2 – IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ ORIZZONTALE NELLA GIURISPRUDENZA E DOTTRINA ITALIANE LE
2- Il Regolamento per la Partecipazione del Comune di Camaiore Con delibera n.61 dell'11 novembre 2014, il Consiglio
Comunale del Comune di Camaiore ha deliberato un regolamento che
ha aperto il varco ad una nuova modalità di gestione del momento
dell'informazione e della decisione circa le scelte da operare o già
prese nell'ambito dell'azione amministrativa: in altre parole lo
strumento sussidiario è qui visto in una forma partecipativa da parte
dei cittadini ai fini dell'emersione di bisogni collettivi, priorità di
intervento e proposte diffuse che permettano il raggiungimento di
soluzioni condivise e praticabili che si traducano costruttivamente in
172 Si intende il Regolamento per la Partecipazione del Comune di Camaiore, approvato con delibera C.C. n.61 dell'11.11.2014; pubblicata la deliberazione dal 20.11.2014 al 05.12.2014; modificato con delibera C.C. n.27 del 27.03.2017; esecutiva il 02.05.2017; modificato con delibera C.C. n.81 del 30.10.2017; esecutiva il 03.12.2017
indirizzi di governo della vita quotidiana del Comune.
Lo sviluppo della partecipazione da parte della comunità in un senso,
per così dire, istruttorio, nasce dall'esigenza di compensazione del
decentramento amministrativo che si è fatta ancor più forte in virtù
della soppressione da parte del Governo Berlusconi delle circoscrizioni
comunali nei comuni con popolazione inferiore ai 250.000 abitanti.173.
La delegificazione ha consentito senz'altro un'occasione di riflessione
circa l'opportunità o meno di recuperare un rapporto collaborativo con
il corpo sociale174 al fine di accompagnare i due livelli amministrativi,
il Comune e i cittadini, in un dialogo che si basasse sulla supporto
reciproco e la consultazione, in ottemperanza dell'art.3, comma 2 della
Costituzione, nella parte in cui si specifica che è compito della
repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che
impediscano il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva
partecipazione all'organizzazione politica, economica e sociale del
Paese.
173 Si fa riferimento al contenuto dispositivo di cui alla lg.26 marzo 2010, n.42 di conversione al decreto legge 25 gennaio 2010, n.2
174 In tal senso G. PALMA, L. DE LUCIA, Problemi del decentramento comunale, in www.labsus.org
Il Regolamento camaiorese (e le sue successive modificazioni)
prende le mosse da un'osservazione incrociata di altre esperienze ed
altri Regolamenti comunali relativi ad esperienze di tal genere, tra i
quali vale la pena ricordare quello del Comune di Como175: l'esperienza
comasca ha inizio nel 2013 con l'istituzione di una Commissione
Consiliare176 speciale per la redazione di una proposta di regolamento
utile all'istituzione ed alla disciplina di organismi di partecipazione e
forme di cittadinanza attiva. Il lavoro licenziato dalla Commissione il 5
giugno 2014 si rivolge, quali soggetti proponenti177, ai cittadini
residenti e alle forme aggregate di cittadini che, tramite gli appositi
strumenti della partecipazione, possono esprimere proposte o fornire
contribuiti circa temi di particolare importanza riguardanti l'intera
comunità comasca o temi di specifico interesse178.
I sopracitati strumenti di partecipazione179, che si vanno ad aggiungere
a quelli canonici già previsti dallo Statuto Comunale, si traducono in
175 Approvato con delibera C.C. n.3 del 02.02.2015 176 Approvata con delibera C.C. n.54 del 3 ottobre 2013
177 Regolamento per le pratiche partecipative, art.3 rubricato Soggetti della
partecipazione, TITOLO I
178 Regolamento per le pratiche partecipative, art.4 rubricato Temi della
partecipazione, TITOLO I
179 Regolamento per le pratiche partecipative, art.5 rubricato Strumenti della
due differenti forme assembleari: la prima tipologia, costituita dalle
Assemblee di zona, è caratterizzata da uno specifico ambito territoriale
rappresentativo di una zona omogenea della città (con la quale i
soggetti partecipanti devono avere uno stabile rapporto di
localizzazione, anche se bisogna sottolineare che le Assemblee di zona
sono comunque aperte a tutti i cittadini interessati) ed una durata
continuativa, rinnovata periodicamente (un'interessante indicazione è
data al secondo comma dell'articolo, dove si specifica che tali
Assemblee non costituiscono un organo di rappresentanza
istituzionale). Le Assemblee di zona corrispondono alle otto zone
individuate (ALBATE MUGGIO’ TRECALLO, LORA, COMO SUD,
CAMNAGO VOLTA, COMO BORGHI e SAN MARTINO, CITTA’
MURATA e LAGO, COMO NORD, GARZOLA e CIVIGLIO). Le
Assemblee di zona nominano un proprio Coordinamento (funzioni di
servizio) e un Referente (che ha il compito di relazionarsi con
l'Amministrazione) ed esprimono pareri non vincolanti o una serie di
quesiti cui vige un obbligo di risposta da parte dell'Amministrazione
bilancio preventivo (in caso di richieste che riguardano il bilancio
comunale). La seconda tipologia è invece costituita dalle Assemblee
Tematiche, improntate a specifici temi di pubblico interesse da proporsi
attraverso la raccolta di almeno 400 firme, quidni sono prive del
carattere della continuità temporale. La disciplina di dettaglio è
approfondita rispettivamente nei Titoli II e III. Il Regolamento si
conclude con il Titolo IV recante disposizioni finali e linee attuative.
Il Regolamento per la partecipazione del Comune di Camaiore, come
detto, risulta essere il frutto di un'elaborazione incrociata di esperienze
come quella di Como, difatti si presenta a prima vista come un
regolamento ben scritto e connotato da un attento e approfondito
tecnicismo. Nelle linee generali, il Regolamento ricalca alla perfezione
quanto detto poc'anzi, poiché anche in tal sede il momento
partecipativo è visto come finalizzato alla crescita collettiva attraverso
la responsabilizzazione del cittadino, ma una prima differenza la si
riscontra nell'elencazione dei soggetti coinvolti, poiché si fa espressa
menzione anche alle associazioni di categoria, gli enti pubblici, le
presenti nel territorio180. Al pari di Como, il Regolamento in oggetto
stabilisce al Titolo II, rispettivamente all'art.7 Capo I e all'art.12 Capo
II, le due forme di partecipazione, la prima definita “su base
territoriale”, che si traduce nelle Assemblee di zona, e la seconda,
“tematica”, che si traduce in Assemblee aventi specifico indirizzo. Le
zone territoriali individuate ai fini della partecipazione territoriale sono
otto (zona 1: CAMAIORE PEDONA; zona 2: LOMBRICI,
GREPPOLUNGO, CASOLI, METATO E VADO; zona 3:
CAPEZZANO PIANORE, MONTEGGIORI, SANTA LUCIA, LA
CULLA; zona 4: MARIGNANA E PIEVE; zona 5:
PONTEMAZZORI, NOCCHI E TORCIGLIANO; zona 6:
MONTEMAGNO, VALPROMARO, SANTA MARIA ALBIANO,
FIBBIALLA, FIBBIANO MONTANINO, GOMBITELLI,
ORBICCIANO E MIGLIANO; zona 7: LIDO DI CAMAIORE da Via
Aurelia a mare; zona 8: LIDO DI CAMAIORE da Via Aurelia a
ferrovia), nel contesto delle quali è stata individuato un locale idoneo
da mettere a disposizione delle riunioni. Le Assemblee di zona sono
180 Regolamento per la partecipazione, art.5 rubricato Categorie e organizzazioni
convocate con l'iniziativa di almeno il 5% (dato assente nel
Regolamento comasco) da indirizzare a mezzo di precisa richiesta
circa i contenuti e i temi da affrontare al Garante di zona181 (soggetto
avente funzioni di coordinamento, segreteria, verbalizzazione e
convocazione delle Assemblee), il quale si occuperà di convocare a
mezzo pubblico l'Assemblea entro 30 giorni dal ricevimento della
richiesta. È assente qualsiasi cenno ai Coordinamenti, previsti invece
dal Regolamento di Como.
Il Garante di zona viene eletto in seno alla prima riunione di zona
(convocata dal Sindaco entro 60 giorni dal proprio insediamento) e
dura in carica per l'intero mandato amministrativo. Il contenuto e
l'esito di ogni riunione dell'Assemblea vengono riportati in un verbale
in forma sintetica e ne viene trasmessa a cura del Garante stesso una
copia alla Giunta Comunale entro 20 giorni e, alo stesso tempo, viene
pubblicato all'Albo Pretorio online per la consultazione. Inoltre, il
Garante di zona ha l'obbligo di redazione di un bilancio dei lavori
portati avanti e conclusi dall'Assemblea entro il 31 gennaio di ogni
181 Regolamento per la partecipazione, art.8 rubricato Garanti di zona, Capo I, TITOLO II
anno, a pena di decadenza dall'incarico.
Per quanto riguarda la partecipazione tematica, l'Amministrazione
Comunale si riserva la possibilità di convocare specifiche assemblee
aperte alla partecipazione dell'intera cittadinanza aventi per oggetto
una serie di materie elencate all'art.12, comma 1. La convocazione a
mezzo pubblico spetta al Sindaco, quindi si può denotare anche in tal
caso una presa di distanza dal Regolamento comasco, che in realtà
prevede una forma di partecipazione tematica sempre su iniziativa dei
cittadini. Il Regolamento di Camaiore, tuttavia, va oltre: il Titolo III è
interamente dedicato alla promozione dalla cultura partecipativa, con
precise indicazioni (da ricordare l'iniziativa di istituzione del Consiglio
Comunale dei ragazzi, con lo scopo di promuovere l'educazione civica
e la formazione dei giovani in rapporto con le istituzioni di cui
all'art.14, comma 2). In seno al Regolamento sono altresì previste
norme in materia di istituti di consultazione e del Consigliere straniero
2.2- Modifiche al Regolamento per la partecipazione. Il futuro del
Regolamento.
A partire dal 2014, il Regolamento per la Partecipazione è stato
investito da due delibere recanti una serie di modifiche. La prima, la
n.27 del 27 marzo 2017, ha ritoccato parzialmente la disciplina del
Consigliere straniero aggiunto, andando ad aggiungere tra i requisiti
fondamentali per l'accesso alla carica la regolarità del permesso di
soggiorno e la corretta espressione e comprensione della lingua
italiana, oltre che una serie di emendamenti in materia delle operazioni
di voto dello stesso.
La seconda delibera, la n.81 del 30 ottobre 2017, ha inserito delle
modifiche al Titolo I del Regolamento: mediante espressa previsione
del nuovo articolo 29, è stata inserita un'ulteriore causa di decadenza
dei Garanti di zona, che si sostanzia ogniqualvolta vengano disposte
modificazioni agli articoli 6 o 8 del Capo I del Titolo II 8 (relativi
rispettivamente alle zone territoriali e alla disciplina dei Garanti di
zona). In accordo al comma 2 del suddetto articolo, la decadenza dovrà
pubblicazione della deliberazione recante la modifica, inoltre egli
dovrà procedere alla convocazione delle Assemblee di zona entro e
non oltre 45 giorni dal primo giorno di pubblicazione della
deliberazione consiliare.
Ad ogni modo, sono attualmente al vaglio della 4^
Commissione Consiliare delle proposte di modifica per garantire la
capillare applicazione del disposto regolamentare poiché, pur avendo
ottenuto una buona accoglienza, sta percorrendo un iter poco più che
tiepido, con rare eccezioni (per alcune Assemblee di zona i lavori si
sono fermati all'autunno del 2017, mentre per altre si parla di una
saltuaria prosecuzione dell'attività nell'anno 2018)182. La ricerca delle
cause non è un'agevole operazione, ma senz'altro si possono avanzare
delle ipotesi che ben hanno a che vedere con la situazione creatasi: la
realtà camaiorese, pur nella sua sopracitata estensione territoriale, non
presenta un tessuto urbano tale che renda necessaria la partecipazione
tematica così come prevista all'art.12 del Regolamento. A ciò va unito
182 La stessa situazione si presenta nell'esperienza comasca, in cui si registra una sola riunione di Assemblea di zona nell'anno 2019, mentre la maggior parte delle zone territoriali ha interrotto la propria attività nell'anno 2018. In un caso, l'Assemblea di zona non è stata mai attivata.
il difficile dialogo che, effettivamente, stenta a decollare con le
strutture associative locali, che stanno attraversando un momento
storico di forte crisi da un punto di vista istituzionale, sintomo di un
generale momento di transizione della società. Dunque, se da una parte
la partecipazione tematica non è da ritenersi adeguata per il contesto in
cui dovrebbe operare, non si può dire lo stesso circa la partecipazione
territoriale prevista al Capo I, poiché la strutturazione in zone
omogenee meglio si accorda alla grande varietà di ambienti ed
esigenze che connotano il territorio comunale, tuttavia il ruolo del
Garante di zona viene percepito dalla comunità come poco definito ed
ambiguamente riconosciuto: questa confusione può sicuramente
affondare le proprie radici nell'applicazione di un ancor giovane
Regolamento, tuttavia può anche essere indice di un'esigenza differente
attorno a questa figura, nel senso di un ruolo maggiormente
propositivo, al fine di ottenere una cinghia di trasmissione tra
Amministrazione e cittadini che scorra senza intoppi. Inoltre, è
necessario fare anche una considerazione di tipo pratico, poiché, come
Garante di zona è data dalla fine fisiologica del mandato
amministrativo: richiamare i cittadini ad esprimere la propria
preferenza in tal senso dopo appena due mesi dalla loro chiamata alle
urne risulta essere un procedimento macchinoso, come del resto è stato
denunciato dalla minima affluenza avuta nel 2017 in sede di elezioni
dei nuovi Garanti di zona, avvenute a poca distanza dalle Elezioni
Amministrative del medesimo anno.
In definitiva, pur rappresentando un pregevole tentativo di
applicazione del principio di sussidiarietà nel suo più intimo
significato, il percorso del Regolamento della partecipazione del
Comune di Camaiore non è ancora concluso, ma tale esperienza può
rappresentare una buona base di partenza per future elaborazioni in
3- Le fasi di elaborazione del Regolamento per la collaborazione