio entro un numero di giorni definito nel regolamento di contabilità e, comunque, entro il 31 dicembre dell’anno in corso, anche se a tale data non sia scaduto il termine predetto.
Allo stesso modo, ai sensi del comma 5 quater, nel rispetto di quanto previsto dai regolamenti di contabilità, sono di competenza dei responsabili della spesa o, in assenza di disciplina, del responsabile finanziario:
- le variazioni di bilancio fra gli stanziamenti riguardanti il fondo pluriennale vincolato e gli stanziamenti correlati, in termini di competenza e di cassa, escluse quelle previste dall’articolo 3, comma 5, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118. Le variazioni