L'esperienza dei Testi Unici

Con la fine della IX legislatura si è portato a compimento quel lungo cammino di semplificazione normativa ed amministrativa iniziato con l'approvazione della legge n. 8 del 2011 (Semplificazione amministrativa e normativa dell'ordinamento regionale e degli Enti locali) con cui, per la prima volta, nell'ordinamento regionale, si è dato avvio ad un ampio processo di riordino per settori strategici della legislazione e regolamentazione regionale, attraverso l'impiego dei “testi unici”. L'obiettivo da perseguire doveva essere sostanzialmente quello di razionalizzare e sistematizzare la normativa facente capo ad ambiti materiali predefiniti ed individuati in quelli più significativi per il governo della Regione e, contestualmente, abrogare le stesse leggi il cui corpus doveva trasfondere nell'ambito dei testi unici.

L'istituto dei testi unici trova fondamento nell'art. 40 dello Statuto regionale, il quale definisce, in termini generali, i confini propri di questo strumento, rimettendo alla legge di autorizzazione l'ambito del riordino e della semplificazione nonché la fissazione dei criteri direttivi e degli adempimenti procedurali a cui la Giunta si deve conformare.

Si ricorda in proposito che, in occasione del vaglio di costituzionalità del nuovo Statuto regionale, il suddetto articolo 40, fu impugnato dal Governo.

Quest'ultimo eccepì che il procedimento di approvazione dei testi unici configurava deleghe legislative non ipotizzabili, in quanto negli ordinamenti regionali non sono ammesse rinunce sostanziali all’esercizio del potere legislativo da parte del Consiglio regionale.

In particolare, il Governo aveva contestato il meccanismo in base al quale la Giunta regionale, previa legge di autorizzazione approvata dal Consiglio, presentava al Consiglio stesso progetti di testo unico di disposizioni legislative soggetti solo all'approvazione finale del Consiglio, ritenendo ciò in contrasto sia con l’art. 121 della Costituzione, sia con il principio di separazione dei poteri tra organo legislativo ed organo esecutivo della Regione.

La Corte costituzionale (sent. n. 378/2004), ha negato però che l'articolo 40 dello Statuto, fosse attributivo di “deleghe legislative” da parte del Consiglio alla Giunta

regionale, poiché tale norma prevedeva soltanto che il Consiglio conferisse alla Giunta un semplice incarico di presentare, entro termini perentori, un "progetto di testo unico delle disposizioni di legge” già esistenti in “uno o più settori omogenei”, progetto che poi il Consiglio avrebbe dovuto approvare con apposita votazione, seppure dopo un dibattito molto semplificato.

La Corte ha legittimato l'esistenza di uno speciale procedimento legislativo, caratterizzato dal fatto che esso è diretto soltanto ad operare sulla legislazione regionale vigente, a meri fini “di riordino e di semplificazione”. Che si tratti di un'autorizzazione limitata al riordino ed alla semplificazione della legislazione vigente – prosegue la Corte – è questione confermata dal fatto che eventuali proposte di modifica sostanziale delle leggi oggetto del procedimento per la formazione del testo unico, che siano presentate nel periodo previsto per l’espletamento dell’incarico dato alla Giunta, devono necessariamente tradursi in apposita modifica della legge di autorizzazione alla redazione del testo unico. Pertanto, ogni modifica sostanziale della legislazione da riunificare spetta alla legge regionale e la Giunta regionale, nella sua opera di predisposizione del testo unico, non può andare oltre al mero riordino ed alla semplificazione di quanto deliberato in sede legislativa dal Consiglio regionale.

Sulla base di quanto affermato dalla Corte costituzionale, e dal contenuto dell'articolo 40, dello Statuto, si è ricavato che:

a) alla legge di autorizzazione spetta la disciplina concernente:

1) la determinazione dell'ambito del riordino e della semplificazione;

2) l'individuazione dei criteri direttivi a cui la Giunta si deve conformare;

3) l'individuazione degli adempimenti procedurali a cui la Giunta si deve conformare.

b) alla proposta della Giunta regionale è riservata l'operazione di riordino e di semplificazione di quanto stabilito con legge di autorizzazione.

Sulla base di quanto appena detto, con la l.r. 8/2011 è stato delineato quindi l'iter procedurale per l'approvazione dei testi unici contraddistinto da due passaggi fondamentali: il primo a carico della Giunta regionale volto alla redazione del progetto di testo unico predisposto sulla base di principi e criteri direttivi ben delineati e circoscritti ad esigenze di semplificazione normativa nonché di semplificazione amministrativa e procedimentale; il secondo a carico della Commissione consiliare

competente chiamata ad esprimere un parere vincolante sul testo dell'articolato al fine di verificare il rispetto dei “vincoli” redazionali posti dalla legge di autorizzazione. Il

“ruolo” da assegnare alla Commissione consiliare, invero, è stato frutto di una scelta fatta dal legislatore regionale con l'approvazione della legge di autorizzazione poichè, va detto, l'art. 40 dello Statuto prevedeva, quali vincoli, accanto alla predisposizione, da parte della Giunta regionale, del progetto di testo unico nel termine assegnato, l'approvazione da parte dell'Assemblea legislativa del progetto con le “sole dichiarazioni di voto” (cioè, in altre parole, senza possibilità di emendare il testo). Questo ha significato che il legislatore regionale nel definire l'iter di approvazione dei testi unici, fermo quanto appena detto, avrebbe potuto disciplinare in modo differente “i passaggi intermedi” tra il momento della presentazione del progetto al Consiglio regionale da parte della Giunta e il momento dell'approvazione finale in aula.

E' bene ricordare che, a partire dall'esame del primo progetto di testo unico in materia di artigianato, vi è stata, per così dire, una “messa a punto” della procedura contenuta specificamente nell'articolo 8 della l.r. 8/2011, essendosi evidenziate fin da subito alcune criticità dovute all'applicazione della normativa di cui alla suddetta legge di autorizzazione.

Il legislatore del 2011 ha voluto, inoltre, introdurre una attività di esame/riscontro da parte degli Uffici tecnici dell'Assemblea legislativa del progetto di testo unico, collocando detta attività temporalmente dopo il parere obbligatorio reso dalla Commissione competente e la conseguente trasmissione del progetto adottata in via definitiva dalla Giunta, che avrebbe dovuto tenere conto necessariamente delle osservazioni e rilievi contenuti nel suddetto parere. E questo per garantire, proprio a fronte della peculiare natura dei testi unici – non idonei in linea di massima ad innovare l'ordinamento giuridico - e della procedura “semplificata” di approvazione in Aula, che la volontà della Commissione consiliare, alla luce del ruolo che la medesima riveste nel procedimento legislativo, fosse pienamente rispettata.

La legge di autorizzazione del 2011 prevedeva la redazione di sei testi unici da predisporre secondo una precisa tempistica che dettava il termine di inizio ed il termine finale per la presentazione all'Assemblea legislativa del progetto definitivo. La necessità di prevedere anche il termine iniziale per la redazione si spiega in virtù di quanto disposto dall'art. 40, comma 3, dello Statuto, il quale stabilisce che “le proposte di legge tendenti a modificare gli atti legislativi oggetto di riordino e di semplificazione”

laddove presentate “nel periodo prefissato per la predisposizione del progetto di testo

unico, sono discusse ed approvate solo sotto forma di proposte di modifica della legge di autorizzazione”. Ciò ha comportato, infatti, che in alcuni casi si è reso necessario, pur in pendenza dei termini suddetti, modificare tempestivamente la legislazione oggetto di riordino, a questo punto intervenendo, attraverso un vero e proprio

“espediente tecnico”, in modifica della legge n. 8 del 2011 (c.d. legge di autorizzazione) così inserendo, in tale legge, le modifiche puntuali alle leggi regionali già oggetto di riordino. Preme anche ricordare che la tempistica di cui sopra, contenuta nella Tabella A, allegata alla l.r. 8/2011, è stata innumerevoli volte modificata su imput della Giunta regionale, nel senso di posticipare il termine finale per la presentazione in Consiglio, in una sorta di “rincorsa” contro il tempo. E' significativo, a questo proposito, che due dei sei testi unici sono stati approvati gli ultimi giorni utili prima della fine della legislatura ovvero il 26 e il 27 marzo 2015.

La legge 8/2011 ha quindi autorizzato la Giunta regionale a redigere e presentare al Consiglio regionale progetti di testo unico, nelle seguenti materie: agricoltura, artigianato, commercio, turismo, governo del territorio e materie correlate e sanità e servizi sociali.

Con riferimento poi all'arco temporale abbracciato dal presente Rapporto sulla legislazione, si precisa che sono stati approvati:

nell'anno 2013:

• il Testo unico in materia di artigianato (L.R. 13-02-2013, n. 4 );

• il Testo unico in materia di turismo ( L.R. 12-07-2013, n. 13);

nell'anno 2014:

• il Testo unico in materia di commercio (L.R. 13-06-2014, n. 10);

nell'anno 2015:

• il Testo unico governo del territorio e materie correlate (L.R. 21-01-2015, n. 1);

• Testo unico in materia di Sanità e Servizi sociali (L.R. 09-04-2015, n. 11);

• il Testo unico in materia di agricoltura (L.R. 9-04-2015, n. 12).