Capitolo V: Gli aiuti di stato al settore bancario durante la crisi
1 Le sei fasi degli aiuti di stato al settore bancario
Prima di entrare maggiormente nel dettaglio per quanto riguarda la trattazione delle comunicazioni anticrisi, è necessario offrire un quadro cronologico generale di come si è sviluppato il sostegno finanziario agli istituti di credito dallo scoppio della crisi del 2008 in poi e al cui interno figurano le crisis
communications.
Sebbene le quattro comunicazioni anticrisi siano state rapidamente adottate tra la fine del 2008 e la metà del 2009, esse si inseriscono in un percorso disciplinare che ha vissuto (e sta tuttora vivendo) una costante evoluzione in risposta ai successivi sviluppi della crisi e alle loro conseguenze nel mondo finanziario e nell’economia reale.
L’introduzione delle misure di emergenza si inserisce in un più generale tentativo di arginare la crisi in un primo momento e, in un secondo momento, di ricondurre l’applicazione della disciplina della concorrenza in materia di aiuti di stato alla situazione ex ante o quantomeno di ristabilire un contesto di “normalità applicativa”.
Il percorso disciplinare e applicativo delle misure emergenziali può quindi essere suddiviso in circa cinque fasi temporali principali520:
Il periodo antecedente l’Ottobre del 2008.
Fino a questo momento521 era in vigore, anche per le banche in difficoltà a
causa della crisi che ancora non aveva assunto una fisionomia globale, l’applicazione degli Orientamenti del 2004 e l’applicazione dell’art. 107(3)c TFUE. La Commissione, infatti, data anche l’assenza di precedenti relativi a banche in sofferenza per il c.d. “credit crunch”, aveva negato il ricorso all’art.
107(3)b522 nei noti casi di Northern Rock, Sachsen LB e IKB, affermando come
non vi fossero i requisiti necessari per ricorrere al “grave turbamento
nell’economia” e che le difficoltà in cui si trovavano tali banche fossero dovute
ad errori nei loro business plans523.
Da Ottobre 2008 a Febbraio 2009.
La Commissione ha cambiato il riferimento applicativo delle misure di aiuto dalla lettera c alla lettera b del paragrafo 3 art. 107 TFUE, permettendo un elevato numero di concessioni in brevissimo tempo a condizioni molto
520 AHLBORN C. and PICCININ D., op. cit., p. 138 e ss.
Gli autori in realtà propongono una suddivisione in sei fasi includendone una relative alla gestione del “caso irlandese” da parte della Commissione che ho preferito, per questioni espositive, escludere.
521 Coincidente, lo si ricorda ancora una volta, con il fallimento di Lehman Brothers.
522 Sul cambiamento del sistema giuridico di riferimento avvenuto con l’adozione delle comunicazioni
anticrisi, si veda in seguito il paragrafo specifico.
523 Successivamente con le la Commissione, con le Decisioni del 4 Giugno 2008 (Decisione della
Commissione del 4 Giugno 2008 relativamente al Caso C-9/2008) e del 10 Ottobre 2008 (Decisione della Commissione del 10 Ottobre 2008 relativamente al Caso C-10/2008), ha concesso a Sachsen LB e IKB l’applicazione dell’art. 107(3)b a fronte di pesanti cessioni di attività.
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permissive e adottando un approccio molto più “lassista”. È in questo periodo che la Commissione emana le prime due crisis communications (la Banking e la
Recapitalisation Communications) le quali, sebbene si occupino della situazione
di salvataggio degli istituti bancari in difficoltà senza approfondire il tema della ristrutturazione, operano una prima distinzione tra le banche sane ma in difficoltà a causa della crisi e le banche “intrinsecamente” in difficoltà524. È
sempre questo il periodo in cui prevale il principio del “clear now, assess later” il quale si sostanzia nel fatto che le banche ricevono gli aiuti senza sapere precisamente se e come avrebbero dovuto procedere alla fase di ristrutturazione525.
Da Febbraio 2009 a Luglio 2009.
A questo punto la Commissione ha già cominciato ad applicare una disciplina basata sul contenuto degli Orientamenti del 2004 e con l’art. 107(3)b TFUE come riferimento normativo. Questa fase, concretizzatasi con la pubblicazione della Impaired Assets Communication526, segna l’inizio di una “inversione di
tendenza” applicativa da parte della Commissione la quale predispone le basi per quel già citato “ritorno al rigore”. Il tutto va visto come conseguenza di due fattori: in primo luogo il fatto che le banche beneficiarie di misure di aiuto nella fase precedente dovessero sottomettere all’esame della Commissione dei piani di ristrutturazione che dimostrassero il loro “risanamento” nell’immediato e la loro capacità di autosostentamento nel lungo termine. In secondo luogo, emergeva il sentore, “all’interno della Commissione”, di una stabilizzazione dei mercati e la conseguente possibilità di imporre misure più restrittive anche a seguito dell’ingente esborso in termini di aiuti di stato ricevuto dalle banche527.
Da Luglio 2009 al 2010.
La Commissione, con la pubblicazione della quarta e ultima comunicazione anticrisi (la c.d. Restructuring Communication), ha iniziato l’applicazione di misure di ristrutturazione delle banche beneficiarie degli aiuti. Questo periodo rappresenta un ulteriore passo avanti rispetto alla disciplina introdotta nelle fasi
524 AHLBORN C. and PICCININ D., op. cit., p. 140.
Il tema della distinzione tra le banche fondamentalmente sane e non sarà ripreso e approfondito nel corso del capitolo.
525 Alcuni riferimenti al principio “clear now, asses later” si ritrovano al punto 14 della Banking Communication e ai punti 40-42 della Recapitalisation Communication dove si afferma che le banche
sane avrebbero avuto bisogno di minor ristrutturazione in seguito alla fase iniziale di aiuto (nel primo caso) e che, (nel secondo caso) le banche sane avrebbero potuto evitare completamente la fase di ristrutturazione.
526 Con le “Impaired Assets Communications” viene meno la distinzione tra banche “fondamentalmente
sane” e non prevedendo la necessità di ristrutturazione per una più ampia casistica di istituti.
527 Per quanto concerne il “sentore” sulla stabilizzazione dei mercati si veda il discorso tenuto il 17
Febbraio 2009 da Neelie Kroes, Commissario Europea per la Concorrenza dal 2004 al 2010 (Speech/09/63 of Neelie Kroes, European Commissioner for Competition Policy, “The road to recovery”, Paris, 17 Febbraio 2009, in particolare la seconda parte “Returning to Viability”).
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II e III, in particolare per quanto riguarda le misure compensatorie favore del “bilanciamento competitivo” all’interno del mercato imposte alle banche beneficiarie delle misure di aiuto. Come la Commissione ha stabilito528 le misure
compensatorie possono prevedere la cessione di attività e l’apertura del mercato ai concorrenti, soprattutto in ambito nazionale dove è più probabile che esistano elevate barriere all’entrata529. Si osserva in tal modo un uso strategico
delle condizioni di aiuto: al posto che porre una maggiore attenzione sulla riduzione degli aiuti alle banche beneficiarie, la Commissione ha invece utilizzato le misure compensatorie per favorire il gioco competitivo ed evitare le distorsioni di mercato, utilizzando quindi gli aiuti di stato come un vero e proprio strumento di politica industriale530.
Situazione “attuale”.
L’ultima fase dovrebbe rappresentare la transizione dal sistema di “emergenza” rappresentato dal ricorso massiccio all’art. 107(3)b alla normale applicazione degli Orientamenti del 2004 ex art. 107(3)c TFUE.
In questa sede tale fase viene definita “situazione attuale” per il semplice fatto che la tanto desiderata uscita dalla crisi non è ancora avvenuta dal momento che le sue conseguenze, soprattutto quelle che hanno colpito l’economia reale, continuano ad imperversare.
Nell’ottica iniziale l’uscita dal regime di crisi avrebbe dovuto iniziare verso la fine del 2010, ma è stata più volte posticipata (tramite le c.d. prolungation
communications, di cui in seguito), come menzionato, a causa del perdurare
della crisi. Ciononostante significativi passi in avanti sono stati fatti negli ultimi anni, in particolar modo dal punto di vista del processo di “modernizzazione” della disciplina sugli aiuti di stato iniziato con il già citato SAAP del 2005 ed interrottasi proprio con lo scoppio della crisi. Sotto questo aspetto ha assunto grande rilevanza la Comunicazione relativa alla Modernizzazione degli aiuti di
stato del 2012531 (la c.d. State Aid Modernisation o SAM) con cui la
Commissione ha ripreso il processo di miglioramento ed adattamento della disciplina ed ha affermato come la gestione della crisi bancaria non possa essere fondata esclusivamente tramite l’uso degli aiuti di stato e dovrebbe essere oggetto di una regolamentazione specifica532.
Sotto questo aspetto sono stati presi di recente due provvedimenti
estremamente significativi , la Direttiva 2014/59/UE533 e il Regolamento (UE) n.
528 Comunicazione della Commissione, sul ripristino della redditività e la valutazione delle misure di ristrutturazione del settore finanziario nel contesto dell’attuale crisi in conformità alle norme sugli aiuti di Stato, 2009/C 195/04, punto 32, in GUUE 19/08/2009.
529 AHLBORN C. and PICCININ D., op. cit., p. 141. 530 Ibidem.
531 Comunicazione della Commissione relativa al processo di Modernizzazione degli aiuti di Stato alle imprese, Bruxelles, 8 Maggio 2012, COM(2012) 209 final.
532 CROCI F., op. cit., p. 743.
533 Direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento che istituisce un
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806/2014 del 14 Luglio 2014534, i quali, pur non riguardando direttamente la
disciplina sugli aiuti di stato, rappresentano una forma di coordinamento tra questa e il processo di riforma del settore bancario al fine di costituire un controllo centralizzato, sia a livello statale che a livello comunitario, per la prevenzione delle ipotetiche future crisi. Dalle discipline dei due atti normativi citati emergono poi le linee guida relative alla gestione degli aiuti di stato agli istituti di credito e quelle relative alla exit strategy che riconduca gli interventi a favore delle banche all’interno dell’applicazione dell’art. 107(3) c TFUE.
Una diversa suddivisione dei “periodi della crisi”, che a mio giudizio merita di essere proposta535, vede l’individuazione di tre fasi principali le quali utilizzano
come benchmark separatore l’operato della Commissione sostanziatosi nella pubblicazione delle quattro comunicazioni anticrisi. Queste tre fasi sono:
i) la “crisis response” che copre gli eventi precedenti e immediatamente
successivi al fallimento di Lehman Brothers (15 Settembre 2008) e che vede la pubblicazione della prima comunicazione anticrisi (13 Ottobre 2008);
ii) la “crisis management”, dalla fine del 2008 agli inizi del 2009, che riguarda la pubblicazione della seconda e della terza comunicazione anticrisi relativa al procedimento di ricapitalizzazione e al problema degli c.d. Impaired Assets;
iii) la “crisis resolution”, dagli inizi del 2009 in poi e che riguarda la pubblicazione della quarta comunicazione anticrisi relativa alla ristrutturazione e che, di fatto, continua sino ad oggi.
Questa seconda suddivisione proposta ricalca maggiormente il percorso di “uscita dalla crisi” ideato dalla Commissione e basato sugli step di salvataggio, ricapitalizzazione e ristrutturazione e si focalizza maggiormente sul ruolo svolto dalle quattro comunicazioni anticrisi.
quadro di risanamento e di risoluzione delle crisi degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio, GUUE L 173 del 12 giugno 2014, p. 190 ss. 534 Regolamento (UE) n. 806/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2014, che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico e che modifica il regolamento (UE) n. 1093/2010, GUUE L 225 del 30 luglio 2014, p. 1 ss.
535 DOLEYS T. J., “Managing State Aid in Time of Crisis: The Role of the European Commission”, 2010,
p. 7: http://www.jhubc.it/ecpr-porto/virtualpaperroom/084.pdf. La suddivisione in tre fasi, sebbene con una loro diversa denominazione, è proposta anche da LO SCHIAVO G., “The Impact of the EU Crisis-
Related Framework on State Aids to Financial Institutions: From Past Practice to Future Prospects”, in The Competition Law Review, July 2013, Volume 9, Issue 2 (135-168).
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