ESPERTI
SOMMARIO: 1. Dalla teoria alla prassi: l’evoluzione dello strumento
dell’indagine conoscitiva - 2. L’incidenza dell’indagine conoscitiva sul procedimento legislativo: quando la decisione legislativa riflette più “fedelmente” l’osservazione della realtà - 3. (Segue)…quando la decisione del legislatore è “distante” dal dato dell’esperienza concreta - 4. Un cambiamento di tendenza delle indagini conoscitive: uno strumento di cooptazione politica. Il riferimento alla nuova legge elettorale
1. Dalla teoria alla prassi: l’evoluzione dello strumento dell’indagine
conoscitiva
L’istituto, introdotto dai Regolamenti parlamentari del 1971, sembra essere al centro di un graduale percorso di rivalutazione degli autonomi sistemi di informazione delle Camere, sorretto ormai dalla diffusa consapevolezza circa la necessità di adeguare alla complessità e mutevolezza dei rapporti sociali le capacità e le modalità con cui il Parlamento procede alla osservazione della realtà per trarne gli elementi e i dati concreti che ne supportano l’attività.
L’indagine conoscitiva si pone come uno strumento indispensabile al fine di mantenere l’azione delle Istituzioni parlamentari al passo con le incessanti sollecitazioni modificative cui è sottoposta la società contemporanea e, conseguentemente, con le connesse istanze di rinnovamento, anche con riguardo a settori connotati da un forte tecnicismo.
È lo stretto rapporto che si istaura tra le potenzialità informative dell’indagine conoscitiva e l’esigenza di “riprodurre” nelle soluzioni normative proposte dal legislatore l’articolato assetto sociale, a fornire, pertanto, una plausibile spiegazione al consistente incremento, in particolare a partire dalla XII Legislatura, del ricorso al predetto istituto; e a spiegare il cospicuo numero di indagini conoscitive che risultano essere applicate all’esercizio della funzione normativa delle Camere, configurando, quest’ultima, una delle principali modalità di intervento con cui si provvede al riassetto di interi settori economici e sociali.
Negli ultimi anni, poi, abbiamo assistito ad una ulteriore evoluzione dell’istituto. L’indagine conoscitiva diventa una sorta di cooptazione della rappresentanza politica perché serve ai parlamentari per selezionare coloro che sono in grado di sostenere la loro tesi sul piano tecnico ma anche politico (di questo tratteremo in maniera più esaustiva nei paragrafi successivi). Il dato rilevante che si ricava dal quadro complessivo delle indagini conoscitive espletate in questo periodo riguarda l’impiego dello strumento informativo sia nella fase di formazione della legge, volto a fornire una compiuta
conoscenza della materia in vista di una disciplina giuridica, sia in quella diretta alla sua attuazione, con la funzione di far emergere i passaggi di implementazione del provvedimento emanato e gli eventuali “ritocchi legislativi” che la sua applicazioni comporta.
Se la valutazione antecedente l’approvazione del provvedimento legislativo mira a prevedere l’impatto che esso avrà sugli interessi bisogni primari della comunità, la verifica successiva alla sua emanazione serve, invece, ad accertare la capacità della legge di raggiungere i risultati in funzione dei quali è stata progettata, nonché di porsi efficacemente di fronte alle eventuali difficoltà manifestatesi nel seguito attuativo della determinazione politica.
2. L’incidenza dell’indagine conoscitiva sul procedimento legislativo: quando la decisione legislativa riflette più “fedelmente” l’osservazione della realtà
L’indagine conoscitiva, sembra, riuscire ad inserirsi nella formazione della legge con una intensa capacità di influenzarne i contenuti, e lasciare così una traccia tangibile del suo espletamento ad opera delle Commissioni parlamentari, laddove venga attivata per l’effettiva esigenza di assicurare al legislatore maggiori informazioni circa il settore individuato.
Si tratta di ambiti –a volte anche assai circoscritti e ascrivibili in genere a più ampie tematiche economiche e sociali- in cui assumono una connotazione predominante quegli elementi propri della scienza, dell’arte o della tecnica che rendono la materia considerata di elevata specificità.
Qui, in modo più marcato, è possibile cogliere la reale intenzione del Parlamento di “avvicinarsi” all’argomento oggetto di indagine, al fine di “rafforzare” o “implementare” le proprie conoscenze in merito, e di tastare quella che è, l’opinione dei diretti interessati e anche della collettività. In ultima analisi, di focalizzare le esigenze e i bisogni coinvolti nella regolazione ex novo o nella modifica della disciplina di una determinata materia.
È altresì chiaro come si possa evincere in modo molto più netto anche quella attitudine propria dell’indagine conoscitiva volta a realizzare la partecipazione delle formazioni sociali alla determinazione della volontà legislativa, e a creare i presupposti per una, tendenzialmente, più visibile corrispondenza dei contenuti della legge alle proposte ed alle istanze sollevate ad opera dei soggetti consultati. Un interessante terreno di verifica di questa prospettiva è rappresentato dall’indagine conoscitiva espletata dalla 7° Commissione del Senato, promossa nella XIV Legislatura, l’indagine “sui
nuovi modelli organizzativi per la tutela e la valorizzazione dei beni culturali”, che ha tra i suoi obiettivi principali anche l’approfondimento dei
competenze delle Regioni, le quali, in virtù dell’approvazione della riforma del Titolo V Costituzione, sono ora direttamente coinvolte nelle attività preordinate a garantire la promozione del patrimonio culturale del Paese. Nell’espletamento dell’indagine conoscitiva, la Commissione procedente ritiene opportuno ascoltare i Rappresentanti della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano.
Un’altra traccia tangibile nella attività del legislatore lascia anche l’indagine conoscitiva “sulla difesa del suolo”, 13° Commissione del Senato e la 8° commissione della Camera dei Deputati (XIII Legislatura). Si tratta di un’attività conoscitiva che si inserisce in un procedimento di valutazione ex
post della legge35.
3. (Segue)…quando la decisione del legislatore è “distante” dal dato dell’esperienza concreta
Da una verifica sul campo emerge il diverso grado di incidenza che l’indagine conoscitiva riesce ad avere sull’attività di produzione delle leggi in rapporto alla materia oggetto di osservazione (prima) e di regolamentazione (poi). L’attitudine a “condizionare” la decisione politica
35 Rif. Torretta P., Qualità della legge e informazione parlamentare: contributo allo studio dell’indagine
varia cioè significativamente a seconda degli ambiti interessati dalla procedura informativa, essendo strettamente legata alle caratteristiche e connotazioni del settore in attesa di una disciplina.
Nei settori connotati da una forte contrapposizione politica, il peso dell’indagine conoscitiva sui contenuti della legge si riduce notevolmente, dato che essa viene espletata più che altro per dare la sensazione che l’Assemblea si appresta a documentarsi sul tema prima di decidere, senza però un reale interesse a trasferire, o comunque contemplare all’interno del processo di formazione della decisione normativa, le notizie e i dati raccolti. In tali contesti, le procedure informative (comprese le indagini conoscitive) sembrano dunque essere per lo più attivate sulla spinta di un’esigenza di visibilità nei confronti dell’opinione pubblica, trascurando tuttavia, quasi a priori, i riflessi che le informazioni acquisite potrebbero avere sul procedimento legislativo.
Una simile impressione è ricavabile dalla analisi di alcune indagini conoscitive, svolte in campi “politicamente (ovvero eticamente) sensibili”, in cui il legislatore sembra non voler tener conto di tutte le opzioni e i suggerimenti che emergono dalla attività informativa espletata, o comunque mantiene un certo distacco nei confronti di alcune delle istanze e indicazioni evidenziate dalla consultazione dei destinatari della normativa in progetto. L’esperienza dell’indagine conoscitiva svolta nella XIII Legislatura dalla Commissione Affari sociali della Camera dei Deputati in materia di
“procreazione medicalmente assistita” è forse una delle ipotesi più evidenti di discrasia fra alcuni dei dati offerti dal momento conoscitivo e la disciplina successivamente elaborata dal legislatore non imputabile ad una reale volontà del Parlamento di recepire il complesso delle valutazioni scaturito dai dati raccolti. L’indagine conoscitiva riflette il perenne alternarsi di orientamenti rivolti a far prevalere l’autonomia individuale e la libertà delle coscienze, e richieste di un intervento legislativo diretto a prendere una precisa posizione di fronte alla problematica della configurazione giuridica e della tutela dell’embrione come persona. In un simile contesto di proiezione della situazione concreta, l’indagine conoscitiva ha svolto il proprio ruolo di prospettazione della realtà “esterna” alle Camere, evidenziandone tutte le implicazioni sul piano giuridico-costituzionale, ma anche medico e sociale; senza tuttavia poter essere per il legislatore strumento di ricerca di mediazione fra interessi contrapposti.
Un altro ambito materiale particolarmente complesso e denso di tensioni (culturali, ideologiche, politiche etc.) in merito al quale risulta consistente il divario tra i dati che il Parlamento ha potuto acquisire attraverso lo strumento dell’indagine conoscitiva e la decisione normativa finale, riguarda “la
problematica del fenomeno migratorio”. Da decenni ormai la disciplina di
questa delicata materia è oggetto di critiche, revisioni e aggiustamenti che si inseriscono nel tentativo di mantenere la regolazione dei flussi migratori nell’ambito di un adeguato equilibrio tra esigenze di tutela dell’ordine
pubblico e di solidarietà e integrazione verso popoli che, il più delle volte, si ritrovano a dover fuggire da situazioni di miseria o di gravi limitazioni delle libertà fondamentali non compatibili con la stessa nozione di dignità umana. Il documento finale di tale indagine conoscitiva mette in evidenza non solo critiche, ma anche un insieme di proposte costruttive di cui il legislatore prende atto, ma che, tuttavia, non sembra aver tradotto in contenuti normativi, nonostante sia stato puntualizzato che tali suggerimenti derivino da un esame
scrupoloso della materia36.
4. Un cambiamento di tendenza delle indagini conoscitive: uno strumento di cooptazione politica. Il riferimento alla nuova legge elettorale
Negli ultimi anni lo strumento delle indagini conoscitive ha subito una evoluzione, andando ad assumere un ruolo indirettamente politico e si è ampliato il numero dei ricorsi allo strumento delle indagini conoscitive. L’obiettivo non è solo quello a carattere informativo, ovvero ampliare e perfezionare le proprie conoscenze su materie di particolare interesse sociale, ma anche di poter garantire ai parlamentari la possibilità di avvalorare la loro posizione politica attraverso la scelta degli esperti nella materia trattata. L’indagine conoscitiva diviene da mero mezzo di informazione, uno
strumento con cui i parlamentari delegano agli esperti, da loro scelti, il dialogo vero e proprio.
Il processo conoscitivo viene in questo modo ad identificarsi con l’idea della partecipazione democratica alla prefigurazione degli indirizzi decisionali e alla discussione delle tematiche sociali. La natura “potenzialmente” preparatoria rispetto alla decisione politica e l’attitudine a sollecitare scelte e orientamenti sulle questioni trattate, rendono infatti l’indagine conoscitiva un canale naturale di espressione e di confronto delle opinioni e degli interessi rappresentati nel Paese, una importante cassa di risonanza della quale i gruppi parlamentari vogliono usufruire per esporre e accreditare le proprie convinzioni, ed influenzare la eventuale azione parlamentare. Come si vedrà lo svolgimento dell’indagine conoscitiva non è esente dal condizionamento o dall’influenza di fattori “politici”, che possono rilevarsi sia nel corso delle audizioni, in specie quando ad essere convocati sono Ministri e dirigenti dell’apparato amministrativo pubblico (ma non solo), sia in sede di stesura e approvazione del documento conclusivo, sempre più utilizzato come veicolo di obiettivi politici.
In sede di indagini conoscitive, e ciò, è un ulteriore riprova dell’impossibilità di separare rigidamente l’informazione dalle “ordinarie” regole di comportamento della politica, in specie quando gli argomenti discussi investono in modo più o meno diretto aspetti di responsabilità del Governo, o la gestione di settori importanti dell’attività pubblica, può condizionare lo
scambio informativo, facendo prevalere elementi di criticità e di conflittualità che superano i limiti di un normale contraddittorio dell’esposizione di punti di vista discordanti. Questo appare poco conforme al principio per cui nello svolgimento delle indagini conoscitive, le Commissioni “…non hanno la facoltà di esercitare alcun sindacato politico” (articolo 48 regolamento del Senato).
Questa estrema varietà d’uso delle indagini conoscitive, se da un lato serve ad inserire gli organi parlamentari nel circuito di conoscenze di un determinato settore, a stimolare la discussione e il confronto politico-sociale su temi di grosso interesse per l’opinione pubblica, con l’effetto eventuale di creare o di rafforzare una volontà e un interesse legislativo intorno ad una data materia, può talvolta nascondere la difficoltà di affrontare, sul piano delle scelte e delle decisioni operative, problemi e situazioni di una certa complessità, e ad elevata conflittualità politica e sociale.
Il procedimento tramite il quale il Parlamento acquisisce informazioni, sembra quasi trasformarsi in momento di discussione su specifici temi e di vera e propria partecipazione alla formazione della decisione pubblica, nel quale ad avere molto rilievo è l’apporto dei rappresentanti dei gruppi di interesse. I soggetti che della stessa, sono selezionati essenzialmente sulla base di giudizi di opportunità da parte dei funzionari parlamentari, coadiuvati anche dalle indicazioni dei capogruppo della Commissione. È facilmente immaginabile, dunque, come i lobbisti (gruppi di pressione) siano interessati
ad essere selezionati per le indagini conoscitive, potendo, attraverso questo importante strumento, esporre e anche influenzare la decisione finale. La ratio ultima dell’indagine conoscitiva è quella di raccogliere quante più informazioni possibili dei gruppi interessati, cercando anche di capire i loro orientamenti di fondo.
Circa la natura del documento finale, se le norme regolamentari illustrano l’elaborato conclusivo come una riepilogazione obiettiva delle acquisizioni conoscitive ottenute, nella realtà sempre più spesso esso non si limita a questa funzione puramente tecnica, ma diviene l’occasione per esprimere valutazioni, proposte e indicazioni sulla tematica analizzata, che vanno a “contaminare” di aspetti “politici” il carattere tecnico e oggettivo che i
regolamenti vorrebbero attribuire al documento37. A dimostrazione di ciò,
quando evidentemente il “conflitto” non è sanabile attraverso il recepimento delle diverse valutazioni finali, può accadere che maggioranza e opposizione affidino a due distinti documenti la riflessione e la sintesi politica sui risultati
dell’attività conoscitiva38.
Un riferimento di questa nuova tendenza attribuita allo strumento delle indagini conoscitive si può riscontrare sulla materia inerente “proposte di
modifica della legge elettorale”, I Commissione Affari Costituzionali, XVII
Legislatura. Da un quarto di secolo si discute in Italia di legge elettorale, un
37 Rif. Mannino A., Tosi S., Diritto parlamentare. Dello stesso avviso anche Manzella A., Il Parlamento, cit.
pagine 207-208.
confronto quasi ininterrotto che ha visto infinite proposte, molteplici iniziative referendarie e cambiamenti anche radicali. Non può sorprendere, perciò, che nel momento in cui la Commissione affari costituzionali della Camera ha avviato, per la seconda volta, in questa legislatura, l’iter di una riforma elettorale, essa abbia cercato, anzitutto, di comprendere bene, sul piano tecnico-giuridico, la natura e il contenuto dei limiti costituzionali che il legislatore era tenuto a rispettare. Lo strumento attraverso cui ciò avviene, consiste, in una indagine conoscitiva “lampo”, svolta nell’ambito dell’esame dei progetti di legge di riforma elettorale. L’indagine si esaurisce, in sostanza, in due lunghe sedute di audizioni collettive, tenutesi il 2 e il 3 marzo 2017. Tutti i 24 soggetti auditi sono stati chiamati ad esprimersi, in pochi minuti ciascuno, su una serie di 14 “questioni”, inviate loro preliminarmente. Le audizioni, come spesso accade, sono state diffuse in diretta via internet e di esse, oltre all’audio-video, è pubblicato a distanza di qualche settimana, un resoconto stenografico. Quando le audizioni sono inserite in un’indagine conoscitiva, noi sappiamo che, non vi sono limiti ai soggetti che possono essere auditi, occorrendo come già detto precedentemente, soltanto l’intesa/consenso del Presidente di Assemblea. L’individuazione del calendario e dei soggetti da audire è interamente rimessa all’Ufficio di presidenza della Commissione, integrato dai rappresentanti dei gruppi, con decisione assunta senza forma alcuna di pubblicità.
Ciò fa sì, che, come nel caso in questione, siano i capigruppo in Commissione ad avanzare le proposte di soggetti da audire, le quali tendono naturalmente ad indirizzarsi a vantaggio di studiosi non troppo lontani dalle posizioni espresse da quel gruppo, nel presupposto che le tesi sostenute in audizione rafforzino i loro orientamenti nel proseguimento della proposta.