l’obbligata distinzione tra diritti da garantire universalisticamente e tutele da assicurare nei limiti delle risorse disponibili.
La consapevolezza, acquisibile solo nella matuità, delle con- traddizioni dei sistemi di welfare state, unita alla limitatezza delle risorse provocata dalla fase di scarso sviluppo del ciclo economico europeo ( che in Italia ha spesso sfiorato il passaggio da stagnazione a recessione) sono state le levatrici della trasformazione evolutiva che ha sancito il passaggio da welfare state a welfare community.
Sono nate così organizzazioni a carattere federale, sistemico, azien- dalizzato, sussidiario, sostenibile all’interno delle quali il coinvolgimento di tutti gli «attori» della comunità territoriale (regionale e sub regionale) garantisse:
• sul terreno delle risorse (disponibili ed utilizzate): il passaggio da deficitario a sostenibile;
• sul terreno dei valori etici: il passaggio dai molti diritti enun- ciati, ai pochi ma certi diritti garantiti e fruibili per tutti;
• sul terreno delle capacità di cura: il passaggio dalla tutela delle acuzie alla garanzia estesa anche alle cure continuative necessarie alle diverse condizioni di fragilità.
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I sistemi di welfare di seconda generazione
In alcuni sistemi di welfare community – a causa del persistere delle motivazioni che avevano reso obbligato il superamento del welfare state – il percorso evolutivo non si è arrestato.
In estrema sintesi si può e si deve constatare il fatto che – con- trariamente ad un passato anche molto prossimo – oggi gli interventi di tutela della salute e di protezione sociale per tutte le diverse condizioni «di fragilità» si esprimono all’interno di un sistema di welfare socio-sanitario «di seconda generazione».
Laddove questa evoluzione si concretizza, è il caso ad esem- pio della Regione Lombardia, vengono contestualmente raggiunte le quattro dimensioni fondamentali che caratterizzano i sistemi avanzati di welfare co- munitario.
1. Si registra l’equilibrio tra dotazione e fabbisogno, tra domanda ed offerta di servizi socio-sanitari.
Le reti di unità d’offerta – che costituiscono la configurazione complessiva ed esauriscono ogni punto di incontro strutturato con i diversi bi- sogni dei cittadini – raggiungono una dimensione quantitativa sia in numero
di unità che di capacità ricettive, tali da rendere non più necessaria una loro ulteriore espansione.
L’equilibrio – punto di partenza dei sistemi di seconda genera- zione – non è tale solo al livello delle collimazioni tra dotazioni e fabbisogni ma coesiste e si accompagna ad un equilibrio distribuitivo tra i livelli di intervento altrettanto soddisfacente.
La rete d’offerta dei Servizi Residenziali è sufficientemente equilibrata da una significativa capacità ricettiva della rete dei Servizi Territoriali per la famiglia, per i disabili e per gli anziani, nonché, da un sistema di Cure Domiciliari capace di raggiungere la maggioranza degli utenti impossibilitati a spostarsi dal proprio domicilio.
Ma la condizione di equilibrio tipica dei sistemi di welfare di seconda generazione, deve risultare testimoniata e verificabile attraverso una serie di misurazioni, di indicatori e di fatti: il superamento degli indici di fabbisogno programmati, la riduzione a valori fisiologici delle liste d’attesa nel socio-sanitario, la caduta non marginale degli indici di saturazione in molte reti del welfare (RSA, Centri Diurni per Disabili ed Anziani, Comunità Tox ecc.).
È a questa situazione di raggiunto equilibrio che può accompa- gnarsi la più nuova delle «regole di sistema», il blocco dei nuovi accreditamenti che si attua quando la ridondanza sostituisce la carenza.
A causa del raggiunto equilibrio l’ulteriore espansione delle reti non solo non è più necessaria ma costituirebbe un uso inappropriato delle limitate risorse disponibili che devono essere tutte riservate allo sviluppo qua- litativo della configurazione raggiunta.
Nella stessa direzione e per le stesse motivazioni deve essere collocata la «seconda «nuova regola di sistema» che può essere introdotta nei sistemi di seconda generazione la contrattazione del budget unico.
Questo strumento oltre che garantire il necessario controllo della spesa, attraverso una esatta coincidenza tra costi e risorse disponibili permette anche di negoziare con gli erogatori margini di miglioramento qua- litativo a parità di risorse.
2. Anche la seconda dimensione che sancisce il passaggio da welfare state a welfare community è raggiunta quando siano state create le pre- condizioni materiali all’attuazione operativa del principio di sussidiarietà che si realizza, anche e soprattutto, attraverso l’adozione del metodo della program- mazione negoziata. Tale impianto si da e si concretizza attraverso la reciproca interazione tra le programmazioni dei diversi attori della comunità:
• I Piani Socio-Sanitari Regionali;
• I Piani di Zona degli ambiti distrettuali giunti al loro secondo triennio di programmazione (2006-2008);
3. Nel welfare di seconda generazione, il principio di sussidiarietà è rispettato non soltanto nella sua dimensione «verticale» che si ottiene spostando lungo l’asse discendente dei livelli istituzionali (Regione, ASL, Comuni) l’esercizio di competenze essenziali al funzionamento appropriato del welfare e che è già avvenuto con la regionalizzazione dei sistemi sanitario e socio-sanitario.
Della sussidiarietà la «dimensione orizzontale» quella che sposta il baricentro del sistema dai livelli istituzionali alle espressioni singole ed associate della società civile, risulterà maggiormente garantita rispetto al passato, dal fatto che il coinvolgimento del «Terzo Settore» ha completato l’attivazione di tutti i «luoghi» del suo effettivo manifestarsi.
Diversi livelli, sinergici e coesistenti di Tavoli del Terzo Settore (Regionale, di ASL, di Distretto) consentiranno più che in passato il supera- mento della frattura tra i livelli istituzionali e le potenzialità – programmatorie gestionali, di reperimento di risorse – dell’Economia sociale presente in ciascun territorio.
4. L’ultima dimensione che con la sua presenza testimonia l’avvenuto ingresso nei sistemi di welfare avanzati è data dal completamento del processo di definizione normativa del sistema che deve avere assicurato a se stesso, ai suoi attori, ai suoi interlocutori:
– il completamento del processo di riforma legislativa giungendo, dopo le iniziali ipertrofie delle normative settoriali, all’approvazione di «Leggi quadro» e di «Leggi di semplificazione»;
– il puntuale processo attuativo di tale impianto ottenuto attraverso il completamento del sistema di accreditamento di tutte le unità co- stitutive dai vari sottosistemi del welfare di comunità: sanitario e socio-sanitario a titolarità regionale, socio assistenziale a titolarità comunale.