L’equilibrio del Bilancio di terzi

Il Bilancio dei servizi in conto terzi o delle partite di giro, infine, comprende tutte quelle operazioni poste in essere dall’ente in nome e per conto di altri soggetti.

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Le entrate e le spese per servizi per conto di terzi sono collocate nel bilancio rispettivamente al titolo VI ed al titolo IV ed hanno un effetto figurativo perché l’ente è, al tempo stesso, soggetto creditore e debitore.

Sulla base di quanto disposto dall’art. 168 del D.Lgs. 267/2000 nelle entrate e nelle spese per i servizi per conto terzi si possono far rientrare i movimenti finanziari relativi alle seguenti fattispecie:

- le ritenute d’imposta sui redditi;

- le somme destinate al servizio economato; - i depositi contrattuali.

L’ equilibrio del Bilancio di terzi risulta rispettato se si verifica la seguente relazione: Titolo VI Entrate = Titolo IV Spese

Nella tabella si evidenzia l’apporto di ciascuna entrata e spesa al conseguimento della suddetta eguaglianza.

RISULTATO BILANCIO DI TERZI Importo

E4) Totale Entrate del Bilancio di terzi (+)

S4) Totale Spese del Bilancio di terzi (-)

R3) Risultato del Bilancio di terzi (E4-S4) (=)

9.3 IL BILANCIO FINANZIARIO ED I SUOI ALLEGATI

Il modello finanziario, relativamente alla fase di previsione, ha trovato nel tempo, oltre al bilancio, ulteriori strumenti di previsione che hanno perfezionato il sub sistema decisionale arrivando a definire una serie di allegati che completano l’informazione preventiva sui programmi da realizzare.

Proprio l’esigenza di ottenere una presentazione degli obiettivi da raggiungere attraverso una riaggregazione delle entrate e delle spese per “programmi e progetti” ha generato una spinta propulsiva al sistema che, come visto nei paragrafi precedenti ha portato, alla fine degli anni settanta, dapprima le regioni e, subito dopo, lo Stato e, quindi, i comuni e le province a prevedere una diversa rappresentazione dei dati da affiancare a quella tradizionale .

Rimandando alla parte relativa all’analisi storica delle norme di contabilità l’evoluzione del processo summenzionato e, sottolineando ancora una volta come esso abbia avuto origine solo alla fine degli anni settanta, ci interessa, in questa sede, sintetizzare i lineamenti del sistema contabile finanziario autorizzatorio-programmatorio che, al termine del suo processo di aggiornamento era costituito da documenti sempre più coordinati i quali, secondo logiche diverse, avrebbero dovuto facilitare, da un lato l’attività propositiva dell’organo esecutivo e, dall’altro, permettere una lettura meno asettica dei dati contabili a coloro i quali necessitavano di una serie di informazioni diverse per poter esprimere un giudizio sull’attività da svolgere.

Inoltre, a fianco delle valutazioni aziendali volte a privilegiare le varie fasi della programmazione devono essere considerate anche alcune critiche della stessa dottrina giuridica al modello contabile

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esistente che, soffermandosi sulle modalità con cui si dava attuazione al principio della copertura della spesa relativa all’anno in corso, lasciava irrisolta la problematica connessa alla copertura di quegli oneri che, quantunque ricompresi negli stanziamenti dell’anno, venivano ad impegnare l’ente anche in quelli successivi¹⁵¹.

Si trattava di una prassi che, con l’affermarsi della concezione dello stato sociale e con il venir meno del principio del pareggio finanziario proprio della prima impostazione del modello, metteva in tensione l’intero sistema di spesa creando serie difficoltà sul piano della politica economica e finanziaria e sul rispetto del principio dell’equilibrio.

Detto comportamento distorto del principio di copertura sancito dall’articolo 81 della Costituzione fu oggetto di attenzione da parte della Suprema Corte¹⁵² la quale con sentenza n. 1 del 1 gennaio 1966 sancì l’illegittimità di questa prassi riaffermando l’esigenza, già evidenziata dal Parlamento “che il precetto sancito dal citato 4^ comma dell’articolo 81 deve ritenersi inteso alla tutela della integrità finanziaria dello Stato, nella continuità della relativa gestione e non nella suddivisione amministrativa di essa per esercizi”¹⁵³.

In altri termini ciascuna operazione di gestione non può essere vista avulsa dal contesto temporale prospettico, dovendo riscontrarsi ogni qualvolta si propone una nuova spesa, il rispetto di un equilibrio o una corrispondenza tra gli oneri, nell’aspetto qualitativo e quantitativo, ed i mezzi finanziari per fronteggiarli.

Tralasciando gli aspetti contingenti della vicenda, in questa sede ci interessa riscontrare come sia la dottrina giuridica sia quella aziendale siano giunte ad evidenziare i limiti dell’originario modello finanziario e, anche se con motivazioni diverse, a richiedere strumenti ulteriori che garantissero quell’equilibrio prospettico alla base di una economica gestione della cosa pubblica.

I tempi della riforma non sono stati brevi ma, certamente l’intera modifica del processo di programmazione iniziato nel 1976 con la legge quadro regionale, non può essere vista completamente distaccata dalle riflessioni in precedenza svolte.

La sentenza costituzionale da un lato ed i modelli aziendali, dall’altro, richiedevano , di fatto, al legislatore un sub sistema decisionale composto da altri strumenti di supporto contabile che completassero il documento di bilancio il quale, in tal modo, veniva ad essere sempre più circoscritto a semplice strumento di gestione.

Lo sviluppo del modello, pertanto, si è orientato in tempi differenti, a partire dal 1976 (anno di approvazione della legge quadro di contabilità regionale) a ricercare supporti contabili d’ausilio a questa esigenza, avviandosi verso una soluzione comune per tutti gli enti territoriali.

Se, infatti, confrontiamo la modulistica richiesta per accompagnare il bilancio annuale ci accorgiamo come essa si sia rivolta a presentare i programmi ed i progetti di azione non solo

151 “L’espediente della indicazione della copertura solamente per l’esercizio in corso e non anche per quelli successivi è stato largamente adoperato dallo Stato per introdurre nuove e notevoli spese straordinarie pluriennali, incidenti in misura modesta sull’esercizio in corso ed in misura crescente sugli esercizi successivi. Si sino così riversati sugli esercizi futuri non pochi oneri senza la minima preoccupazione della copertura.” S. Buscema Trattato di contabilità pubblica Vol. II –La contabilità dello Stato. Giuffrè editore p. 467-468

152 L’intervento della Corte, quantunque a distanza di anni ritenuto da tutti opportuna, per una svolta significativa nelle modalità di conduzione della spesa, fu oggetto di numerose critiche da parte della classe politica e della stampa che vi vedeva una intromissione nell’attività politica. Tra l’altro occorre sottolineare come la pronuncia intervenne a distanza di circa 10 anni dall’insediamento e quasi al termine del mandato, ma, anche a riguardo, bisogna precisare che non potendo la Corte intervenire d’ufficio necessitava in ogni caso di un input esterno.

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attraverso una rappresentazione numerica dei risultati attesi ma, anche, con l’ausilio di relazioni che esplicitavano il significato politico e strategico delle scelte compiute. Non solo, in quanto l’esigenza di garantire un equilibrio prospettico, ha assegnato un ruolo sempre più importante alla previsione pluriennale che, da semplice adempimento contabile si è trasformato in un vero e proprio strumento di gestione per gli esercizi futuri.

Bilancio annuale di previsione

Bilancio pluriennale

Relazione Previsionale e programmatica Altri allegati

Allegati

Volendo rappresentare graficamente l’attuale modello di programmazione degli enti locali, sottolineando come da un lato esso appaia ,oggi, il più completo e nello stesso tempo come esso sia facilmente sovrapponibile a quello dello Stato o della Regione, avremo:

Programma elettorale

Bilancio pluriennale

Relazione Previsionale e programmatica

Bilancio annuale

Documento di programmazione

Se infatti ci riferiamo alle norme di contabilità regionale vediamo come esse si modifichino sostituendo alla Relazione Previsionale e programmatica il Piano di sviluppo regionale mentre quelle dello Stato si integrano con il Documento di Programmazione Economico Finanziaria ( DPEF).

Analizzando il grafico sopra riportato e facendo riferimento alle logiche e tecniche di gestione delle aziende private, potremo concludere che la parte politica dovrebbe occuparsi della

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pianificazione strategica di medio-lungo termine, di quella attività rivolta, cioè, ad individuare gli obiettivi primari da conseguire e le linee guida di gestione, lasciando alla parte amministrativa l’attività operativa della gestione diretta al conseguimento dei risultati.

Dallo schema sopra riportato si comprende facilmente come il bilancio costituisca uno strumento di programmazione a breve termine dell’attività di gestione ed è quindi logicamente dipendente dall’attività di programmazione a medio-lungo termine.

Quest’ultima, inoltre, completando le informazioni sui contenuti del documento annuale ha reso il bilancio molto più sintetico, traslando verso l’alto la linea di demarcazione tra il documento approvato dal Parlamento o dal Consiglio e quello di gestione che ne costituisce una articolazione operativa. Il grafico che segue evidenzia detta evoluzione.

Bilancio

Documento operativo

Bisogna precisare, però che diminuendo in maniera sensibile il numero delle unità elementari, il bilancio diviene molto meno accessibile a coloro i quali, non possedendo adeguate tecniche di lettura, hanno bisogno, di una esposizione più articolata delle sue voci.

Per tale ragione, il legislatore ha inteso dare maggiore importanza ad altri documenti, quali il bilancio pluriennale e la relazione previsionale e programmatica, che assumono un ruolo informativo nuovo ed essenziale non solo per i dirigenti, deputati alla gestione quotidiana, ma, anche, per tutti quei soggetti, che, a vario titolo, ne sono interessati, quali, ad esempio, i consiglieri comunali e provinciali, i revisori del conto, i possessori di titoli obbligazionari, i cittadini che, per ragioni diverse, tra cui la semplice curiosità, si avvicinano alla lettura del bilancio di un ente pubblico.

In tale ottica, questi documenti appaiono indispensabili per costruire un sistema di ulteriori informazioni, che producano una completa visione delle attività da svolgere, analizzando come le stesse devono essere realizzate.