Due esempi: il caso Northern Rock e il caso Roskilde

Il processo che ha portato la Commissione a cambiare il sistema giuridico di riferimento per quanto riguarda la concessione di misure di aiuto nel contesto della crisi ha sicuramente rappresentato un momento piuttosto determinante non solo per quanto riguarda l’evoluzione della disciplina europea della concorrenza, ma soprattutto in relazione al ruolo che la Commissione ha potuto giocare nel contesto della crisi. Sotto questo secondo punto di vista, la Commissione ha saputo riconoscere la gravità della situazione e fornire un approccio più flessibile alla situazione.

Appare utile, al fine di affrontare in maniera più approfondita il tema, proporre la descrizione di due casi relativi alla concessione di aiuti nei primissimi periodi della crisi. I due esempi scelti sono il caso degli aiuti concessi dal governo inglese al colosso inglese Northern Rock e quello analogo degli aiuti concessi dal governo danese alla più piccola Roskilde Bank.

Per quanto le dimensioni dei beneficiari differiscano sensibilmente, ciò che rileva in questo contesto è il diverso approccio adottato dalla Commissione nella valutazione della compatibilità delle misure adottate dai rispettivi governi in quanto diversamente influenzata dalla condizione generale della crisi e da una diversa percezione del problema legato al blocco del settore finanziario.

547 _{A tal proposito di veda D’SA R., “Instant” State Aid Law in a Financial Crisis – A U-Turn?”, in} European State Aid Law Quarterly, 2009, Vol. 8, p.6.

548 _{A tal proposito si veda HALL M., “Competition law and the credit crunch: do the usual State aid rules} still apply?”, in Pratical Law Company, 22 Gennaio 2009.

549 _{Comunicazione della commissione — Quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di} aiuto di Stato a sostegno dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica, del 17 dicembre 2008, 2009/C 83/01, in G.U.U.E. del 7 Aprile 2009.

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Northern Rock.

Già citato in precedenza, un caso emblematico che ben rappresenta questa transizione da un riferimento normativo ad un altro è quello di Northern Rock. Il procedimento che ha visto concedere il primo regime di aiuti alla banca inglese già nel 2007, che si è protratto con la drammatica corsa agli sportelli nel 2008 e conclusosi con lo scorporo e la vendita della banca nel 2009, è diventato un emblema della crisi del settore finanziario in Europa, ma anche un esempio didattico della gestione della situazione bancaria da parte della Commissione.

Di seguito se ne fornisce una descrizione rapida, ma utile alla comprensione della problematica, facendo riferimento alla ricostruzione redatta dalla Commissione stessa nella sua decisione del 28 Ottobre 2009 relativamente

all’aiuto concesso dal Regno Unito a Northern Rock550_.

Northern Rock Plc (NR), banca specializzata in mutui con sede a Newcastle,

al 2006 vantava un bilancio che si aggirava sui 101 miliardi di sterline e si qualificava come la quinta banca per giro di affari nel Regno Unito551_.

Nel 2007, dato il crollo del mercato della cartolarizzazione ipotecaria e data la forte dipendenza di NR dai finanziamenti all’ingrosso e dipendendo questa dal frequente accesso ai prestiti interbancari, il colosso inglese ha richiesto l’aiuto alla Bank of England (BoE, la Banca Centrale inglese) al fine di risolvere il problema di accesso alla liquidità552_{. Così, il 14 Settembre 2007, la BoE apre}

una linea di liquidità a favore di NR. Successivamente, con il diffondersi della notizia relativa alla concessione della linea di liquidità e con il crescente livello di sfiducia verso l’affidabilità di NR da parte dei suoi correntisti che hanno dato vita ad un vero e proprio assalto agli sportelli, il 17 e il 20 Settembre e il 9 Ottobre, il Ministero del Tesoro, per arginare la crisi di NR ed evitare che il fenomeno si estenda ad altri istituti del settore, concede delle garanzie sui depositi al dettaglio553_.

Ha così inizio il confronto con la Commissione europea che si protrarrà fino al 2009 e che segue le seguenti fondamentali “tappe”:

i) dal 5 Dicembre 2007 al 2 Aprile 2008554_{: la Commissione, in seguito}

alla comunicazione da parte delle autorità inglesi, stabilisce che, mentre la linea di liquidità aperta a favore di NR non costituisce aiuto ex art. 107 TFUE, la fornitura di garanzie si qualifica come tale (5 Dicembre 2007).

550 _{Si veda la Decisione della Commissione relativa all’autorizzazione degli aiuti a Northern Rock citata}

in precedenza. Oltre alla Decisione della Commissione, si fa riferimento alla ricostruzione fornita da LYONS B. and ZHU M., “Compensating Competitors or Restoring Competition? EU Regulation of State

Aid for Banks During the Financial Crisis”, in Journal of Industry, Competition and Trade, 2013, Vol. 13

(39-66), pp. 49-52.

551 _{Decisione C(2009) 8102, punto 15.}

552 _{Ibidem, punto 17. La Commissione aveva autorizzato i regimi di aiuti a NR con la Decisione 2008/C}

43/01 pubblicata in G.U.U.E. del 16 Febbraio 2008.

553 _{Decisione C(2009) 8102, punto 1.} 554 _{Ibidem, punti 1-4.}

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Dopo aver tentato invano di trovare soluzioni sul mercato, le autorità britanniche annunciano la nazionalizzazione di NR (17 Febbraio 2008) e inviano il piano di ristrutturazione alla Commissione (31 Marzo 2008).

Dopo la ricezione del dovuto piano di ristrutturazione di NR, la Commissione comunica poi l’apertura della procedura ex art. 108 paragrafo 2 (2 Aprile 2008).

Qui emerge un primo punto di interesse: la Commissione qualifica la concessione delle garanzie come aiuto ex art. 107 TFUE e ne riconosce la compatibilità con il mercato interno in quanto aiuti per il salvataggio fino al 17

Marzo 2008, in base agli Orientamenti del 2004555_{. Si riscontra dunque}

l’applicazione della base giuridica di riferimento precedente alla crisi, in quanto la Commissione non riconosce ancora la portata sistemica della crisi di un singolo istituto e attribuisce la difficoltà di NR a difetti nel suo business plan, non ritenendo opportuna l’applicazione dell’art. 107(3)b556_.

ii) dal 20 Febbraio 2009 al 7 Maggio 2009557_{: in seguito al protrarsi e}

all’aggravarsi della crisi, le autorità britanniche operano consistenti modifiche al piano di ristrutturazione precedentemente presentato arrivando a comunicare l’intenzione di dividere NR in due parti: una

“good bank”, denominata BankCo ed incaricata di continuare le

attività commerciali, ed una “bad bank”, denominata AssetCo ed incaricata della gestione dei precedenti mutui e destinata ad essere liquidata (20 Febbraio 2009).

Il cambiamento nei piani di ristrutturazione porta la Commissione a comunicare l’estensioni delle indagini ex art. 108 paragrafo 2 (7 Maggio 2009).

L’indagine della Commissione si è ufficialmente conclusa con la decisione del 28 Ottobre 2009 (sopra citata) la quale riconosce gli aiuti forniti a NR come compatibili con il mercato interno in base al dettato dell’art. 107(3)b quindi con una base giuridica di riferimento diversa rispetto a quella con cui erano stati concessi gli aiuti per il salvataggio nel 2007558_.

Il cambiamento del sistema giuridico di riferimento è dovuto principalmente al diffondersi della crisi e alla assoluta necessità di salvaguardare il settore bancario con un sistema di norme più flessibile. In secondo luogo va tenuto presente come nel periodo relativo allo svolgersi del procedimento di indagine della Commissione, la stessa avesse emanato le quattro comunicazioni anticrisi le quali avevano cambiato radicalmente l’approccio all’erogazione degli aiuti.

555 _Ibidem.

556 _{Come precedentemente fatto notare (si veda il paragrafo “Le sei fasi degli aiuti al settore bancario”).} 557 _{Decisione C(2009) 8102, punti 10-11.}

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Più in generale è possibile osservare come dopo un iniziale “rifiuto” di ricorrere all’art. 107(3)b in tutti i casi sopra citati, il mutare degli eventi legati alla crisi economica abbia portato la Commissione a modificare in corso d’opera il suo approccio riconoscendo la possibilità per i regimi di aiuto richiesti in un secondo momento la possibilità di usufruire del diverso sistema giuridico di riferimento559_.

Roskilde560_.

Il caso legato alla Roskilde Bank (RB), come accennato brevemente in precedenza, risulta interessante per il fatto che la vicenda relativa alla banca danese si è svolta proprio nel periodo a cavallo tra la situazione pre e post fallimento di Lehman Brothers in cui avveniva la transizione tra i due sistemi giuridici di riferimento precedentemente descritti.

RB, al 31 Marzo 2008, vantava un bilancio che si aggirava intorno ai 5,75

miliardi di euro, il che la rendeva l’ottava banca per dimensioni in Danimarca. In seguito al dissesto del settore finanziario avvenuto a partire dal 2007, RB, registrando forti perdite di valore dei propri assets, il 10 Luglio 2008 richiede l’aiuto delle autorità danesi per ottenere un maggiore accesso a liquidità. Questa richiesta di aiuto porta all’erogazione delle seguenti misure a favore di

RB: un’erogazione illimitata di liquidità da parte della Banca Centrale danese (a

partire dall’11 Luglio 2008) e una garanzia da parte della Det Private

Beredskab-DPB (un’associazione privata istituita dall’Associazione danese dei

Banchieri) su qualsiasi potenziale perdita. A queste due misure deve aggiungersi una garanzia illimitata, fornita dal Governo Danese, a copertura di qualsiasi perdita che la Banca Centrale potesse subire in quanto erogatrice della linea di liquidità.

Il 21 Luglio 2008 le autorità danesi comunicano le misure adottate per il salvataggio di RB alla Commissione la quale giunge alla seguente conclusione: mentre le misure di salvataggio adottate dal settore finanziario danese (la linea di liquidità della Banca Centrale e la garanzia della DPB) non si qualificano come aiuti di stato, la parte di liquidità garantita direttamente dallo Stato si qualificava come aiuto di Stato ex art. 107 TFUE.

La Commissione pertanto ha ritenuto compatibile la misura di aiuto in questione in linea con gli Orientamenti del 2004 e basandosi sul riferimento dell’art. 107(3)c, qualificando l’aiuto come erogazione per il salvataggio.

Il progetto di salvataggio però ha dovuto subire un cambiamento di programma quando, nell’Agosto 2008, divenne chiaro che il salvataggio di RB non era possibile. Di conseguenza la DPB ha assunto il controllo tramite la creazione di una nuova entità che ha assimilato gli assets di RB con il solo

559 _{Questo è quello che si evince dalla lettura dei punti relativi al sistema giuridico di riferimento riportati}

nelle parti finali delle decisioni citate.

560 _{Per la ricostruzione della vicenda Roskilde, ho fatto riferimento ai comunicati stampa della}

Commissione europea IP/08/1222 del 31 Luglio 2008, IP/08/1495 del 13 Ottobre 2008, IP/08/1633 del 5 Novembre 2008.

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scopo di procedere alla liquidazione (24 Agosto 2008). Il nuovo istituto è stato fornito di capitale e ha continuato a godere dei regimi di garanzia precedentemente concessi a RB. Inoltre le autorità danesi hanno accordato alla Banca Centrale un’ulteriore garanzia a copertura delle possibili perdite derivanti da tale operazione.

Una volta ricevuta la comunicazione relativa al processo di liquidazione di RB (7 Ottobre 2008), la Commissione, dopo averlo inquadrato come una misura di aiuto ex art. 107 TFUE, l’ha ritenuto il linea con gli obiettivi esposti nella neo emanata Banking Communication, e ha giudicato le misure in questione compatibili con il mercato interno sulla base dell’art. 107(3)b. Il cambiamento di prospettiva della Commissione rispecchia la mutata percezione della portata degli effetti della crisi che ormai aveva rivelato la sua natura sistemica e la capacità di minacciare l’intero settore finanziario europeo.