INDICE
Capitolo I
Che cosa sono le indagini conoscitive
1 Premessa………... 4 2 Le indagini conoscitive nell’attività di informazione delle commissioni parlamentari
2.1 Brevi considerazioni introduttive sull’istituto………...6
2.2 Le fasi procedurali……….9
2.3 Gli atti conseguenziali……….18
Capitolo II
Le indagini conoscitive come strumento di qualità della legislazione
1 Contesto storico: il problema della centralità del Parlamento………24 2 Precedenti normativi in materia di indagini conoscitive………28 3 La pubblicità come connotato fondamentale dell’indagine conoscitiva….33 4 Il valore dell’indagine conoscitiva in rapporto alla pluralità di significati della qualità sostanziale della legge………..36
5 Indagine conoscitiva e ragionevolezza della decisione parlamentare: dal procedimento legislativo alla eventuale utilizzazione come elemento del controllo di ragionevolezza-costituzionalità della legge………...41 6. Le prime esperienze parlamentari dell’istituto nelle legislature successive alla sua regolamentazione………43
Capitolo III
Questioni regolamentari
1 I comitati paritetici nelle indagini conoscitive bicamerali
1.1 Le fasi procedurali………..47
1.2 Le norme regolamentari della Camera e del Senato e i
precedenti del 1944 e del 1976……….54 2. I profili problematici
2.1 Il ruolo della Presidenza di Assemblea………...58
2.2 Modalità per l’intervento e la convocazione dei pubblici funzionari..61
2.3 Predisposizione del programma……….63
2.4 L’indagine conoscitiva nel periodo di prorogatio delle Camere. I poteri
Capitolo IV
La realtà attuale nelle indagini conoscitive: un dialogo delegato dalla politica agli esperti
1.
Dalla teoria alla prassi: l’evoluzione dello strumento dell’indagineconoscitiva………...67 2. L’incidenza dell’indagine conoscitiva sul procedimento legislativo: quando la decisione legislativa riflette più “fedelmente” l’osservazione della realtà……….69 3. (Segue)…quando la decisione del legislatore è “distante” dal dato dell’esperienza concreta………...71 4. Un cambiamento di tendenza delle indagini conoscitive: uno strumento di cooptazione politica. Il riferimento alla nuova legge elettorale………74
Capitolo V
Il riferimento all’esperienza inglese
1. Rapidi cenni comparativi tra sistema statunitense e sistema inglese…….80 2. L’attività informativa inglese………...84
Osservazioni conclusive………...89 Bibliografia………..93
CHE COSA SONO LE INDAGINI CONOSCITIVE
SOMMARIO: 1. Premessa - 2. Le indagini conoscitive nell’attività d’informazione delle commissioni parlamentari - 2.1 Brevi considerazioni introduttive sull’istituto - 2.2 Le fasi procedurali - 2.3 Gli atti conseguenziali
1. Premessa
Ogni potere che delibera, che decide, ha il diritto di informarsi, ha “bisogno” di conoscere la verità. Il Parlamento è dotato di una serie di strumenti conoscitivi per l’esercizio delle sue funzioni e per soddisfare le sue “curiosità”. In un sistema parlamentare, come quello italiano, chi per primo deve soddisfare la “curiosità” è il Governo e, per suo tramite, l’amministrazione. Un canale che per anni, fino alla riforma dei regolamenti di Camera e Senato, fu interpretato come tendenzialmente esclusivo. La Costituzione, il legislatore (e quindi le Camere) negli anni hanno creato una rete di strumenti conoscitivi che forniscono al Parlamento una massa di informazioni indipendenti.
I nuovi regolamenti parlamentari, approvati il 17 febbraio 1971 al Senato e il giorno successivo alla Camera, hanno disciplinato giuridicamente l’istituto delle indagini conoscitive (mezzi meramente conoscitivi perché non a
carattere ispettivo) delle commissioni parlamentari che fin dal 1959 aveva trovato realizzazione, solo in via informale, nella prassi parlamentare.
Le indagini conoscitive sono uno degli strumenti più utilizzati dalle commissioni parlamentari permanenti, insieme alle audizioni, per condurre accertamenti e acquisire notizie e informazioni nelle materie di loro competenza. Queste costituiscono, in parte, una risposta che tende a privilegiare il momento parlamentare nelle aree dell’informazione e del processo di formazione di decisioni. L’importanza del riconoscimento dell’istituto delle indagini conoscitive risulta evidente dato che le istituzioni lamentano, ancora, una notevole separazione tra Parlamento e Paese, la chiusura del primo nei confronti del paese reale. Essa rappresenta, in sostanza una strada per potenziare e rivitalizzare il Parlamento, facendolo guadagnare in rappresentatività in termini stabili, cioè al riparo dalle oscillazioni cicliche
della cultura politica contingente1.
Le indagini conoscitive sembrano capaci di contribuire al fatto che il Parlamento sia messo a conoscenza dei reali ed effettivi interessi del Paese mediante la possibilità aperta ad ognuno di partecipare attivamente, con il sistema del contraddittorio, ai lavori delle commissioni parlamentari, sede oggi più che mai di discussione dei principali problemi del Paese. Il successo dell’istituto consiste nella possibilità data alle commissioni di ascoltare
liberamente, in una sede informale, sulla base di un semplice invito, soggetti estranei al Parlamento.
2. Le indagini conoscitive nell’attività d’informazione delle commissioni parlamentari
2.1 Brevi considerazioni introduttive sull’istituto
L’indagine conoscitiva è uno strumento conoscitivo a carattere non ispettivo con cui le commissioni parlamentari acquisiscono, nelle materie di propria competenza, notizie, informazioni e documenti utili sia alla propria attività sia, in generale, alle attività delle Camere e dei relativi organi. L’istituto dovrebbe servire a chiarire i vari aspetti di un fenomeno o di un problema complesso, arrecando alla Commissione un patrimonio di conoscenze tale da consentire di fare il punto della situazione, con l’approvazione, se del caso, di un documento conclusivo. L’esito dell’indagine, in particolare se viene redatto tale documento, si presta perciò a costituire la premessa per il Parlamento per possibili altre iniziative anche di tipo legislativo.
Affermatosi inizialmente in via di prassi alla Camera nella IV legislatura e presente nel Regolamento del Senato prima della riforma del 1971, all’art. 25-ter, tale istituto ha trovato compiuta disciplina solo nei regolamenti del
1971 (artt. 144 regolamento della Camera e 48 regolamento del Senato) dove si è affiancato ad altri strumenti aventi analoga funzione, quali le audizioni formali e informali e le udienze informative (art. 47 regolamento Senato). Le indagini conoscitive costituiscono un fondamentale strumento istruttorio e le informazioni, con esse, acquisite possono essere utilizzate nell’ambito di tutte le funzioni parlamentari, legislative, consultive, di vigilanza e controllo e di indirizzo. Il non necessario collegamento delle indagini all’esercizio della potestà legislativa indicherebbe con immediatezza il carattere plurifunzionale dell’istituto.
L’indagine conoscitiva può essere promossa o in relazione a problemi separatamente affrontati in un apposito disegno di legge deferito alla Commissione stessa, ovvero in relazione a materie di competenza su cui la Commissione ritiene opportuno approfondire le proprie conoscenze, indipendentemente da particolari atti assegnatile.
Il comma 2 dell’art. 48 regolamento del Senato esclude espressamente che la Commissione, in sede di indagine, disponga dei “poteri dell’autorità giudiziaria”, “né ha facoltà di esercitare alcun sindacato politico, di emanare direttive, di procedere ad imputazioni di responsabilità”. L’istituto non ha vocazione ulteriore rispetto a quella conoscitiva e può avere ad oggetto qualsiasi materia su cui le Camere siano interessate ad acquisire elementi informativi. Gli unici limiti che incontra la Commissione nel definire l’oggetto dell’indagine sono costituiti dalla propria competenza e dal fatto
che le conoscenze acquisite possono essere utili ad attività delle Camere. L’art 144 del Regolamento della Camera precisa che le conoscenze attinte mediante l’indagine devono essere “utili alle attività della Camera”, evidenziando dunque, un argomento testuale, la sua natura strumentale rispetto a tutte le attività della Camera stessa.
Le indagini sono uno strumento a carattere collegiale. Titolari di siffatta potestà sono innanzitutto le Commissioni parlamentari, e le Commissioni speciali istituite ai sensi degli artt. 22 del regolamento della Camera e 24 regolamento del Senato.
Indagini possono essere disposte anche dalle giunte di Camera e Senato2 e da
Commissioni bicamerali titolari di funzioni consultive, di indirizzo, vigilanza o controllo. Tali organi, nonostante siano istituti con legge ordinaria, possono avvalersi, ai fini dell’acquisizione di elementi informativi utili all’esercizio delle proprie funzioni, anche degli strumenti disciplinati dai regolamenti parlamentari che, nel silenzio delle norme di pertinenza, si applicano in via
sussidiaria3.
2 Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari del Senato, resoconto sommario 4 ottobre 2006. 3 Commissione parlamentare per le questioni regionali, resoconto sommario 23 settembre 2008;
2.2 Le fasi procedurali
Nella fase preliminare rientrano l’iniziativa di promozione dell’indagine ed il programma. In assenza di disposizioni scritte, il concreto avvio dell’indagine conoscitiva prende le mosse sotto forme più svariate.
Può accadere che in fine seduta di una commissione permanente un deputato prospetti l’opportunità di svolgere una indagine, che tale prospettazione sia raccolta dall’Ufficio di Presidenza e che sia sottoposta alla commissione per la deliberazione circa la formalizzazione della indagine stessa.
Può essere invece un rappresentante di gruppo che, nella stessa sede dell’Ufficio di Presidenza, tratteggi le linee del procedimento che prefigura una indagine formalizzata.
Può capitare al presidente della commissione, nel quadro di sue comunicazioni rese alla commissione stessa, di sottoporre alla decisione del consesso l’opportunità dello svolgimento di una specifica indagine, dopo aver contattato, anche informalmente i gruppi, o per proprio autonomo convincimento.
Alla camera, poi, le Commissioni possono disporre indagini conoscitive anche nell’ambito della cd. Istruttoria legislativa (art. 79, comma 5 reg. Camera), nel corso del procedimento legislativo non solo in sede referente ma anche in sede legislativa (art. 94, comma 1 reg. Camera) e redigente. In tal caso, l’indagine, è promossa quando ne facciano richiesta almeno quattro
componenti della Commissione, salvo che l’Ufficio di Presidenza con la maggioranza prevista, ovvero il presidente della Commissione, giudichi l’oggetto della richiesta non essenziale per il compimento dell’istruttoria legislativa. La mancata conclusione dell’indagine attivata nell’ambito dell’esame di progetti di legge in sede referente non preclude la conclusione del procedimento in Commissione sul predetto progetto.
In ogni caso all’iniziativa debbono accompagnarsi la deliberazione della maggioranza della commissione e l’autorizzazione del Presidente della Camera.
L’art. 48 del Regolamento del Senato e l’art. 144 del Regolamento della Camera non richiedono particolari modalità per la convocazione da parte delle Commissioni delle persone chiamate ad intervenire ai fini dell’indagine siano essi privati cittadini, rappresentanti di enti territoriali, funzionari ministeriali o amministratori di enti pubblici. L’indagine permette veramente ad una Commissione di farsi cassa di risonanza di questioni di largo respiro e, perciò, il Regolamento, opportunamente, non pone limiti quanto agli organi ed alle persone ascoltabili e ai modi di svolgimento, che, possono comprendere, oltre che inviti alle sedute, sopralluoghi e consulenze. Per questi stessi caratteri l’indagine, nel momento della sua regolamentazione, doveva rappresentare un avvenimento straordinario rispetto alla normale attività, anche perché impegna la Commissione per lungo tempo e rende così più oneroso l’espletamento del lavoro legislativo corrente. In realtà, negli
anni, si è assistito ad un ricorso sempre più ampio a questo istituto, come mezzo per il dialogo politico.
Su richiesta di uno o più componenti la Commissione pone anzitutto all’ordine del giorno dei suoi lavori la proposta di svolgimento di una indagine conoscitiva su una determinata materia di sua competenza. Procede quindi all’esame ed all’approvazione della proposta con un programma che può essere già definito in dettaglio. La Commissione può anche fissare in sede plenaria talune indicazioni di massima, dando all’Ufficio di Presidenza incarico di definire in tutti i particolari il programma e poi direttamente trasmetterlo al Presidente del Senato e acquisirne l’assenso.
Il programma contiene l’oggetto e le finalità dell’indagine. Le finalità devono mantenersi, come abbiamo già accennato, sul piano conoscitivo, dovendosi escludere – pena l’improponibilità (art. 97) – un collegamento formale con altre procedure regolamentari sia legislative che di indirizzo politico e di controllo. Generalmente, si affida la predisposizione dello schema operativo della indagine ad un relatore, che spesso si identifica con il proponente. Naturalmente le affinità con il procedimento legislativo comportano l’osservanza, nel cento per cento dei casi, della scelta di un relatore tratto dalle fila della maggioranza. Da questo momento chi concretamente “gestisce” l’intera indagine è il relatore, sovente senza che si produca la situazione di uno scambio di informazioni preventivo con i colleghi dello stesso gruppo o della maggioranza. Il principio che giustifica il ricorso a tale
figura del relatore è che la Commissione tutta, senza distinzione tra maggioranza ed opposizione, ha un identico interesse conoscitivo. In determinati casi, però, riesce agevole sostenere la legittimità e l’opportunità, che la redazione del programma operativo della indagine venga dal presidente della Commissione affidata ad un comitato, composto in modo da garantire la presenza della minoranza, piuttosto che costituire incarico assegnato ad un singolo membro della Commissione.
Il programma contiene l’elenco dei soggetti da convocare: Ministri, funzionari ministeriali e amministratori di enti pubblici; rappresentanti di enti territoriali, di organismi privati, di associazioni di categorie ed altre persone esperte nella materia in esame (art. 48, comma 5 regolamento del Senato). L’acquisizione degli elementi conoscitivi in sede d’indagine si basa sulla collaborazione volontaria dei soggetti consultati, che non hanno alcun obbligo giuridico di rispondere alle richieste loro formulate, giacché in questa sede le Commissioni non possono avvalersi di strumenti coercitivi. Il programma indica altresì eventuali sopralluoghi da compiere (visita in Italia e all’estero a strutture pubbliche e private produttive di beni e servizi; sopralluoghi su determinate aree del territorio di particolare interesse in relazione all’oggetto dell’indagine; ecc.) e consulenze tecniche.
Talora, specie su argomenti molto “tecnici”, il programma comprende anche
un questionario, cui si chiede di rispondere ai soggetti convocati4.
Nel corso dell’indagine, sono ammesse – sempre previo l’assenso presidenziale – le integrazioni al programma che si rendessero necessarie. Per la concreta attuazione del programma dell’indagine conoscitiva il Presidente del Senato cura le intese con i ministri competenti, anche per quanto riguarda gli enti pubblici sottoposti al loro controllo (art. 48, comma 3 regolamento del Senato). Tutte le spese riferentesi allo svolgimento delle indagini sono a carico del bilancio del Senato (art. 48, comma 4).
La proposta di una indagine e il programma, più o meno dettagliato, recante l’illustrazione del tema, le audizioni e le ulteriori attività conoscitive da svolgere vengono presentati nell’Ufficio di Presidenza della Commissione. La proposta di deliberazione deve anche contenere i termini entro cui l’indagine conoscitiva deve essere conclusa.
Nel corso dell’esame possono essere avanzate proposte di modifica e di integrazione del programma.
Raggiunto in Ufficio di Presidenza l’accordo sullo svolgimento dell’indagine conoscitiva e sul relativo programma, prima che su di essi deliberi il plenum della Commissione, è necessario acquisire l’intesa del Presidente della Camera.
Al Senato, il procedimento per la deliberazione dell’indagine si differenzia da quello della Camera, in quanto il consenso del Presidente del Senato viene richiesto solo dopo che è intervenuta la deliberazione della Commissione,
senza cioè che vi sia stato il previo esame della proposta da parte dell’Ufficio di Presidenza.
I regolamenti parlamentari, facendo riferimento alla Camera, all’intesa e, al Senato, al consenso dei rispettivi Presidenti, utilizzano due diverse locuzioni, che sono però unanimemente ricondotte, in dottrina e nella prassi, alla figura dell’autorizzazione preventiva allo svolgimento delle attività conoscitive. Il Presidente dell’Assemblea svolge in questa fase una funzione di verifica della corrispondenza della decisione del collegio ad alcuni criteri quali: la congruità del programma rispetto alle finalità dell’indagine, la non interferenza dell’indagine stessa con l’ordinato svolgimento dei lavori della Commissione, il rispetto delle norme regolamentari e della competenza per materia della Commissione, la non eccessiva onerosità finanziaria dell’iniziativa. Se la materia rientra nella competenza di due Commissioni, l’iniziativa può essere adottata da entrambe. Si va così delineando la figura del comitato paritetico di cui parleremo più approfonditamente in seguito. L’attività del Presidente di Assemblea non tocca, quindi, il merito dell’indagine (motivazioni, oggetto, numero e qualità dei soggetti da audire, durata dell’indagine, opportunità di visite e sopralluoghi), né l’opportunità pratica del suo svolgimento, traducendosi, nella maggior parte dei casi, in una semplice presa d’atto della volontà della Commissione di svolgere
un’indagine conoscitiva5.
Acquisita l’intesa del Presidente, la proposta d’indagine, con l’allegato programma, alla Camera è iscritta per la deliberazione all’ordine del giorno della Commissione (al Senato si ricorda che l’autorizzazione è chiesta dopo la deliberazione della Commissione, valendo rispetto ad essa come una condizione risolutiva).
Al Senato, se l’indagine è proposta da almeno un terzo dei membri della commissione, la richiesta deve essere sottoposta alla decisione della Commissione entro dieci giorni dalla presentazione.
Sulla proposta e sul relativo programma la Commissione delibera a maggioranza semplice dei presenti, non essendo richiesto dai Regolamenti un particolare quorum. Deliberata l’indagine, la Commissione può delegare lo svolgimento di singoli, puntuali atti istruttori anche ad un Comitato ristretto appositamente istruito.
Nell’ambito dell’indagine le Commissioni possono avvalersi di consulenti, la cui nomina, deliberata dalla Commissione, deve essere autorizzata dal Presidente della Camera dove si svolge l’indagine.
Le audizioni sono in ogni caso lo strumento principale con cui possono essere acquisite informazioni. A tal fine, le Commissioni possono ascoltare chiunque sia in grado di fornire loro gli elementi di conoscenza utili all’indagine.
Nella seduta di audizione, la Commissione non ha potere di acquisire né di indirizzare, non svolge dibattito né perviene a deliberazioni, ma opera solo
in sede conoscitiva, mostrando una struttura bipolare: da un lato i senatori che non dibattono con gli invitati ma si limitano ad interrogarli; dall’altro gli invitati che non “replicano” ai senatori ma forniscono dati informativi, elementi di conoscenza.
L’audizione ha inizio con l’esposizione orale dell’audito, cui fanno seguito eventuali domande dei componenti della Commissione, che devono attenersi alla natura meramente conoscitiva dell’indagine e ai limiti dell’oggetto della stessa così come definiti dal programma. Sia le domande che le esposizioni volontarie debbono mantenersi nell’ambito dell’oggetto dell’indagine e dei suoi fini.
Gli invitati si presentano alla Commissione e rispondono alle domande solo sulla base di un rapporto di cortesia e di lealtà verso l’istituzione parlamentare. Non disponendo la Commissione in sede di indagine conoscitiva dei poteri dell’autorità giudiziaria, gli invitati non hanno l’obbligo giuridico di rispondere alle domande e sono liberi di decidere circa i modi ed i contenuti da dare ad ogni risposta.
La mancata presentazione degli invitati e il rifiuto di rispondere alle domande, pur non configurando ipotesi di violazione di un obbligo giuridico, non possono non assumere di fatto una qualche rilevanza verso la Commissione. Questa, in relazione all’importanza e alla delicatezza della materia su cui indaga, potrebbe essere indotta a convincersi della necessità di ricorrere successivamente ad ulteriori procedure parlamentari, ivi
compresa quella istitutiva di una Commissione d’inchiesta, dotata dei poteri dell’autorità giudiziaria.
Negli anni, ad integrazione (o in sostituzione) degli elementi informativi raccolti attraverso le audizioni, è frequentemente utilizzata la possibilità (formalmente prevista solo nel regolamento del Senato, art.48, comma 3) di procedere, da parte di delegazioni ristrette delle Commissioni, a sopralluoghi e visite operative, anche all’estero.
Si tratta in genere di visite ad aziende produttive pubbliche e private, strutture di servizi, a particolari aree del territorio collegate all’oggetto dell’indagine. Per i sopralluoghi all’interno del territorio nazionale ci si avvale di ogni necessaria assistenza fornita dalle prefetture pubbliche e da altri organismi pubblici. Per quelli all’estero ci si avvale dell’assistenza del Ministero degli affari esteri e delle nostre rappresentanze diplomatiche e consolari. Lo svolgimento “esterno” dei sopralluoghi impedisce che ad essi possa essere esteso il tipico sistema di pubblicizzazione dei lavori delle Commissioni parlamentari, cioè il resoconto (sommario o stenografico).
In genere, gli elementi risultanti dagli incontri, dagli accertamenti, dalle interviste effettuate durante i sopralluoghi vengono riportati in una sommaria nota riassuntiva messa a disposizione dai commissari che non hanno partecipato all’attività conoscitiva “esterna”, e confluiscono poi nel
documento conclusivo dell’indagine conoscitiva6.
Il quadro delle fonti informative interne ad un’indagine conoscitiva è completato dai documenti inviati da Ministeri, Enti e organi pubblici (soprattutto il CNEL e la Banca D’Italia), associazioni e gruppi privati, su richiesta della Commissione o di propria iniziativa. Spesso si tratta di relazioni illustrative o integrative di quanto si è già detto in seduta di audizione, in particolare quando i problemi discusso presentano un elevato
grado di tecnicità. 7
In una indagine conoscitiva si inseriscono anche incontri informali che servono a sentire soggetti non compresi nel programma ufficiale, oppure ad
acquisire in altre sedi elementi utili agli sviluppi dell’indagine.8
L’istituto può considerarsi concluso nel momento in cui sono ultimate le udienze, acquisiti i documenti e compiuti i sopralluoghi, così come previsto dal programma.
2.3 Gli Atti Conseguenziali
Le indagini conoscitive rappresentano per definizione un grosso serbatoio di informazioni, giudizi, opinioni e dati sulle diverse questioni esaminate;
7 Nel corso dell’indagine conoscitiva sulla sicurezza del volo (Commissione Lavori Pubblici e Comunicazione
del Senato), la Direzione generale dell’aviazione civile ha fatto pervenire, su richiesta della Commissione, una relazione concernente l’assetto giuridico e organizzativo della sicurezza del volo in Italia e in altri Paesi aeronauticamente significativi con l’indicazione delle principali problematiche e delle possibili soluzioni; questo dopo l’audizione del direttore generale e dei responsabili del settore sicurezza del volo dell’aviazione civile.
8 Nel corso dell’indagine conoscitiva sul settore agroalimentare (Commissione Agricoltura e Produzione
Agroalimentare del Senato) l’ufficio di Presidenza della Commissione ha tenuto un incontro “informale” con il Vicepresidente del Parlamento Europeo, per discutere talune misure adottate in ambito Europeo.
informazioni che possono essere contraddittorie, parziali, incomplete, o semplicemente eccessive da un punto di vista quantitativo.
Quello che occorre è che questi elementi siano filtrati, selezionati, esaminati criticamente dalle Commissioni sul piano dell’attendibilità e dell’effettiva importanza, comparati con altre fonti informative ufficiali o dei principali istituti di ricerca, al di là del semplice lavoro di sintesi riassuntiva che precede la stesura del documento conclusivo.
Le indagini conoscitive si concludono normalmente con la stesura di un documento finale che riassume e sintetizza il lavoro svolto e le indicazioni e le risultanze acquisite. Infatti, delle sedute dedicate all’indagine viene redatto, oltre al processo verbale, un resoconto stenografico, salvo che la Commissione non decida diversamente (art. 144, comma 4 regolamento della Camera). Al Senato deve essere la Commissione a disporre espressamente che sia redatto e pubblicato il resoconto stenografico della seduta (art.48, comma 6 regolamento del Senato.). Il comma 6 dell’art. 48 prevede, infatti, la possibilità che la Commissione concluda la procedura informativa raccogliendo tutte le conoscenze acquisite nel corso dell’indagine in un apposito documento conclusivo. Al Senato, il documento conclusivo è facoltativo, mentre è obbligatorio alla Camera dei deputati (art. 144, comma 3). La pubblicità delle sedute può essere anche assicurata, su deliberazione della Commissione, attraverso l’attivazione dell’impianto audiovisivo a circuito chiuso, che consente le riprese dei lavori.
In casi assolutamente eccezionali le Commissioni possono deliberare lo svolgimento di sedute segrete (artt. 65 regolamento della Camera e 31 regolamento del Senato).
Relativamente al contenuto, è da osservare che si tratta di un documento che deve mantenere la stessa natura meramente informativa della procedura al cui interno si colloca concludendola. Pertanto tale documento non può contenere né imputazioni di responsabilità, né alcun sindacato politico, né direttive nei confronti del Governo o di altro soggetto. Viceversa può contenere proposte di interventi, anche di carattere legislativo, nella materia oggetto dell’indagine.
Il compito di redigere materialmente il documento conclusivo è affidato, senza che al riguardo esistano regole precise, all’Ufficio di Presidenza della Commissione, il quale si avvale molto spesso della consulenza e della collaborazione dell’apparato parlamentare. Talvolta poi, la Commissione si rivolge a consulenti esterni (centri di ricerca e istituti universitari), esperti della materia oggetto dell’attività informativa.
Non tutte le indagini conoscitive approdano ad un documento conclusivo; e questo pure alla Camera, dove l’epilogo documentale è obbligatorio.
Diverse indagini (è un dato abbastanza ricorrente nell’esperienza parlamentare) sono interrotte, e successivamente non continuate e portate a compimento, dopo un parziale svolgimento; in qualche caso addirittura dopo
l’approvazione della proposta da parte della Commissione, l’indagine viene sostanzialmente dimenticata, senza aver alcun seguito.
Alla base di questi episodi, vi è una pluralità di motivi: la sovrapposizione di impegni diversi, il venir meno dell’interesse politico e dell’attualità in ordine alla materia dell’indagine, la fine anticipata della legislatura.
La funzione del documento finale è di “dare conto dei risultati acquisiti”. Le conoscenze acquisite nel corso dell’indagine, quindi, eventualmente raccolte e riportate nel documento conclusivo, possono costituire di fatto, non in senso giuridico-formale, lo strumento che consente di attivare conseguenti distinte procedure legislative, di indirizzo politico o di controllo.
Fra gli atti conseguenziali legislativi rientrano: le decisioni di merito in sede di esame (redigente, deliberante, referente) di disegni di legge, sulle cui tematiche la Commissione abbia ritenuto opportuno acquisire maggiori conoscenze.
Fra gli atti conseguenziali di indirizzo politico e di controllo rientrano: le relazioni e le proposte che le Commissioni possono presentare all’Assemblea di propria iniziativa sulle materie di loro competenza (art.50, comma 1, regolamento Senato); le risoluzioni che le Commissioni possono votare, in sede decisionale o definitiva, a conclusione dell’esame di affari ad esse assegnati sui quali non siano tenute a riferire (art. 50, comma 2 regolamento Senato); la procedura per l’istituzione di una Commissione d’inchiesta parlamentare (art. 162).
Il documento conclusivo è esaminato dalla Commissione in un’apposita seduta con la sua illustrazione da parte del relatore e al cui termine si svolge un dibattito nel corso del quale possono anche essere presentate modifiche al testo originario.
Accertato il numero legale, lo schema di documento conclusivo, così come eventualmente modificato, è posto in votazione. Al Senato sia per la validità della seduta (ai sensi dell’articolo 30, comma 1), sia per la validità della deliberazione (art. 30, comma 3), occorre preventivamente accertare la presenza della maggioranza dei componenti della Commissione, giacché la deliberazione sullo schema di documento conclusivo si configura come una delle deliberazioni su affari per i quali le Commissioni non devono riferire all’Assemblea.
Alla Camera, ai fini del numero legale, è sufficiente la presenza di un quarto
dei componenti della Commissione.9
Su richiesta di uno o più componenti della Commissione il documento
conclusivo può essere anche votato per parti separate.10
Il documento conclusivo, è pubblicato in allegato al resoconto sommario e al resoconto stenografico della seduta. Di esso è curata la stampa anche nella categoria dei documenti parlamentari. Un cenno infine alle modalità di pubblicizzazione dei lavori e dei risultati delle indagini conoscitive. Negli
9 Rif. Renna G., Indagini conoscitive, rivista mensile di studi costituzionali e di documentazione legislativa,
2010.
ultimi tempi, anche in conseguenza di un’accresciuta sensibilità e attenzione degli organi parlamentari per gli aspetti di informazione “sociale”, si può riscontrare una maggiore cura e tempestività nella stesura e nella pubblicazione dei resoconti.
In qualche caso, inoltre, la Presidenza delle Commissioni ha organizzato vere e proprie conferenze stampa sui risultati conclusivi e sulle modalità di svolgimento dell’indagine conoscitiva (oggi rendendo consultabile a tutti tali atti conclusivi sul sito web del Senato), con lo scopo preciso di amplificarne l’impatto sull’opinione pubblica.
LE INDAGINI CONOSCITIVE COME STRUMENTO DI
QUALITÀ DELLA LEGISLAZIONE
SOMMARIO: 1. Contesto storico: il problema della centralità del Parlamento - 2. Precedenti normativi in materia di indagini conoscitive - 3. La pubblicità come connotato fondamentale dell’indagine conoscitiva - 4. Il valore dell’indagine conoscitiva in rapporto alla pluralità di significati della qualità sostanziale della legge - 5. Indagine conoscitiva e ragionevolezza della decisione parlamentare: dal procedimento legislativo alla eventuale utilizzazione come elemento del controllo di ragionevolezza-costituzionalità della legge - 6. Le prime esperienze parlamentari dell’istituto nelle legislature successive alla sua regolamentazione
1. Contesto storico: il problema della centralità del Parlamento.
La fase iniziale di svolgimento della nuova realtà costituzionale vede un Parlamento per lo più relegato ad una partecipazione “fittizia” alla formazione della volontà politica, ovvero ad una funzione di mera “ratifica” delle decisioni dell’Esecutivo, chiamato prevalentemente ad attribuire “legittimazione formale” a questioni di indirizzo politico già definite in altro ambito. Fin dagli anni cinquanta, infatti, si afferma nell’ambito delle “regole”
convenzionali sulla partecipazione delle forze politiche al potere di governo la nota conventio ad excludendum nei confronti del maggior partito dell’opposizione, il PCI, la quale di fatto rende impraticabile la strada dell’alternanza politica nell’accesso alla guida del Paese, pur realizzabile, in astratto, alla stregua delle regole formali costituzionali e proprie del sistema elettorale. Un tacito accordo capace di determinare lo sviluppo di un contesto di “democrazia bloccata” che, più o meno intensamente, perdurerà fino al 1992. Tale disegno non rimane privo di ripercussioni anche in ambito parlamentare, in quanto l’obiettivo di confinare il PCI all’esterno dell’area dei partiti di governo veniva naturalmente perseguito assegnando al Parlamento una funzione poco più che decorativa. Verso la fine degli anni sessanta, l’accresciuta forza delle sinistre sembra portare ad una attenuazione della conventio ad excludendum, ma solo sul versante parlamentare in quanto rimane in ogni caso chiusa ogni ipotesi di ricambio nell’accesso al governo del Paese. Si registra una discrasia tra maggioranza di “investitura” –quella che concede la fiducia al Governo- e maggioranza di “gestione” –quella che di volta in volta si disegna nell’ambito dei processi deliberativi-. Un’asimmetria frutto di una partecipazione alla definizione dell’indirizzo politico e alla adozione dei provvedimenti legislativi allargata anche alle opposizioni.
È dunque in questo clima politico che comincia a delinearsi una più incisiva collocazione delle Istituzioni parlamentari all’interno dell’assetto
costituzionale, la quale a partire dalla V Legislatura, tende sempre più a consolidarsi e trova il suo culmine nella VII Legislatura, proponendosi alla dottrina nella famosa tematica della centralità parlamentare. Un quadro che si riflette negli stessi regolamenti delle Camere adottati nel 1971, i quali provvedono a darvi adeguata rappresentazione e traduzione nel predisporre nuovi strumenti, a disposizione delle Assemblee legislative, capaci di rivalutarvi, tra le altre funzioni oltreché quella normativa, anche la funzione conoscitiva. La situazione politica che accompagna il fenomeno della centralità parlamentare trova origine in un’ipotesi di “modello collaborativo” fra i due più importanti partiti di maggioranza del tempo (DC) e di opposizione (PCI). La strategia del “compromesso storico” vedrà però realizzazione solo a partire dalla metà degli anni settanta, quando l’accresciuta forza del PCI e il più ampio consenso che tale partito incontra nell’opinione pubblica da un canto, non appaiono comunque sufficienti a formare una maggioranza di governo, dall’altro inducono a ricercare nel metodo del “confronto” l’unica alternativa in grado di dare al sistema quella stabilità necessaria per affrontare quelle questioni problematiche e irrisolte del Paese. L’esito di una simile soluzione compromissoria consiste dapprima nella formazione di un governo monocolore (DC, il III governo Andreotti 1976-1978) minoritario, e in seguito del c.d. governo di solidarietà nazionale (1978-1979), anch’esso monocolore DC che poggia sul sostegno esterno di
tutti i partiti11. Ed è a questi ultimi che, in definitiva, viene rimesso il compito di delineare non solo la coalizione di governo, ma anche il connesso programma politico, secondo uno schema di “democrazia consensuale”. Sono perciò i partiti a stabilire il programma di governo ed è il Parlamento a votarlo e ad affidarlo all’Esecutivo ai fini della sua attuazione. Anche questo “clima” politico non è destinato a durare, iniziando a sgretolarsi quando il Partito comunista ritira l’appoggio al governo di unità nazionale, trascinando con sé anche la nuova e più incisiva veste delle Camere. Si comprende perciò come la centralità del Parlamento che emerge da un simile intreccio di logiche politiche non sia altro che il frutto di una situazione contingente, un modello che muta in ragione del carattere dinamico del sistema politico. Si tratta di una centralità ambigua e illusoria, perché non durevole, dal momento che le Istituzioni parlamentari non si affermano sulla base delle proprie forze, bensì sulla debolezza del Governo. È in questo quadro politico che, negli anni successivi, ma soprattutto a partire dal 1993, si registra il tentativo di individuare un rinnovato concetto di centralità parlamentare. Una riconfigurazione della posizione “prioritaria” in definitiva, tale centralità non può che derivare dalla capacità delle Camere di dotarsi di un autonomo sistema di osservazione della realtà nella quale sono chiamate ad operare, e sarebbe perciò da costruirsi su un’attività conoscitiva aperta e polivalente nei
11 Rif. Torretta P., Qualità della legge e informazione parlamentare: contributo allo studio dell’indagine
conoscitiva nel procedimento legislativo, Napoli: Edizioni scientifiche italiane, 2007.
confronti di ogni articolazione presente nella comunità sociale e in grado di superare l’”appiattimento” proprio di una conoscenza della società civile basata unicamente sulle notizie fornite dal Governo.
2. Precedenti normativi in materia di indagini conoscitive
I nuovi regolamenti parlamentari approvati il 17 febbraio 1971 al Senato e il giorno dopo alla Camera hanno disciplinato giuridicamente l’istituto delle indagini conoscitive, le quali, fin dal 1959, avevano trovato realizzazione, in via informale, nella prassi parlamentare.
Con l’entrata in vigore della Costituzione, pur essendo sancito dall’art. 3 che, è compito dello Stato rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione della vita politica del Paese, il singolo cittadino appariva
praticamente escluso dall’attiva e libera partecipazione alla vita politica12.
Evidente quindi l’opportunità di porre un freno alla crescente crisi di quella che è la massima istituzione rappresentativa cercando, se non di potenziare e rivitalizzare il Parlamento a scapito di tutte le altre forze politiche, di mettere
12 L’opinione del singolo sembrava consentita di manifestarsi solo attraverso l’anonimato del voto elettorale
che, come affermava Rousseau, “rende libero il cittadino solo nel giorno delle elezioni, facendolo poi ritornare servo per tutto il resto del tempo”.
in grado sia tutti i diversi organismi che formano il contesto sociale, sia il singolo nella sua individualità, di portare un valido contributo ed una valida collaborazione evitando una inutile ed infruttuosa frammentazione e dispersione di forze.
L’istituto della indagine conoscitiva sembra capace di contribuire a che questo avvenga, sia in relazione al fatto (come già precedentemente accennato) che il Parlamento può essere messo a conoscenza dei reali ed effettivi interessi del Paese, sia per la possibilità aperta ad ognuno di partecipare attivamente, col sistema del contraddittorio, ai lavori delle Commissioni parlamentari, sede oggi, nell’ambito parlamentare, di discussione dei problemi principali.
Fino al 1969 l’istituto dell’indagine conoscitiva non trovava espressa menzione in alcuna norma scritta. Le prime esperienze in materia risalgono al 1966, quando la Camera dei Deputati pose in essere una prima indagine sullo stato della finanza locale.
Infatti sulla base dell’art. 38 del Regolamento della Camera13 grazie ad una
sua interpretazione evolutiva non erano mancati nella prassi della II Legislatura incontri con esponenti dell’industria privata e pubblica nella sede della Commissione della Camera. Non si poteva però a quell’epoca, nel 1959,
13 Art 38, commi 5 e 6 del R.C.: “le commissioni presentano sulle materie di loro competenza, di cui all’art. 30, le relazioni e le proposte che credessero del caso o che dalla Camera fossero loro richieste, procurandosi a tale effetto, dai competenti Ministeri informazioni, notizie, documenti. Hanno inoltre facoltà di chiedere l’intervento dei ministri per domandare loro chiarimenti su questioni di amministrazione e di politica in rapporto della loro singola competenza”.
ancora parlare di contatti tra la Commissione ed estranei qualificati. Si trattava cioè di riunioni, seppure importanti sul piano politico, formalmente a carattere privato. Il carattere non ufficiale di questi incontri veniva abbandonato verso il 1966, quando la Camera dava il via ad esperimenti di udienze legislative di cui facevano espressa menzione i resoconti stenografici dei lavori in Commissione.
Al Senato, anche se da alcuni si sosteneva sufficiente la disposizione prevista dal primo comma dell’art. 25, non furono tenute indagini conoscitive fino
alla modifica di detto articolo14.
Tale modifica lasciava pressoché intatto l’art. 25 ma lo integrava con due articoli 25-bis ed il 25-ter, aventi carattere innovativo. Difatti veniva previsto per le Commissioni, la possibilità di approfondire le proprie cognizioni relativamente ai disegni di legge ed in generale per gli affari ad esse deferiti. L’innovazione maggiore era contenuta però nell’art. 25-ter dato che tale articolo prevedeva la possibilità delle Commissioni di svolgere indagini conoscitive intese ad acquisire notizie, informazioni e documentazioni in riferimento alle materie su cui la Commissione era competente in via generale con il fine di allargare l’orizzonte dell’informazione parlamentare. A tale scopo veniva stabilito che oltre alle persone indicate dalle norme precedenti potessero essere interpellati rappresentanti degli enti territoriali,
14 Art. 25, comma 1 del R.S.: “le commissioni hanno facoltà di invitare ad intervenire alle loro sedute i ministri
per avere informazioni o chiarimenti su questioni anche politiche, in rapporto alle materie di loro competenza”.
organismi privati e chiunque fosse stato dalla Commissione stessa ritenuto idoneo a fornire notizie e chiarimenti sulla materia che la Commissione
intendeva approfondire15.
Quanto disposto dall’art. 25-ter, cioè la previsione della c.d. indagine conoscitiva, è oggi previsto dall’art. 48 del Regolamento del Senato e art. 144 del Regolamento della Camera.
Prima della modifica dei Regolamenti del 1971 si parlava spesso, invece che d’indagini conoscitive, di udienze legislative, di un’attività delle commissioni cioè che fosse preparatoria nei confronti di quella legislativa soprattutto allo scopo di porre un rimedio alla perdita da parte del Parlamento della sua funzione originaria di “guida popolare”. La dizione letterale dei nuovi articoli dei regolamenti del 1971, pressoché identica, appare estremamente chiara circa la molteplicità dei fini dell’indagine in quanto non solo non delimita le sue funzioni ad attività determinate, ma espressamente impiega un’ampia e generica formula. Da ciò discende che l’attività svolta attraverso l’indagine sembra doversi qualificare come generica attività d’informazione, di acquisizione di dati e conoscenze che può risultare strumentale nei confronti delle altre attività del Parlamento ma non per questo non autonoma. Il fine di un’attività cui si possa dare il nome di “conoscitiva” è quello di acquisire dati e notizie, la cui utilizzazione è solo eventuale. Ciò,
15 Rif. Tacchi P., L’indagine conoscitiva delle commissioni parlamentari come metodo di organizzazione dei
la distingue dall’attività ispettiva, dove si deve necessariamente tendere per
sua natura ad una valutazione dei dati acquisiti, ad un giudizio su di essi16.
L’attività conoscitiva, al contrario, tende a far acquisire consapevolezza, a far apprendere ciò che si ignora.
Nel 1971, in sede di riforma dei regolamenti, l’istituto trovò definitiva consacrazione costituendone una delle principali innovazioni sotto molti profili:
• per prima cosa, esso costituì il concreto superamento di quella concezione del Parlamento chiuso a qualsiasi rapporto esterno così ben evidenziato dall’art. 59 dello Statuto albertino. Come infatti recita l’art 144 comma 2 regolamento della Camera, alle audizioni delle commissioni in sede di indagine può essere invitata “qualsiasi
persona in grado di fornire elementi utili all’indagine”. Il
Parlamento venne così messo potenzialmente in grado di entrare in contatto con la società civile.
• Secondariamente, la novità dell’istituto risiede nell’abbandono del rapporto conoscenza/ispezione che caratterizza invece i restanti
strumenti a disposizione del Parlamento17: le commissioni in sede di
indagine del Senato non hanno infatti la facoltà “di effettuare alcun
16 Tipico esempio di strumento ispettivo è l’inchiesta parlamentare.
17 Come è stato rilevato (CHELI-MACCHITELLA, L’attività conoscitiva), anche le interrogazioni e le
interpellanze tendono sempre più a suscitare un confronto fra Governo e minoranze anziché ottenere o fornire informazioni. Analogamente MANZELLA, Il Parlamento.
sindacato politico, di emanare direttive, di procedere ad imputazioni di responsabilità”.
• Infine, l’introduzione delle indagini conoscitive riveste rilievo per un ultimo aspetto: è evidente che la possibilità di esperire indagini conoscitive su una data materia di pubblico interesse ruba spazio all’istituzione di commissioni d’inchiesta con l’analogo fine di acquisire elementi conoscitivi per le Camere. Questo perché la procedura per le indagini è assai più semplice di quella prevista per le inchieste, sono le stesse commissioni che possono decidere di
compiere un’indagine.18
Appare degno di menzione, il fatto che negli anni siano state concesse le aperture di indagini conoscitive su materie per le quali era stata “insabbiata” la corrispondente proposta di inchiesta, come nel caso della indagine conoscitiva sull’emigrazione (V legislatura, 3° commissione); di quella sugli istituti di previdenza e di pena (Commissione Giustizia) e di quella sulla ricerca scientifica in Italia.
18 Numerose sono le indagini compiute al Senato, nel primo decennio dalla loro regolamentazione: Indagine
conoscitiva sulla situazione autostradale e le sue prospettive (8° commissione, VII legislatura); Indagine conoscitiva su alcuni settori dell’industria italiana (10° commissione, VII legislatura); Indagine conoscitiva sul problema della riforma dei contratti agrari e della trasformazione della mezzadria in affitto (9° commissione, VII legislatura); Indagine conoscitiva sui problemi dell’adozione, dell’affidamento familiare, dell’assistenza minorile e della tutela della maternità (2° commissione, VIII legislatura); Indagine conoscitiva sull’ordinamento della giurisdizione amministrativa (1°commissione, VIII legislatura). Le indagini più importanti compiute, invece, dalla Camera nei primi anni sono quelle compiute dalla 12° commissione nell’VIII legislatura sulla situazione dello stabilimento Montedison di Priolo e sull’elettronica.
3. La pubblicità come connotato fondamentale dell’indagine conoscitiva
Il Parlamento come luogo cruciale in cui le informazioni entrano nel procedimento legislativo (con funzione di ausilio tecnico-informativo, ma anche di arricchimento e di influenza dell’attività normativa) e, nello stesso tempo ritornano sotto forma di resoconti dei lavori parlamentari e delle indagini conoscitive effettuate, l’indagine conoscitiva contribuisce a favorire la leggibilità esterna e la verificabilità delle decisioni assunte. L’istituto, come sappiamo, si conclude alla Camera con l’approvazione di un documento che dia conto dei risultati acquisiti; tale approvazione è, al Senato, discrezionale.
La necessità che i Regolamenti prevedessero un apposito documento che riassumeva le conclusioni dell’indagine effettuata era stata posta in luce fin dalla revisione dell’art. 25 del vecchio Regolamento del Senato. Si affermava infatti che la mancata previsione di un preciso sbocco dell’indagine rappresentava una grossa lacuna.
Le notizie e le informazioni acquisite durante l’indagine potranno essere tali da evidenziare delle lacune legislative e quindi la necessità di riforme; al documento che dia conto dei risultati acquisiti potrà in tal caso accompagnarsi un progetto di legge. Tale progetto potrà differire dagli altri progetti che ogni giorno sono depositati in Parlamento perché esso avrà dietro tutta un’attività che di solito non precede né accompagna gli altri progetti o
disegni di legge. Non si vuole con questo dire che solo i disegni di legge scaturenti da un’attività d’indagine da parte delle Commissioni siano validi, ma si vuole affermare che quei disegni di legge saranno più qualificati e rispecchieranno sicuramente la maggioranza degli interessi esistenti e in Parlamento e nel Paese, saranno cioè maggiormente in grado di portare avanti proposte concrete di risanamento e di rinnovamento. La Commissione potrà infatti, cosa che è espressamente prevista dal Regolamento del Senato, visti i risultati raggiunti dall’indagine, disporre la divulgazione del materiale raccolto per portarlo a conoscenza di tutti o portare il documento approvato in Assemblea ponendola così in grado di effettuare un dibattito onde pervenire a qualche conclusione operativa.
Riprendendo, perciò, le considerazioni già svolte, l’indagine conoscitiva potrebbe costituire una adeguata risposta con riguardo a tutte le funzioni parlamentari, ma con particolare riferimento al versante della potestà legislativa, alla esigenza di conoscibilità e controllabilità del processo politico-normativo.
Circa la natura del documento finale, se le norme regolamentari illustrano l’elaborato conclusivo come una riepilogazione obiettiva delle acquisizioni conoscitive ottenute, nella realtà esso non si limita a questa funzione puramente tecnica, ma spesso diviene l’occasione per esprimere valutazioni, proposte e indicazioni sulla tematica analizzata, che vanno così a “contaminare” di aspetti “politici” il carattere formalmente tecnico e
oggettivo che i regolamenti vorrebbero attribuire al documento19. Al punto, come si è detto, che l’approvazione di questo scritto assume connotazioni e una struttura non lontane da caratteri che si è soliti riscontrare nel procedimento legislativo.
4. Il valore dell’indagine conoscitiva in rapporto alla pluralità di significati della qualità sostanziale della legge
La complessità della società contemporanea e la conseguente diversificazione e frammentazione delle istanze della collettività sono in grado di incidere sulla capacità del Parlamento di esprimere la volontà del popolo che rappresenta, sui contenuti della decisione legislativa e sullo stesso procedimento deputato alla sua formazione. Il ruolo delle Assemblee elettive si sostanzia in una vera e propria operazione di inesauribile ricerca di un assetto equo tra una pluralità di istanze eterogenee. È pertanto evidente come il processo di “polverizzazione” e di differenziazione delle esigenze della comunità renda il compito di individuare, o meglio di “ricostruire” con metodo democratico l’interesse generale, il bene comune della collettività,
19 Sul punto MANZELLA, Il Parlamento, il quale sottolinea come “questo sbocco non è certo secondario”, dal
momento che “individuando i punti d’accordo possibili e la distribuzione e il peso delle diverse forze del problema (…) le indagini conoscitive e il loro documento finale si pongono come mezzo preventivo di risoluzione dei conflitti possibili che possono prodursi in occasione del varo di una legge, come strumento di sviluppo del consenso”.
tanto fondamentale e imprescrivibile, quanto difficile, nella necessità di ricondurre ad unità un quadro di interessi e bisogni fra loro non del tutto compatibili. È la funzione che il mutato assetto dei rapporti sociali assegna alle Camere, un contatto diretto e continuo con la comunità sottostante. Premesso che analisi preliminare della Commissione ed approvazione da parte di ciascuno dei due rami del Parlamento sono dunque considerati dal Costituente due momenti inscindibili e coessenziali al normale iter di produzione normativa, è necessario che la Commissione stessa reperisca informazioni sulla materia in oggetto di regolamentazione. La fase istruttoria, come sappiamo, viene ad occupare una posizione centrale all’interno del procedimento legislativo, poiché è nell’ambito dell’esame preliminare compiuto dalla Commissione che si delineano i presupposti per l’avanzamento di una proposta di legge. In sostanza, la Commissione diviene il soggetto “qualificato” che dà impulso all’iter legislativo e ne condiziona il prodotto finale. L’istruttoria legislativa assume la connotazione di momento qualificante della complessa strategia volta ad accrescere il livello qualitativo della normazione. L’ indagine conoscitiva, in sede di istruttoria del disegno di legge, può fornire alla Commissione, a garanzia di una corretta definizione dei contenuti della decisione parlamentare, un notevole apporto. L’istituto, utilizzato nell’istruttoria legislativa, assume la connotazione di momento qualificante della complessiva strategia volta ad accrescere il livello qualitativo della normazione, in quanto concepita come metodo analitico
volto a prendere in esame i molteplici elementi che possono incidere sulla scelta del legislatore.
L’apporto che l’indagine conoscitiva può fornire alla Commissione è riconducibile a diversi profili, ciascuno dei quali integra uno dei significati che concorrono a dare concretezza alla dimensione sostanziale della qualità del prodotto legislativo.
In primis cominciando dall’apporto più “tecnico”, concernente la dimensione preparatoria e di definizione dei contenuti della legge. La norma, infatti, racchiude tutta una serie di valutazioni preliminari e obbligatorie affidate all’organo cui compete l’esame istruttorio del provvedimento, ciascuna delle quali si basa sullo studio di precise informazioni, e dunque può essere portata a compimento solo con l’ausilio di un solido bagaglio conoscitivo. Le indagini conoscitive sono quindi inserite in questo ruolo, in quanto strumento
privilegiato di dialogo con la società civile20.
L’apporto di dati e notizie mediante l’indagine, assiste il Parlamento nel delicato compito di formulare ed esprimere un giudizio sul rigore logico del provvedimento in formazione, sulla sua idoneità agli interessi pratici considerati, nonché sulla capacità di trovare adeguata applicazione nel contesto sociale di riferimento. Ciò significa che le analisi compiute sulla base delle notizie raccolte possono indurre a modificare anche
20 Anche la Circolare del 1997 contiene un riferimento alle fonti cui il Parlamento può rivolgersi per reperire
le nozioni e gli elementi allo scopo necessari, tra cui annovera accanto al Governo e alla Pubblica Amministrazione, anche soggetti esterni “costituzionalmente rilevanti” o comunque “rappresentanti degli interessi coinvolti”.
significativamente il testo e la sostanza del progetto di legge. I contenuti delle proposte assegnate alle Commissioni di merito competenti, per effetti di queste informazioni e attraverso l’esame incrociato di molteplici aspetti (economici, sociali, giuridici), “mischiandosi” alle ragioni politiche, possono subire anche profonde trasformazioni. Non solo nella fase istruttoria, ma anche nella discussione in Assemblea, con il risultato finale di una manifestazione di volontà anche fortemente diversa rispetto a quella inizialmente espressa nel disegno assegnato alla Commissione parlamentare
permanente21.
Più è ricco il sostrato informativo di cui il legislatore dispone (e più articolate le competenze esterne che intervengono nel processo legislativo) maggiori sono le possibilità di approntare scelte normative di qualità (corrette e aderenti alla situazione reale), nonché le probabilità che la legge incontri un percorso di inserimento nel tessuto giuridico, sociale ed economico. La capacità del dato informativo, tramite anche l’istituto in questione, di condizionare la completezza, esaustività dell’istruttoria legislativa è da ritenersi davvero un aspetto non trascurabile. Volendo, in particolare, richiamare in rassegna i singoli momenti dell’istruttoria in cui l’indagine
21 Un esempio recente in ordine a questo particolare effetto dell’attività d’indagine può rintracciarsi nella
proposta di legge (C 4246, d’iniziativa dei Deputati Finocchiaro, Bonino, Carboni e Ranieri) di attuazione della Decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio europeo del 13 giugno 2002 relativa al Mandato di arresto europeo e alla procedura di consegna tra Stati membri, la quale nel corso dell’esame e delle discussioni, per effetto dei pareri espressi dalla Commissione Affari Costituzionali, ha subito un vero e proprio “stravolgimento” nei propri contenuti, al punto da indurre gli stessi autori dell’iniziativa a ritirare la propria firma dal progetto di legge delineatosi nell’iter di approvazione che si è svolto alla Camera dei Deputati.
conoscitiva mostra la sua natura di attività strumentale e, anzi, persino coessenziale al corretto esercizio della funzione legislativa, è con riguardo in primis all’opportunità di affidarsi alla fonte legislativa per dettare una nuova disciplina, che l’informazione proveniente dall’istituto considerato ritraduce in un efficace metodo di verifica della necessità di operare sul piano legislativo, ovvero di consentire l’intervento di normative più flessibili, poste da contrattazioni collettive, e con esse, anche l’ingresso di altri soggetti nella delineazione dell’indirizzo politico.
In altre parole, il confluire di interessi sociali nel processo formativo della legge, pur comportandone una notevole complicazione, provvede ad arricchire le fasi procedurali di costruzione della fonte legislativa e, con esse, la volontà che ne risulta, e tale fattore non può che essere valutato quale aspetto di “pregevolezza normativa”.
In sostanza, con riguardo al valore costituzionale del pluralismo sociale, sembra potersi rintracciare nell’istituto dell’indagine conoscitiva un meccanismo “promotore” di democraticità della decisione legislativa. Una speciale attitudine a proiettare, all’interno delle fasi di definizione del processo decisionale, ogni sfumatura (in termini di interessi e istanze) della complessità sociale, che contribuisca a rendere il prodotto legislativo più vicino ai bisogni concreti della comunità sottostante, perché frutto di un procedimento dialettico che consente di porre le logiche decisorie del legislatore di fronte ad ogni esigenza di protezione giuridica.
L’informazione parlamentare, e al suo interno uno strumento come l’indagine conoscitiva, serve dunque, come si è osservato, a realizzare e a chiudere un essenziale percorso circolare di dialogo e di scambio di notizie
versus misure legislative tra società e istituzioni parlamentari, il quale,
inserito nel processo normativo, si candida a divenire un vero e proprio metodo di legislazione che abbia come obiettivo la qualità sostanziale della fonte legislativa.
5. Indagine conoscitiva e ragionevolezza della decisione parlamentare: dal procedimento legislativo alla eventuale utilizzazione come elemento del controllo di ragionevolezza-costituzionalità della legge
Le risultanze dell’indagine conoscitiva potrebbero costituire, poi, nella fase (eventuale) di controllo di costituzionalità della legge, elementi di valutazione che la Corte Costituzionale dispone al fine di accertare la conformità del provvedimento legislativo alla Carta fondamentale. Proprio, in questa fase di controllo, il ricorso in via generale al materiale relativo ai lavori preparatori che hanno accompagnato le fasi di approvazione della legge sottoposta al vaglio della Consulta, e ove sussista, alla documentazione predisposta dalle Commissioni parlamentari nel corso ed alla conclusione di un’indagine conoscitiva, può rappresentare un valido ausilio anche per la
Corte nel ricostruire gli elementi e le peculiarità della fattispecie concreta dai quali dipende l’individuazione di un equilibrato assetto degli interessi in essa coinvolti. L’indagine conoscitiva può aiutare, la Corte, nell’opera di ricostruzione della ratio legis, passaggio fondamentale al fine di addivenire ad un giudizio sulla coerenza e razionalità della disciplina sottoposta al suo controllo.
La manifestazione ad opera del decisore politico delle ragioni giustificative della legge non serve a “blindare” i contenuti nei confronti di un possibile intervento del Giudice costituzionale teso a sindacarne la ragionevolezza; nell’ambito di un simile giudizio, la Corte costituzionale ben potrebbe infatti “sostituire” le premesse teleologiche esternate (spontaneamente) dal legislatore con propri passaggi argomentativi diretti a far emergere una
diversa “motivazione” della legge impugnata22.
In questo contesto l’utilità dell’indagine conoscitiva risulterà evidente quando oggetto del controllo sarà il rispetto del concetto di ragionevolezza riferito alla congruità e pertinenza della legge in rapporto allo scopo che ne ha determinato l’approvazione e quindi alla sua capacità di aderire alla situazione concreta che ne ha richiesto l’emanazione, e di costituire un’adeguata risposta legislativa alle esigenze del sostrato sociale di riferimento. E in misura ancora maggiore l’indagine conoscitiva mostra di poter divenire uno strumento prezioso nelle mani della Consulta rispetto al
giudizio sulla congruità e proporzionalità dei mezzi legislativi in rapporto
alle finalità della decisione politica23. Attraverso le indagini conoscitive la
Corte riduce il rischio di cadere in valutazioni non consone al proprio ruolo. È evidente che, con riguardo a queste condizioni di “legittimazione” del giudizio di costituzionalità, il ricorso da parte della Corte ad elementi ricavabili dalle risultanze delle indagini conoscitive (espletate nel corso del procedimento legislativo), si manifesta come utile aggancio al fine di consentire al Giudice delle leggi di mantenersi all’interno del controllo di legittimità dell’atto legislativo, e di non sconfinare invece in un’ammissibile invasione nella sfera lasciata al libero apprezzamento del legislatore.
6. Le prime esperienze parlamentari dell’istituto nelle legislature successive alla sua regolamentazione
In una rapida analisi dell’utilizzazione dell’indagine conoscitiva nella VI, VII, VIII Legislatura, che compareremo poi con i dati relativi alla IX Legislatura e al primo scorcio della X, passeremo in rassegna separatamente prima la Camera e poi il Senato, dovendo tenere conto degli aspetti qualitativi peculiari connessi con la vivace e perdurante presenza del tipo di indagine.
23 Cfr. Corte costituzionale 11 febbraio 1988, n°156, in Giur. Cost.,1988; 31 marzo 1994, n°109, in
Alla Camera vengono deliberate nella VI Legislatura, la prima entro il cui intero spazio sono applicate le riforme regolamentari del 1971, 19 indagini: di esse 10 vengono regolarmente concluse. Nella VII Legislatura sono deliberate 14 indagini, di cui 5 concluse. Nella VIII Legislatura sono deliberate 17 indagini: 4 non sono neanche iniziate, 10 risultano avviate ma non concluse e solo 3 regolarmente concluse. Al Senato sono deliberate nella VI Legislatura 26 indagini di cui 17 concluse. Nella VII Legislatura sono deliberate 25 indagini: ne sono concluse 9. Nella VIII Legislatura vengono deliberate 30 indagini: 8 non sono iniziate, 8 sono avviate ma non concluse, 14 sono concluse. Vi è da notare una abbondante utilizzazione dell’istituto nella VI legislatura che è la prima in cui, fin dall’inizio, sono in vigore i nuovi regolamenti del 1971. L’indagine conoscitiva è infatti colta come il “momento più significativo della nuova configurazione e del potenziamento dell’attività informativa del Parlamento operati con le riforme
regolamentari”24. Non solo le indagini deliberate sono molte, sia alla Camera
che al Senato, ma vi è una diffusa tendenza a portarle a compimento con buona sollecitudine. Sono affrontate prevalentemente tematiche di ampio respiro o di spiccata attualità politica. Tra le indagini concluse spiccano, alla Camera, quelle sui problemi dell’informazione a mezzo stampa, sulle
24 Cit. Toffoli A., L’evoluzione dell’indagine conoscitiva nella recente esperienza parlamentare. Linee di
funzioni di indirizzo e controllo del parlamento sulle partecipazioni statali, sui flussi di credito fondiario ed edilizio per l’edilizia abitativa etc.
Nella VII legislatura si registra un certo calo di interesse per l’indagine conoscitiva. Va ricordato che a inizio legislatura si apre la strada alle udienze legislative formali. Emerge un modello di svolgimento dell’attività lato sensu informativa. Fra le poche indagini giunte a conclusione vanno ricordate quelle sulla formazione professionale, sui problemi dell’energia e sul problema della riforma dei contratti agrari. Nella VIII legislatura si rafforza la tendenza, già accennata, ad un declino dell’indagine conoscitiva. Se non vi è una riduzione delle indagini complessivamente deliberate, si assiste però al fenomeno diffuso di indagini che non riescono a decollare ed il numero di indagini concluse diventa veramente esiguo. Indubbiamente anche la “turbolenza” della legislatura (ricorrenti crisi di governo, proliferare di decreti- legge, ostruzionismo, etc.) favorisce lo sviluppo di altre forme più informali di attività informativa. Delle poche indagini conoscitive concluse in questa legislatura vanno ricordate quella sulla vicenda ENI-Petronim e quella sul settore delle telecomunicazioni e sui fondi comuni di investimento immobiliare. Il boom dell’indagine conoscitiva nella IX legislatura è un fenomeno tanto notevole quantitativamente e qualitativamente quanto inatteso in quegli anni. Nel 1984 si registra un bilancio altamente positivo in termini di indagini deliberate, di sedute effettuate e di indagini concluse. Le Camere mettono in cantiere 31 indagini, concludendone ben 11. Si parla
giustamente di “tendenze alla rivalutazione dell’indagine conoscitiva, rivalutazione che sta assumendo i caratteri di una vera e propria riscoperta delle potenzialità dell’istituto”. Il consistente recupero dell’istituto avviene, in termini quantitativi, a scapito di altre attività non legislative delle commissioni.
VIII Legislatura IX Legislatura
Interrogazioni 17,80% 11,20%
Risoluzioni 9,90% 7%
Comunicazioni del governo 29,10% 17,30%
40,10% 35,30%
Audizioni ex art. 143 11% 18%
Indagini conoscitive 11,40% 24,20%
Altre 20,80% 22,30%
Totale attività non legislativa 100% 100%
25
Si nota la notevole diminuzione dello spazio dedicato alle interrogazioni, risoluzioni, etc. Anche nella X legislatura si registra lo stesso trend di recupero. Va rilevato che accanto ai tradizionali temi oggetto di indagine conoscitiva prevalentemente afferenti alle aree della politica economica e industriale, in queste ultime legislature si registra interesse per una gamma più estesa di problematiche, dalla sfera della salute a quella del territorio,
