SOMMARIO: 1 Rapidi cenni comparativi tra sistema statunitense e sistema inglese - 2 L’attività informativa inglese
1. Rapidi cenni comparativi tra sistema statunitense e sistema inglese
L’istituto dell’indagine conoscitiva è presente in moltissimi paesi, europei ed extra-europei, in ognuno dei quali ha assunto forme e caratteri differenti a seconda del contesto socio-costituzionale in cui è venuto ad inserirsi. Più conosciuta sotto il nome di hearing, la pratica dell’indagine conoscitiva è stata utilizzata soprattutto dagli Stati Uniti dove costituisce una delle tecniche più usata dai gruppi di pressione per influire sulle attività delle Camere. Attraverso la facoltà accordata alle Commissioni del Congresso di chiamare a deporre davanti a sé pubblici funzionari, esperti, operatori economici e privati cittadini, le hearings nord-americane si attribuiscono in sostanza tre specifici compiti: il primo è quello di costituire uno strumento di trasmissione di informazioni dalle associazioni e categorie interessate (c.d. lobbyists) ai
parlamentari; ancora l’hearing serve da canale di propaganda; infine può
consentire il rispetto democratico delle regole del gioco39.
In Inghilterra, con lo stabilirsi del sistema parlamentare e la sua trasformazione in sistema di gabinetto, si è assistito ad un drastico ridimensionamento, per quanto riguarda il funzionamento della Camera dei Comuni, della funzione delle commissioni parlamentari. Infatti, in tutto il lungo arco di tempo che va dalla fondamentale riforma elettorale del 1867 fino alla seconda guerra mondiale, l’articolazione della Camera dei Comuni in commissioni viene progressivamente riducendosi: va estinguendosi l’esercizio di effettivi poteri di inchiesta da parte dei select committees, sempre più sostituiti da commissioni indipendenti dal governo e dal parlamento, o, nel caso più frequente, da commissioni governative di indagine. La progressiva riduzione dell’esercizio del potere di inchiesta da parte delle commissioni parlamentari è, nel periodo di riferimento, un dato di
fatto rilevato unanimemente dalla dottrina inglese40. L’evoluzione del
sistema costituzionale ha dunque come riflesso sull’organizzazione parlamentare l’accentuazione dell’attività dell’assemblea, sia legislativa sia genericamente di controllo, rispetto alla attività delle commissioni. È soltanto in assemblea che il Governo può essere chiamato a rispondere politicamente delle proprie decisioni, incontrando il sostegno sempre più certo della sua
39 Per ulteriori precisazioni si rimanda a Di Ciolo, Indagine sulla funzionalità del Parlamento.
maggioranza e la critica dell’opposizione. In questo quadro, non potevano di conseguenza trovare ascolto le proposte di quanti suggerivano l’opportunità di istituire commissioni parlamentari permanenti competenti sia in via specializzata nella formazione della legge, sia ad esercitare una funzione di controllo dell’indirizzo politico del Governo.
L’espresso richiamarsi, da parte dei proponenti della nuova articolazione in commissioni della Camera, all’esperienza costituzionale statunitense illuminava il significato ultimo delle nuove proposte (dato che prime proposte erano state presentate alcuni decenni prima senza mai avere un riscontro positivo da parte della Camera). Gli oppositori si sono richiamati proprio a tale esempio americano come parametro da non seguire sulla base del principio della separazione dei poteri tipica dell’esperienza americana. Queste nuove proposte sono state oggetto di accoglimento, successivamente,
da parte della Camera, in misura largamente ampia41.
In Inghilterra come in tutti gli altri stati industrializzati, l’ambito materiale dell’attività di governo si è andato via via ampliando, fino a ricomprendere settori prima ritenuti oggetto della sola cura dei privati. Il dilatarsi dell’azione dei pubblici poteri poneva necessariamente in crisi il modello costituzionale di tipo parlamentare classico anche in Inghilterra, con la conseguente acquisizione di consapevolezza del mutato ruolo delle istituzioni
41 Cfr. La differenza sostanziale tra le prime proposte, non attuate dalla Camera, e le ultime, consiste nel fatto
che l’accento è stato spostato dal tema dell’indirizzo politico al tema più generale, e in parte qualitativamente diverso, dell’informazione.
rappresentative. In questa prospettiva perdevano di vigore le opposizioni all’introduzione di un articolato sistema di commissioni di indagine basate sul pretestuoso argomento della sua esistenza in un sistema come quello statunitense che si riteneva del tutto diverso da quello inglese.
Nell’attività delle commissioni del Congresso degli Stati Uniti, si coglieva il valore dell’informazione pubblica la cui attuazione, il sistema di commissioni, riusciva ad assicurare, con ampiezza e continuità del tutto sconosciute al Parlamento inglese.
Il superamento del timore secondo cui l’esercizio di attività parlamentari simili a quelle vigenti negli Stati Uniti sarebbe stato vano o avrebbe dato vita ad elementi smantellatori dell’ordinato sviluppo del sistema inglese, va spiegato nell’esistenza e nell’azione di soggetti costituzionali che, mentre agiscono sulla concreta articolazione costituzionale dell’indirizzo politico in modo radicalmente difforme nei due sistemi, non impediscono, al contempo, l’adozione di procedure analoghe nel settore dell’attività informativa delle assemblee rappresentative dei due sistemi. Tali soggetti sono i partiti politici, la cui incidenza parlamentare, quando si passa a considerare il potere di informazione delle commissioni parlamentari, si attenua per lasciar posto al principio della rappresentanza politica. Principio che accomuna tutti i sistemi che fanno dell’investitura del potere politico attraverso elezioni, il cardine dell’organizzazione costituzionale delle assemblee rappresentative. Questi rapidi cenni comparati tra sistema statunitense e sistema inglese, resi
necessari dai continui riferimenti che in Inghilterra si son fatti al sistema statunitense proprio in materia di commissioni parlamentari d’indagine
permettono di comprendere l’istituto nella realtà inglese42.
2. L’attività informativa inglese
L’attività informativa è, in Inghilterra, quella svolta da commissioni parlamentari speciali (select committees) istituite dalla Camera o ogni anno in conformità di espresse disposizioni del regolamento (Standing orders) – ed in tal caso assumono la denominazione di sessional committees- o di volta in volta in seguito a specifiche mozioni, e quindi prive del carattere della istituzionale continuità.
La ricostruzione dei principi costituzionali relativi alla suddetta attività non può certo limitarsi all’esame delle norme scritte del regolamento della Camera, perché in esse è dato di cogliere soltanto alcuni essenziali frammenti di regolamentazione giuridica. In questo, così come in ogni altro settore dell’ordinamento, la conoscenza della effettiva disciplina dei rapporti va costruita alla luce delle convenzioni costituzionali, regole poste in essere da
42 Rif. D’Onofrio F., Le indagini conoscitive delle commissioni parlamentari: problemi e prospettive, Università
soggetti costituzionali dotati di potere politico che disciplinano i settori essenziali dell’ordinamento.
Il dato senza dubbio più rilevante del modo di funzionare delle commissioni di indagine, siano esse select o sessional committees, è costituito dall’accettazione oggi generale della regola secondo la quale le commissioni di indagine svolgono la propria attività in modo che risulti irrilevante l’appartenenza di partito dei componenti le commissioni. È necessario precisare che tale irrilevanza attiene non già al momento della formazione delle commissioni di indagine bensì al momento dello svolgimento dell’attività di indagine e della redazione che le commissioni riterranno opportuno presentare alla Camera al termine dei propri lavori. Il fondamento del potere di indagine risiede nel principio democratico-rappresentativo, incarnato dalle istituzioni parlamentari nella loro unità, senza cioè riferimento alla contrapposizione tra maggioranza ed opposizione. L’attività di informazione appare sostanzialmente istruttoria rispetto a funzioni ulteriori della Camera, e di conseguenza, tesa a conseguire dati di fatto per ipotesi neutri rispetto alla linea politica dei partiti presenti in parlamento. L’affermata supremazia del governo nel sistema costituzionale, fa in modo che le commissioni devono necessariamente fermarsi di fronte al rifiuto del governo di fornire le informazioni richieste adducendo motivi di coerenza o di riservatezza del procedimento di formazione e di esecuzione dell’indirizzo politico. La comparizione dei ministri è stata a lungo ritenuta incompatibile
con il carattere non partitico dell’attività delle commissioni, in quanto essa avrebbe inevitabilmente posto in gioco la responsabilità politica dei ministri una volta che le commissioni avessero proceduto ad interrogarli. Il principio in virtù del quale la responsabilità politica poteva farsi valere solo in assemblea è rimasto in vigore per molto tempo. L’evoluzione di ciò è dato dalla successiva presenza costante dei ministri al procedimento di acquisizione di informazioni delle commissioni, senza che sia venuto meno il carattere essenziale di commissioni non partitiche, proprio perché si è
contemporaneamente rafforzato il principio della non correlazione tra potere di indagine e potere di rimozione come sanzione del controllo politico.
L’attività informativa delle Commissioni può costituire uno strumento valido di cooperazione tra parlamento e governo al fine di accertare i modi e i tempi di attuazione dell’indirizzo politico da parte della pubblica amministrazione. Una seconda osservazione riguarda la progressiva estensione dell’attività informativa dall’area tradizionalmente coperta. Per conseguire questo fine si è rilevato, nel corso del concreto funzionamento delle Commissioni, un divario tra i poteri formali conferiti alle commissioni ed i poteri concretamente esercitati.
Alle commissioni d’indagine è riconosciuto un potere tipico delle commissioni d’inchiesta, da queste non si differenziano neppure formalmente: attribuzione di poteri coercitivi esterni, quali il potere di ordinare la comparizione di testimoni, l’esibizione di atti e di documenti.
Nella realtà, però, con la sola eccezione del Public Accounts Committee (una corte politica di registrazione finale delle spese dei vari dipartimenti dello Stato), tutte le altre Commissioni di indagine svolgono la loro funzione senza avvalersi dei poteri coercitivi esterni.
Si può dunque affermare che, anche nella realtà inglese, il potere di indagine è strumentale all’esercizio di tutte le altre funzioni della Camera, ivi compresa la funzione di inchiesta, e si svolge all’insegna dell’unanimità delle parti politiche presenti in Commissione. I settori nei quali il potere di indagine è più ampio ed incisivo sono quelli collegati all’esercizio delle funzioni tradizionali, quali la funzione legislativa e di indirizzo politico economico. Grande rilievo acquista il procedimento di acquisizione di informazione dalle Commissioni parlamentari, perché esso appare istituzionalmente idoneo alla acquisizione di dati non forniti dalla pubblica amministrazione. È questo, forse, il dato di fatto più significativo dell’attività informativa delle Commissioni, in quanto esso appare finalizzato ad una effettiva rottura del monopolio della pubblica amministrazione nel momento più delicato della formazione delle leggi. L’incidenza dell’attività informativa delle Commissioni parlamentari inglesi, invece, è senza dubbio al suo livello più basso allorché si esamina il procedimento di formazione dell’indirizzo politico economico. Le indagini svolte dalla Commissione di indagine per le industri nazionalizzate, hanno ad oggetto costante la struttura amministrativo-imprenditoriale di settore e solo indirettamente si riferiscono
al concreto indirizzo politico economico del governo. Quindi le Commissioni di indagine in Inghilterra, non solo hanno tardato ad affermarsi, ma vedono attualmente anche una loro limitata incidenza a causa della rigida organizzazione dei partiti e una limitazione dei poteri alla acquisizione di informazione basata anche sulla accettazione dell’interesse commerciale alla segretezza per motivi di concorrenza interna e soprattutto internazionale.