EVOLUZIONE E PROGRESSO DEGLI STUDI FINANZIARI IN ITALIA

EVOLUZIONE E PROGRESSO

DEGLI STUDI FINANZIARI IN ITALIA

N el lungo cam m ino p ercorso d alla scienza fin an ziaria non è difficile osservare, a ttra v e rso l ’ elaborazione secolare, un processo di chiarificazione d ap p rim a e, p iù ta rd i, di am p liam en to n e ll’ a n a lisi del fenom eno finanziario, che viene infine stu d iato con rig u a rd o sin te tic o p e r la rico stru zio n e d o ttri­ n ale d ella scienza d elle finanze e del d iritto finanziario.

L a v a s tità d e ll’ in d a g in e e l ’ im portanza d e ll’ opera d i sin te si teo rica sono felicem en te p ro sp ettate n el rec en te volum e d i B envenuto G rizio tti (’). R a p id a m en te eg li tra c c ia le lin e e dello sviluppo d ella scienza finanziaria senza seg u ire il consueto ind irizzo di n o ti t r a t ta ti d i sto ria d elle d o ttrin e finanziarie, cogliendo, invece, il lato sa lie n te d elle p rin c ip a li fasi d e ll’ evo­ luzione del p ensiero finanziario con speciale rife rim e n to alla form azione d elle v arie b ra n c h e d ella scienza d elle finanze e del d iritto finanziario, al loro fondam ento teorico, a i loro fre q u e n ti nessi, alle funzioni d e i v a ri is titu ti finanziari, ai problem i infine d ella din am ica finanziaria m ondiale.

D alle p rim e o rig in i d elle d o ttrin e finanziarie ita lia n e — che si deb­ bono rin tra c c ia re in osservazioni fra m m e n tarie d i c a ra tte re etico-politico dei teologi e d i indole g iu rid ic o -p o litic a dei p o litic i d el M edio E vo — il G riz io tti p assa a co n sid erare il successivo sviluppo d ella finanza p e r opera dei p o litic i e deg li econom isti del secolo X V I I I , m ettendo in luce la r i ­ nascen za d e lla v ita econom ica, in p a rte dov u ta alle riform e a ttu a te n elle T oscana, nello S tato Rom ano, nel R egno di N apoli, ed il riso rg e re d eg li stu d i econom ici an ch e p er 1’ azione d elle c o rre n ti scientifiche stra n ie re . M e n tre p rim a si co n sid erav a d i p referen z a l ’ asp etto etico ovvero quello politico del fenom eno finanziario, come ap p are d a g li s c r itti degli S colastici e d alle note opere d el M a ch iav elli, del G u ic c ia rd in i e di a ltr i p o litici, op­ p u re ci si sofferm ava su c r ite r i g iu rid ic i — com e, ad esem pio, fece il C a­ puto n e ll’im p o rta n te sua opera « D e reg im in e reip u b lic a e tr a c ta tu s f e rtilis » (N apoli 1621), — ovvero su c o n c e tti di p o litica g e n e rale e d i a m m in is tra ­ zione, vediam o ora dare il dovuto rilie v o a ll’ asp etto economico d eg li studi fin an z iari sotto 1’ influenza d ap p rim a d e lla scuola fisiocratica e, poi, di quella, m olto p iù im p o rta n te, d e i classici d e ll’ econom ia. M a, p e r quanto si siano av u te neg li stu d i fin an z iari di q u ell’ epoca in v e stig a z io n i assai p reg e v o li d al p unto di v is ta stre tta m e n te economico, si tra s c u ra v a troppo — come g ià osservava il R icc a-S a lern o — 1’ asp etto politico d e g li stu d i

(') B. Gr izio tti, Le tradizioni secolari e il progresso attuale degli studi di

scienza delle finanze e di diritto finanziario in Italia, Roma, I. R. C. E ., 1943,

finanziari. M ancava un concetto di econom ia di S tato in fo rm a ta a c rite ri suoi p artic o la ri, d is tin ta d a ll’econom ia p riv a ta , e form ante, colle istitu z io n i finanziarie, l ’ u n ità com plessiva ed organica d e ll’ econom ia nazionale. M an­ cava un g iu sto concetto dello S tato, dei suoi scopi e d elle sue relazioni colla società.

Se, da u n lato, abbiam o u n ’ in te rru z io n e n e lle trad izio n i d ella le tte ra ­ tu r a fin an ziaria ita lia n a, in q uanto l ’ aspetto economico dei com plessi p ro ­ blem i fin anziari era allo ra senza dubbio p rem in en te e q uindi la rice rc a scientifica p re se n ta v a il c a ra tte re d i u n ila te ra lità , è notevole, d ’altro canto, il progresso com piuto n elle in d a g in i teoriche, che ra g g iu n se ro nel campo d e ll’econom ia finanziaria u n grado d i elevatezza p rim a sconosciuto n e g li stu d i finanziari. B a s ti ric o rd a re g li s c r itti di F ra n ce sco F e rra ra , di Maffeo P a n ­ t a l o n i , di A ntonio De V iti de M arco. A lle in d a g in i com piute da questi e da a ltri illu s tr i p en sato ri si può m uovere, come fa il G rizio tti, 1’ appunto d ella m ancanza di u n apporto co stru ttiv o g e n e rale delle scienza d elle fi­ nanze, in te sa nel suo p iù vasto significato, m a conviene am m ettere che si si tr a tta d i stu d i ch e lasciarono profonda e d u ra tu ra tr a c c ia n e lla scienza ita lia n a . I l G rizio tti rile v a la deficenza d ella nozione g iu rid ic a e p o litica dello S tato n e l sistem a del D e V iti de M arco, il quale rag io n a anche nel campo finanziario parten d o d alle prem esse d ella convenienza d e ll’ « homo ceconomicus ». N eppure i pregevoli stu d i d e ll’ E in a u d i e del B arone — al quale si debbono eleg a n ti an alisi m atem atich e su i re d d iti, sulla pressione trib u ta ria , s u ll’ in cid en za d e ll’ im posta — riescono, secondo il G rizio tti, a fav o rire q u ella ricostruzione d ella scienza d elle finanze su b asi autonom e ed esau rien ti, a cui te n d e la m oderna in d a g in e scientifica. N è siffa tti r i ­ su lta ti raggiungono notevoli tr a tta ti, ap p a rsi verso la fine del secolo scorso ed al p rin cip io di questo, tr a i q u ali sono da sicordare in p a rtic o la r modo q u elli del F lo ra e del T an g o rra, p e r quanto in essi si ce rch i di te n e r conto an ch e degli elem enti po litici e g iu rid ic i d ella finanza.

N elle opere deg li a u to ri sopra ric o rd a ti e d i v a ri a ltri, q u ali il Coni- g lia n i, il G raziani, il P u v ia n i, 1’ A lessio, il N itti, il P lebano, il P ra to , il progresso d e g li stu d i fin anziari ap p are evidente, ta n to che il S eligm an, r i ­ ferendosi a questo periodo, fecondo di s c r itti rag g u a rd e v o li, p o tev a a ragione afferm are che la nuova le tte ra tu r a ita lia n a d ella scienza d elle finanze su ­ p erav a q u ella degli a ltr i paesi d e ll’ E u ro p a p e r pro fo n d ità di in d a g in i e v a s tità di pensiero. D i g ra n lu n g a in fe rio ri appaiono, al co n trario , in q u e­ sto periodo, p e r num ero e contenuto g li stu d i g iu rid ic i di indole finanziaria, p e r quanto siano notevoli q u elli d e ll’ O rlando, di S an ti Rom ano, del R an- n e lle tti, del Cammeo, d el C lem entini, del Q u arta ecc. A lla fine del secolo X I X ed al p rin cip io del X X la situazione ap p a re del tu tto ro v esc iata in confronto con quella, ch e si aveva a lla fine del X V II I. In v e c e di stu d i di insiem e d e lla finanza abbiam o in d a g in i se p a ra te le une d alle aire . E cono­ m isti, g iu risti, p o litici sono iso la ti g li uni d ag li a ltri.

L a q u estione essenziale d a riso lv e re era q u ella d i ren d e re autonomo dal tronco d ella p o litica lo stu d io d ella finanza. Ma esso non venne risolto ad eg u atam en te, secondo il G rizio tti ; poiché g li econom isti considerarono i

fenom eni fin anziari co llettiv i con c rite ri in d iv id u a listic i, m en tre i te o rici del d iritto diedero troppo sc a rsa attenzione al d iritto finanziario. N e risu ltò u n a fase di epurazione, più che di costruzione, d ella scienza. I l G riziotti, però, riconosce che p er il cospicuo concorso di u n gruppo di v a le n ti eco­ no m isti si ebbero notevoli p ro g re ssi n e ll’ econom ia finanziaria. Ma occor­ rev a p rovvedere ad u n a solida costruzione d ella scienza delle finanze e del d iritto finanziario su b asi re a lis tic h e a tte a so d d isfare le in te g ra li esigenze d e lla politica, d ella scienza, d ella le gislazione e d ella g iu risp ru d en za.

U n a nuova fase si ap re p e r g li s tu d i finanziari col nostro secolo, e s o v ra ttu tto dopo la g u e rra d e l 1914-1918, p e r il so rg ere d i nuove co rre n ti filosofiche e p o litic h e a n tite tic h e a q u elle che ca ratte rizz aro n o il secolo X IX . L a nuova concezione dei d ir itti dello S tato e d ella prev alen za d e ll’ in te ­ resse gen erale su quello p riv ato doveva nec essariam en te e se rc ita re u n ’ in ­ fluenza anche su g li stu d i finanziari. M e n tre il P a re to , il D e V iti de Marco, il B aro n e m isconoscono lo S tato , in epoca p o ste rio re l ’in te rv e n to sta ta le è g iustificato in considerazione d e ll’ in te re sse pubblico. E d in q u e sta con­ cezione riaffiora la secolare trad izio n e ita lia n a , come lo atte sta n o le opere del D e L uca, del C aputo, d i P ie tro V e rri, di G iuseppe P a lm ie ri, d el B ia n ­ ch in i. I l m ovim ento scientifico del secolo X X si rico n g iu n g e p e rta n to alle trad izio n i ita lia n e d eg li stu d i fin an ziari, dopo a v e r re s a autonom a dal tronco d ella p o litica la scienza delle finanze.

M olti p roblem i erano, però, ancora rim a s ti in so lu ti. L ’ autonom ia era da afferm are an ch e di fro n te a lla sociologia : occorreva p u re m eglio d e te r ­ m in a re 1’ o ggetto d e lla scienza d elle finanze, p ro v v ed e re a l coordinam ento dei v a ri ele m e n ti — politico, g iu rid ico , econom ico e tecnico, — di ogni singolo is titu to finanziario in u n a s in te s i che n e arm onizzasse le in te r re la ­ zioni. L ’ A u to re r itie n e n ec essario che confluiscano n ella finanza co n tem ­ p o ran eam en te g li elem en ti so v ra ric o rd a ti : quello politico e quello g iu r i­ dico n e lla finanza, l ’ economico n e ll’ a ttiv ità finanziaria, il tecn ico n elle operazioni finanziarie. I n ta l g u isa su b a si m oderne e raz io n ali si viene delineando, secondo il G rizio tti, lo stu d io scientifico d ei fenom eni finan­ ziari, il quale h a già ra g g iu n to in I ta l ia e p re se n ta le p ro sp e ttiv e di con­ se g u ire i r is u lta ti, che i cla ssic i ita lia n i a n te rio ri a l secolo X I X si pro ­ ponevano di o tte n e re p e r la conoscenza, a d e re n te a lla re a ltà p o litic a con­ c re ta , dei f a tti finanziari. A ciò si a g g iu n g a in o ltre ch e an ch e le nuove c o rre n ti p o litich e filosofiche d e l secolo esercitan o u n a p a rtic o la re influenza su i com piti d e lla finanza, la quale non se rv e p iù so ltan to da stru m e n to dello S tato p e r conseguire i m ezzi n e c e s sa ri p e r le p u b b lic h e spese, b en sì adem pie funzioni p o litich e, econom iche, dem ografiche, sociali, m o rali p e r il rag g iu n g im e n to dei fini m olteplici, che lo S tato si propone.

P assa n d o d a ll’ esam e dei com piti a quello dei r is u lta ti del m ovim ento scientifico ita lia n o co n seg u iti d a ll’ inizio del secolo ad ora, il G rizio tti co n sid era le se g u e n ti c o rren ti d i p en siero :

1) le u lte rio ri elaborazioni d i econom ia finan ziaria, che perfezio­ nano le te o rie p re c e d e n te m e n te fo rm u late ;

2) i te n ta tiv i d i adeguam ento d eg li s tu d i d i econom ia finanziaria al pensiero corporativo ;

3) la d o ttrin a sociologica o politico-sociale d ella finanza ;

4) la d o ttrin a p o litic a s in te tic a di scienza d elle finanze e d iritto fi­ n anziario ;

5) g li stu d i di d iritto finanziario av e n ti tu tto ra c a ra tte re esegetico. I l G rizio tti p ren d e in esam e, in una ra p id a ed ac u ta c ritic a le idee e le d ire ttiv e afferm ate d a g li au to ri, fac en ti capo a ll’ ind irizzo di stu d i finanziari considerato n elle tre p rim e ca te g o rie e di quelli in c lu si nel- 1’ ultim a, p e r sofferm arsi, poi, ad esporre am p iam ente la d o ttrin a sin te tic a di scienza delle finanze e d iritto finanziario, da lu i p e r il prim o in I ta lia in modo organico afferm ata e coraggiosam ente so sten u ta : d alla com unicazione del 1909 f a tta a P ad o v a al C ongresso p e r il progresso d elle scienze alla prolusione di C atan ia nel 1914, da q uella te n u ta a P a v ia nel 1920 ai n u ­ m erosi suoi stu d i posteriori. I l p ro g ram m a scientifico del G rizio tti consiste, da un lato, n ella costruzione del sistem a dei p rin c ip i e nello studio delle funzioni in e re n ti a ll’ a ttiv ità fin an ziaria e, d ’ a ltr a p arte, nello' studio dog­ m atico e n ella c o rre tta in te rp re ta z io n e del nostro d iritto positivo. Lo svolgim ento d i questo am pio p ro g ra m m a lo in d u sse ad in d a g a re : a ) i r a p ­ p o rti fra lo S tato ed i c o n trib u e n ti ; b) le funzioni deg li is titu ti finanziari ;

c-d) 1’ autonom ia ed i p rin c ip i g e n erali d ella scienza d ella finanza e del d i­

ritto finanziario ; e) i c rite ri di in te rp re ta z io n e delle le g g i fiscali ; f

)

L a trad izio n e del pen siero p olitico ita lia n o po rta a co n sid erare la p re ­ valenza d eg li in te re ssi g e n e ra li dello S tato su q uelli sociali o in d iv id u ali, m a 1’ a u to rità dello S tato non p rev a le su lla volontà dei c itta d in i ; poiché l ’ in te resse pubblico concorda m olto spesso con quello dei p riv a ti. D i q u esta concordanza, quando essa e siste , tie n e conto 1’ ordinam ento finanziario, nel senso di co n sid erare il v an tag g io recato dallo S tato ai p riv a ti ; m entre di essa logicam ente non si cura, quando 1’ azione sta ta le si svolga a vantaggio di classi bisognose d i aiuto o di protezione econom ica o di a ltr a n atu ra . I n a ltr i c a si invece il solo in te re sse pubblico si tro v a a fondam ento d e ll’a t­ tiv ità finanziaria. Q uesta assum e p e rta n to a tte g g ia m e n ti m olto d isp a ra ti ; p erc h è in alcu n i casi ra p p re se n ta u n a c o n tro p a rtita d ir e tta od in d ir e tta d e ll’ azione svolta dallo S tato a favore dei c o n trib u e n ti ; in a ltr i casi i rap p o rti tr a lo S tato ed i c o n trib u e n ti sono d i ben a ltr a n a tu ra , poiché le p resta zio n i re c a te dai c o n trib u e n ti sono senza com penso di v a n ta g g i gen e­

ra li o p a rtic o la ri.

a) I l p unto d i p a rte n z a p er lo studio funzionale è la considerazione dei singoli elem e n ti c o s titu tiv i (il politico, 1’ economico, il g iu rid ico , il te c ­ nico) p e r v ed ere d i ciascuno il risp e ttiv o com pito o la funzione elem en­ ta re . N e ll’ elem ento p olitico si trovano la d ir e ttiv a o il fine del fatto fi­ nanziario. Q nesta d ire ttiv a e se rc ita u n ’ influenza p ren o rm a tiv a p e r la fo r­ mazione d ella legge, m a deve ritr o v a r s i n ella norm a ste ssa che si m uove secondo la direzione d e tta ta d a lla leg g e. L ’ elem ento economico rap p re se n ta la p restazione che può co rrisp o n d ere ad un atto di scam bio fra ricchezza p riv a ta e serv izi p u b b lic i, o inv ece ad un co n trib u to a fondo perd u to op­

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pure ad un p re stito , con o senza in te re ssi, volontario o forzoso. I n quello g iu rid ic o sta la forza di ad eguam ento d e ll’ elem ento economico a quello politico. L ’ elem ento tecn ico in d ic a F operazione, con cu i si effettua F en ­ tr a ta , ossia lo stru m e n to o mezzo tecn ico e insiem e lo stesso atto g iu rid ic o d eterm in a n te d e ll’ e n tra ta , il quale dà la forza n e c e ssa ria p e r la tra s fo r­ m azione di u n a situazione d i fa tto o di d ir itto in u n a nuova situazione g iu rid ic a (p. 75).

b) Q uesti q u a ttro elem e n ti c o s titu tiv i d e ll’ e n tra ta con le loro fu n ­

zioni sono c o n c a n s a n ti, poiché co e ren tem en te la funzione di ogni elem ento va r ife r ita a q u ella di ogni altro , p e r la loro co essen zialità che li conduce a rec ip ro c h e in te rre la z io n i.

c) L a connessione funzionale f ra i d iv e rsi elem en ti c o s titu tiv i delle singole e n tra te m e tte in evid en za una se rie d i c o n c a u se e le m e n ta r i (ossia re la tiv e ai singoli elem enti) : qu este c a u s e re c ip ro c h e ( c a u s a p o litica ,

c a u s a g i u r i d i c a , c a u s a e c o n o m ic a ) fanno capo a ll’ operazione tecnico -

g iu rid ic a, la quale procurando F e n tra ta , ne è la causa conclusiva com pren­ d en te tu tte le a ire cause.

d ì D alla conoscenza d elle fu nzioni dei singoli elem enti c o stitu tiv i

di ogni e n tra ta ( 'fu n z io n i e le m e n ta r i) si p assa a q u ella d ella funzione d e ll’ e n tra ta ste ssa ( f u n z i o n e u n i t a r i a ) ; ogni sin g o la e n tra ta non h a una funzione assoluta, che si possa fissare con c a r a tte r i im m u tab ili, p erc h è il v alore e il significato di ciasc u n a e n tr a ta sono re la tiv e a ll’ ordinam ento, di cu i essa fa p a rte . L a funzione di u n ’ e n tra ta è in rap p o rto alle funzioni che le resid u e a ltr e e n tra te hanno nel sistem a d e ll’ ordin am en to finanziario.

L a scienza d elle finanze p ro g re d isc e con il valido aiuto dello studio d elle funzioni fiscali, econom iche, dem ografiche, sociali e p o litich e gen e­ rali, in te rn e od in te rn a z io n a li del sistem a finanziario. L ’ im portanza dello studio funzionale consiste n el p o rta re la ric e rc a d a ll’ asp etto form ale al contenuto so stan ziale d ei f a tti fin an ziari, n el co n d u rre F a n a lisi sem p re più profonda p e r riconoscere elem e n ti c o s titu tiv i, in te rre la z io n i, p e r procedere infine a p iù razio n ali rifo rm e trib u ta rie . N ello stu d io funzionale, cosi de­ lin e ato , il G rizio tti vede F im p re sc in d ib ile co m p lem en ta rietà d e lla scienza d elle finanze col d ir itto finanziario.

Lo studio funzionale sp ie g a la ragione d e ll’ autonom ia d ella scienza delle finanze d a ll’ econom ia p o litica, e del d ir itto finanziario dal d iritto am m in istra tiv o e d a l civile. L ’ e n tra ta ra p p re se n ta u n a p restazio n e d i beni che hanno un v alore economico, m a può ad e m p ie re a funzione d iv e rsa da quella e s e rc ita ta da u n ’ operazione econom ica, p e rc h è corrisponde a fini p olitici, a c a ra tte ri p o litici che sono p a rtic o la ri d e ll’ operazione finanziaria. Q uindi la scienza d elle finanze h a u n p ro p rio o ggetto di stu d io e deve co rrisp o n d ere alle esigenze scien tifich e in d ic a te d a lla n a tu ra d i esse. Il co rrisp e ttiv o p e r un bene p a trim o n ia le non è u g u a le al prezzo economico che esso po treb b e av ere p e r g li ste ssi beni n e lla gestio n e di econom ie p riv a te , p erc h è ta le co rrisp e ttiv o è fissato in rap p o rto alle funzione che esso deve e s e rc ita re nel sis te m a di e n tra te e spese p u b b lic h e, d i cui fa p arte , pel conseguim ento d ei fini dello S ta to .

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P a rim e n ti 1’ atto del d iritto finanziario, anche quando si com pia con la stessa operazione g iu rid ic a del d iritto p riv ato , ad esem pio, m ediante co n tratto , può d a r luogo a ra p p o rti g iu rid ic i suoi propri, p erc h è g li ele­ m e n ti c o s titu tiv i nel d iritto finanziario sono d iv e rsi e hanno funzioni d if­ fe re n ti risp e tto a q u elli che si trovano nel d iritto p riv ato od in a ltr i ram i del d iritto .

Lo stu d io funzionale av v ia la te o ria funzionale d ella finanza a lla r i ­ cerca ed a ll’ elaborazione fino alle loro u ltim e conseguenze dei p rin c ip i g en e rali — p olitici, g iu rid ic i, econom ici, te c n ic i (’).

P roseguendo 1’ elaborazione dei p rin c ip i g e n e ra li — p o litici, g iu rid ic i, econom ici, te c n ic i — il G riz io tti ved e in d e tti p rin cip i, p osti a base deg li