2 – IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ ORIZZONTALE NELLA GIURISPRUDENZA E DOTTRINA ITALIANE LE
3- Le fasi di elaborazione del Regolamento per la collaborazione tra cittadini e amministrazione comunale nella gestione e
manutenzione di beni comunali per le attività di manutenzione obbligatoria del Comune di Camaiore183
Il Comune di Camaiore, tramite il sostegno della Regione
Toscana184, ha dato il via al progetto "Acque, sentieri, beni comuni" -
La comunità di Camaiore scrive il Regolamento” al fine di
promuovere la partecipazione come forma ordinaria di
amministrazione e di governo in tutti i settori e a tutti i livelli, la
diffusione della cultura della partecipazione e la valorizzazione di tutte
le forme di impegno civico, dei saperi e delle competenze diffuse nella
società. Il progetto ha conosciuto la collaborazione di due associazioni
locali di volontariato (Gruppo Archeologico Camaiore e Associazione
183 La trattazione che segue rimanda al documento redatto da L. POMMELLA intitolato Sintesi del percorso e indicazioni dei partecipanti, Comunità interattive – Officina per la partecipazione, in http://open.toscana.it
184 In virtù di un finanziamento dell'Autorità regionale per la Promozione e la Garanzia della Partecipazione (APP), organismo ridisegnato dalla lg. Regionale 46/2013 “Dibattito pubblico regionale e promozione della partecipazione alla
elaborazione delle politiche regionali e locali”. La legge in oggetto ha impresso
un'ulteriore svolta al processo di promozione della partecipazione a cui si è dato avvio con la lg. 69/2007 nel senso di dare vita ad un'agenda regionale di economia collaborativa, intendendo con tale espressione un nuovo modello organizzativo e di impresa basato sull'uso di piattaforme digitali per connettere tra loro persone che intendono scambiarsi beni o servizi in modo diretto, semplice e con la minima intermediazione (tale definizione è stata ripresa da E. COMO, F. BATTISTONI,
Economia collaborativa e innovazione nelle imprese cooperative: opportunità emergenti e sfide per il futuro, in rivistaimpresasociale.it).
Piè di Monte), con l'ausilio del Dipartimento di Giurisprudenza
dell'Università di Pisa: l'obiettivo prefissato era quello di realizzare un
modello di manutenzione e gestione del territorio condivisa tra
associazioni, abitanti e Amministrazione comunale. La sinergia tra gli
enti sopracitati si è focalizzata su due tematiche principali, ovvero la
manutenzione dei sentieri e il Regolamento sulla collaborazione tra
cittadini e Amministrazione comunale per la gestione e manutenzione
dei beni comunali, messo a punto dall'Amministrazione con la
consulenza del Dipartimento di Giurisprudenza dell'Università di Pisa.
Lo sviluppo di queste tematiche ha conosciuto già in fase di gestazione
un vivo coinvolgimento della cittadinanza, che nel primo caso è stata
invitata a costituire il gruppo di abitanti-custodi dei sentieri dell'acqua,
formato da cittadini interessati al tema e coinvolti nelle relative attività
partecipative, nel secondo caso invece la popolazione è stata chiamata
a presentare indicazioni ed osservazioni sul Regolamento.
Al fine della sua realizzazione, la definizione del percorso di
partecipazione attivato nel Comune ha conosciuto quattro step
un coinvolgimento trasversale degli uffici competenti (Ufficio Affari
Generali e Partecipazione, Ufficio Comunicazione Istituzionale,
Ufficio Turismo, Manifestazioni e Tempo Libero, Ufficio Opere
Strategiche), della sopracitata consulenza esterna e delle due
Associazioni promotrici, nonché una costante presenza della
Consigliera con delega alla partecipazione Patrizia Gemignani e
dell'Assessore con delega ai Beni Comuni, Demanio, Patrimonio e
Personale Olga Rita Rovai, ai fini di una puntuale condivisione degli
obiettivi del percorso partecipativo.
Con la seconda sequenza della fase di attivazione ha preso vita
il gruppo degli abitanti-custodi dei sentieri dell'acqua, la cui attività si
è incentrata in modo consistente sulla manutenzione e valorizzazione
della viabilità storica, costituita dal passaggio della Via Francigena,
oltre che degli oltre 35 km di sentieri e mulattiere. Questo gruppo ha
comportato la formazione di quattro Focus Group: due preposti alla
mappatura delle associazioni (ne vennero individuate diciotto) e alla
raccolta di informazioni sui sentieri, mentre gli altri due erano dedicati
I cittadini, in guisa del loro ruolo di segnalazione, hanno dunque
indicato una serie di sentieri percepiti quali portatori di un interesse
prioritario ai fini della manutenzione, ovvero la Via Francigena e le sue
derivazioni e la traversata delle frazioni dal paese di S. Lucia a località
Fibbiano, inoltre sono stati evidenziati anche i cosiddetti itinerari ad
anello connotati da uno status di urgenza in ambito manutentivo:
1.Pontemazzori– Montemagno– Pontemazzori
2.Greppolungo– Roccia dei Pennati– Torricella– Greppolungo
3.Casoli– Grotta all'Onda– Foce del Pallone Casoli (oppure) Casoli–‐
Greppolungo Bacino di Setriana –Casoli‐
4.Nocchi Montemagno Gombitelli Nocchi‐ ‐ ‐
5.Capezzano Santa Lucia Capezzano‐ ‐
6.Montebello– Santa Lucia– Monteggiori– Montebello
7.Badia– Peralla Pieve Badia Candalla– Metato– Casoli –Candalla‐ ‐
8.Vado– Greppolungo Vado‐
Le osservazioni poste all'attenzione degli attori istituzionali in gioco
sono confluite nella valorizzazione del sentimento di collaborazione da
parte della cittadinanza volto alla cura dei bisogni collettivi e alle
attività di interesse generale, che peraltro ha sempre animato la
comunità camaiorese dai tempi più antichi, infatti già nel XV secolo
uno Statuto comunale testimonia come le incombenze relative alla
gestione e alla manutenzione del territorio fossero gestiti in modo
collettivo dalle comunità agricole.
Con la seconda fase di comunicazione e formazione, è stata
prevista la distribuzione, a scopo divulgativo, di una Guida riguardante
i presupposti, gli obiettivi e le modalità di accesso alle informazioni,
oltre che i principi sottostanti al nuovo Regolamento sulla
collaborazione tra cittadini e amministrazione comunale per la gestione e valorizzazione dei beni comunali: vi erano difatti riportate le
macro-aree e i sentieri indicati come prioritari dalle associazioni e un
breve glossario delle definizioni tratte dalla bozza del Regolamento,
comprensivo di una sintetica rassegna di strumenti normativi utili ad
concreta ai cittadini, molte sono state le iniziative, come
l'organizzazione di un seminario dal titolo “Amministrazione e
cittadini insieme per la cura dei beni comuni” in cui è stato presentato
lo schema del Regolamento redatto in collaborazione con l'Università
di Pisa e varie attività sociali volte ad ampliare la consapevolezza e le
conoscenze della comunità e a definire gli interventi da attivare
mediante un apposito Workshop partecipativo (svoltosi il 20 giugno
2015 lungo la Via Francigena) relativo alla tecnica di costruzione di
muretti a secco per demarcare e mettere in sicurezza i tratti dei sentieri.
Con la successiva fase di partecipazione al Regolamento e agli
accordi di manutenzione, mediante un coinvolgimento diretto da parte
del gruppo degli abitanti-custodi dei tecnici del Comune, di concerto
con i ricercatori del Dipartimento di Giurisprudenza dell'Università di
Pisa, è stato messo a punto un elenco di indicazioni utili alla
definizione del percorso sul Regolamento e sugli accordi di cura. Il
documento risultante dalla raccolta di osservazioni è stato in seguito
spedito agli organi amministrativi, realizzando quella che è da definirsi
che ha costituito l'esito del percorso partecipativo. Infatti, la quarta ed
ultima fase ha annoverato infine l'invio del documento agli abitanti-
custodi e ai partecipanti, inclusa una raccolta di osservazioni, al
Sindaco, alla Giunta ed al Consiglio Comunale con presentazione del
documento in seduta consiliare pubblica con invito rivolto ai
partecipanti delle iniziative.
3.1- Le indicazioni relative al percorso sul regolamento e agli accordi
di cura
Il documento sopra citato ha riportato, come detto, le
indicazioni rilevanti e condivise dalla maggioranza. Uno delle prime,
fondamentali questioni è stato la definizione e l'inquadramento
giuridico dell'oggetto del Regolamento, definito nella bozza redatta dal
Dipartimento di Giurisprudenza quale “beni comunali” e che
rappresenta senz'altro uno degli elementi più innovativi del
Regolamento, infatti all'interno del Focus Group si erano manifestate
diverse correnti di pensiero attorno al concetto bene comune/bene
comunale: una parte dell'uditorio si è detta soddisfatta della
una nozione di bene più ampia, in guisa di un lento e progressivo
sviluppo di una coscienza partecipativa da parte della comunità. Altra
parte ha ritenuto che, pur essendo comprensibile la ricerca del rigore
giuridico, tuttavia l’introduzione di una definizione di beni comuni più
ampia avrebbe rappresentato uno strumento più efficace al fine di
incoraggiare lo slancio di tante associazioni e cittadini pronti a
prendersi cura di quei beni in cui si riconoscono e che non coincidono
con i soli beni comunali. Molti beni infatti, pur essendo di proprietà
privata, sono ufficialmente asserviti all’uso pubblico o godono di tale
riconoscimento: a riprova di ciò è stato anche sottolineato che molti
sentieri non fanno parte del cespite dei beni comunali, dunque
rimarrebbero esclusi dal Regolamento. Ciò è stato avvalorato da
monolitica giurisprudenza185, che ha ritenuto che l'uso pubblico non sia
necessariamente certificato da elenchi comunali ovvero dal catasto (i
quali hanno solamente valore di presunzione relativa), bensì da
circostanze di fatto da valutare di volta in volta nelle fattispecie
sottoposte all'attenzione del Comune di riferimento.
185 Vedasi Consiglio di Stato, V, 7 dicembre 2010, n. 8624; Consiglio di Stato, V, 18 dicembre 2006, n. 7601; Cassazione civile, sez. II, 21 maggio 2001, n. 6924 ; Cassazione Civile, II, 13 febbraio 2006, n. 3075.; TAR Lombardia, sent.507/2016
Un altro nodo importante è stato attorno al quid della
manutenzione partecipata: seppur non condivisi all'unanimità, parte dei
gruppi coinvolti hanno ritenuto necessario stilare un elenco puntuale
delle categorie di beni destinatari dell'azione:
1- beni materiali, sia pubblici che privati di uso pubblico o di valore
per la collettività: maestà, chiese, lavatoi, fontane, sentieri;
2- beni del patrimonio urbano da recuperare: strade abbandonate,
strade bianche, ex strade provinciali (delle quali non è stata curata la
manutenzione) per favorire il “trekking urbano” anche per i residenti;
corsi d’acqua, torrenti, gore (in collaborazione col Consorzio di
Bonifica), parchi e giardini pubblici, edifici comunali e spazi pubblici,
luoghi nei quali sono accaduti avvenimenti storici;
3- beni immateriali: usi e costumi locali, vecchi mestieri, il vernacolo
locale;
4- i sentieri e le mulattiere anche di proprietà privata, in particolare la
via Francigena: è necessario che i sentieri privati di uso pubblico siano
mantenuti dagli abitanti. Il regolamento deve essere uno strumento che
legittima la pulizia di sentieri chiusi e abbandonati, riaprendoli all’uso
pubblico, se possibile coinvolgendo i proprietari stessi;
5- i manufatti lungo i sentieri: gli opifici abbandonati, come mulini,
frantoi, centrali Enel, polveriere.
Con riguardo al quoniam si è verificata la medesima situazione,
poiché parte dei gruppi intervenuti ha ritenuto doveroso fissare precise
categorie di intervento, nonostante altra corrente abbia preferito fissare
una serie di principi generali, lasciando che gli interventi fossero
commisurati ai mezzi ed alle competenze in forza del singolo cittadino
e che la gestione e l'uso dei beni sia svolto secondo regole di
sostenibilità. Le categorie individuate sono:
1- manutenzione ordinaria: taglio erba, pulizia,etc
2- monitoraggio e presidio contro incendi, frane, pericoli sui sentieri,
ma anche il loro uso improprio (basti pensare al problema relativo alle
discariche abusive);
fruizione, per promuoverne latutela; eventi e iniziative nei pressi dei
beni per una loro maggiore frequentazione (ad es.attività sportive,
turistiche, culturali);
4- organizzazione di eventi per ricostruire e tramandare usi e costumi;
5- attivazione di piccole economie non a scopo di lucro per‐ ‐
autosostenere la gestione e la cura di quei beni presi in carico dalle
associazioni e dai cittadini.
In merito a ciò, è stato evidenziato come l'accesso ad agevolazioni,
esenzioni, riduzioni o anche a contributi facoltativi
dell'Amministrazione non costituiscano un obbligo, e i cittadini vi
potranno rinunciare, anche se è pacifico considerare tali forme di
corresponsione una forma di riconoscimento utile a certificare il valore
simbolico, ma anche concreto, del contributo che l'azione posta in
essere da parte del cittadino ha nei confronti dell'intera comunità.
Inoltre, solo a determinate condizioni dopo la verifica di specifiche
competenze o autorizzazioni, sono previsti interventi quali la
riqualificazione, arrivando anche alla possibilità di collaborazione nel restauro e nella conservazione del patrimonio artistico e culturale.
Sul fronte del quomodo, è stato evidenziato come l'iter procedurale
debba essere agevole e gestito da una commissione mista composta da
tecnici comunali e rappresentanti dei cittadini, pur tenendo conto di
alcune differenze nella prassi procedurale relativa ai beni comunali e ai
beni comuni (al riguardo dei quali, la fattibilità della proposta debba
essere valutata volta per volta). Da qui una delle indicazioni più
incisive, ovvero quella relativa alla flessibilità della struttura del
Regolamento, in modo da rendere più adattabile possibile il sistema
alla mutevolezza della presa di coscienza da parte dei cittadini, infatti,
come è emerso in modo assiomatico dall'assemblea, la funzione del
Regolamento non debba assumere la forma di un incentivo ai fini
dell'educazione alla cultura partecipativa, bensì rappresentarne la
cornice. A tal fine, tra le indicazioni va evidenziato come sia stato
affidato al Comune l'impegno di divulgare il progetto, con il sostegno
delle associazioni attive sul territorio.
stati messi a punto ed inseriti nel documento finale del percorso
partecipativo alcuni esempi di Accordi di Collaborazione, che
riguardano la manutenzione ordinaria di scuole e giardini (in
particolare nelle Seimiglia e presso l’Istituto Rita Levi Montalcini di
Lido di Camaiore). Oltre a questi, sono state presentate anche sei bozze
di accordo per la cura di una serie di sentieri in cui saranno coinvolti
cittadini e alcune associazioni operanti sul territorio, come il gruppo
Archeologico, l’Associazione Piè di Monte, l’Associazione Wamdi Ista
Team e l’Associazione Seimiglia.
3.2- Gli accordi per la gestione partecipata dei servizi
Nella fase gestazionale del Regolamento bisogna segnalare
l'iniziativa di un gruppo di cittadini che ha ritenuto fondamentale
proporre i servizi pubblici quale importante fattore di benessere da
inserire, in ottemperanza al contenuto del Regolamento di Bologna del
2014186. E' stato ritenuto adeguato, in questa fase, di concentrare la
proposta in via del tutto sperimentale verso l'ambito della mobilità
186 Il riferimento è all'art.7, Capo I del Regolamento sulla collaborazione tra
cittadini e amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani,
sostenibile, per poi applicare il modello, in caso di buona riuscita,
anche ad altri ambiti, in sede dell'uscita di nuovi regolamenti.
La proposta riguarda in particolare un progetto e un accordo di
collaborazione sul tema della mobilità solidale sul modello del car
sharing, da realizzare tramite la creazione di una piattaforma online
con app collegata, al fine di permettere ai cittadini di spostarsi su tutto
il territorio comunale e non solo, sfruttando i passaggi offerti da altri
cittadini che percorrono in automobile la medesima tratta. L'esigenza
di un servizio del genere andrebbe a sopperire le necessità di una larga
parte della popolazione (è bene ricordare infatti che il territorio
camaiorese è in prevalenza collinare e non sempre i trasporti pubblici
riescono a venire incontro alle effettive esigenze dei residenti) che non
può disporre di mezzi autonomi per gli spostamenti: ciò può senz'altro
contribuire a favorire dei momenti di aggregazione e di educazione alla
solidarietà, con indubbi benefici sociali per la cittadinanza. I vantaggi
prospettati sono apprezzabili anche da un punto di vista economico,
poiché si configurerebbe un netto risparmio sia per gli utenti fruitori
regime, sarebbe in grado di rivedere il sistema dei trasporti con
autobus.
Il progetto sulla mobilità si configura, come già detto in
precedenza, quale primo passaggio da compiere al fine di un progetto
ad ampio respiro, finalizzato alla realizzazione di una banca del tempo,
ossia di una piattaforma online che comprenda un'apposita sezione
dedicata agli annunci di ricerca od offerta di prestazioni professionali o
aiuti di vario genere. In tal contesto i professionisti avranno la
possibilità di promuovere le loro attività tramite la corresponsione di
una determinata somma che contribuirà a finanziare la piattaforma
stessa. Questo sistema prevede l'attivarsi non solo da parte dei
cittadini, tramite la libera ed autonoma iniziativa di pubblicazione sulla
piattaforma della proposta di passaggio, ma anche delle persone
giuridiche operanti sul territorio, in particolare l'Associazone “Genitori
delle Seimiglia”, in guisa di riferimento telefonico per tutte le persone
che vorrebbero accedere al servizio ma che non dispongono della
connessione Internet, ed infine del Comune di Camaiore, che
conducenti, assicurando agli utenti la competa affidabilità dei soggetti
che si mettono a disposizione.
Come si vedrà più avanti, il Regolamento ha incontrato nel tempo una
serie di difficoltà che hanno ingenerato l'esigenza di un netto ridisegno.
Le difficoltà hanno investito anche il progetto di car sharing in
oggetto, dunque in ragione di una serie di complicazioni sul piano
organizzativo, non è stato ancora attuato.
3.3- L'approvazione del Regolamento: applicazione, modifiche e
prospettive per il futuro
Con delibera n.48 in data 21 ottobre 2015, il Consiglio
Comunale del Comune di Camaiore è giunto all'approvazione del
Regolamento per la collaborazione tra cittadini e amministrazione
comunale nella gestione e manutenzione di beni comunali e per le
attività di manutenzione obbligatoria. Il consenso a tale atto
regolamentare giunge, come già evidenziato, in forza di una presa
d'atto delle tematiche e degli esiti emersi dal percorso partecipativo
contenuti della bozza elaborata dal Dipartimento di Giurisprudenza
dell'Università di Pisa e relativamente agli Accordi di Collaborazione
tra cittadini e Amministrazione.
Una prima considerazione la merita il secondo titolo del
Regolamento, che costituisce un espresso riferimento all'ordinanza
sindacale 443/2014 in materia di obblighi di manutenzione costante e
periodica per tutti i proprietari frontisti di strade pubbliche o d’uso
pubblico e a tutti i soggetti (proprietari, conduttori o affittuari) che
conducano e godano di beni privati incolti o abbandonati confinanti
con strade comunali o vicinali, con aree o spazi aperti al pubblico, di
aree artigianali o industriali dismesse, di cantieri pubblici o privati e di
aree verdi in genere: il Regolamento infatti prevede al Titolo II un
corpus dispositivo relativo agli obblighi di manutenzione,
l'inadempienza dei quali comporta una serie di sanzioni
amministrative.
In accordo con i modelli già citati, centro nevralgico di
attivazione del rapporto tra cittadino e Amministrazione, è l’Accordo
Regolamento. Esso si prefigura quale strumento con cui Comune e
cittadini concordano il contenuto e le modalità di realizzazione degli
interventi di gestione e manutenzione dei beni comunali (comprese le
caratteristiche delle coperture assicurative, la durata e le modalità di
supporto del Comune), nonché i benefici fiscali o di altro tipo che i
cittadini potranno ricavare dalla conclusione dell'accordo, le cui soglie
massime verranno stabilite dalla Giunta Comunale in sede di
programmazione economica finanziaria annuale. A tal proposito,
assume una rilevanza fondamentale l’attività di rendicontazione,
misurazione e valutazione delle attività, cui viene accordata opportuna
pubblicità. La fase propositiva segue il modello bolognese, e il
Comune potrà affiancare la proposta d’accordo con attività di
progettazione attraverso i propri dipendenti e potrà rimborsare spese
relative all’acquisto o al noleggio di materiali strumentali, beni di
consumo, dispositivi di protezione individuale, polizze assicurative ed
eventuali costi a servizi necessari per l’organizzazione, il
coordinamento e la formazione dei cittadini.
del Regolamento approvato nel Comune di Lucca, con una piccola
differenziazione: se da un punto di vista contenutistico il Regolamento
camaiorese non conosce differenze tra patti semplici (afferenti al
livello gestionale) o complessi (relativi al livello interventistico)187, il
Comune di Lucca invece prevede tale distinzione. Va detto ad onere di
completezza che nel Lucchese, il cui tessuto urbano e sociale presenta
delle complessità senz'altro maggiori rispetto alla realtà camaiorese
(non da ultimo è bene ricordare la forte presenza associazionistica), i
patti semplici stanno avendo un forte successo188 a discapito dei patti
complessi, la cui conclusione stenta a prendere piede.
Inoltre, dal Regolamento sono espressamente previste all'art.11
187 Infatti all'art.4, comma 2 del Regolamento si dispone solamente che “Il
contenuto dell'accordo varia in relazione al grado di complessità degli interventi concordati e nella durata della collaborazione”. Non viene fatto alcun cenno alle