FF 1987 III 245, 256 16 Ibid.

La familiarizzazione (lett. b) è una conseguenza dell’integrazione e designa l’adattamento a un modo di vita e agli usi e costumi svizzeri da parte dell’allo- geno. Il termine “familiarizzazione” è preferibile a quello di “assimilazione”, dato che il primo, contrariamente al secondo, esclude connotazioni negative. Nessuno esige infatti dal candidato alla naturalizzazione che rinunci alla sua identità per “cambiare abito”. Familiarizzarsi signifi ca per lo straniero con- cludere la fase decisiva del processo che sfocerà nell’unione delle sue due culture, quella svizzera e quella straniera. Anche questo criterio, unitamente a

quello dell’integrazione, è menzionato esplicitamente nelle legislazioni canto- nali sulla naturalizzazione. (Il corsivo è nostro).

Il Consiglio federale specifi ca infi ne i criteri previsti alle lett. c) e d), vale a dire conformarsi all’ordinamento giuridico svizzero e non compro-

mettere la sicurezza interna o esterna della svizzera17_:

Per ottenere l’autorizzazione federale di naturalizzazione, il richiedente deve per altro conformarsi all’ordine giuridico svizzero (lett. c) e deve godere di una buona reputazione in materia penale e in materia di esecuzione e fallimento. Deve inoltre poter essere tenuto conto del suo comportamento all’atto dell’e- sercizio dei suoi diritti e dell’adempimento dei suoi doveri. I candidati, la cui

idoneità non consente di escludere senza l’ombra di dubbio che essi potrebbero ricorrere alla violenza come mezzo di lotta politica, non devono avere accesso alla naturalizzazione. Infatti, da un candidato alla naturalizzazione si deve poter

esigere che egli riconosca le istituzioni democratiche del nostro Paese.

La sicurezza interna o esterna della Svizzera (lett. d) è un concetto che è pari- mente utilizzato in altri settori del diritto. Ad esempio, l’articolo 70 della Costitu- zione federale prevede che la Confederazione ha il diritto di espellere dal territorio svizzero gli stranieri che mettono a repentaglio la sicurezza interna od esterna della Confederazione. Conseguentemente, se, con il suo comportamento, un richiedente la mette in pericolo, la sua naturalizzazione sarebbe contraria agli interessi del no- stro Paese e, in questo caso, dovrebbe essergli preclusa. Per contro, se la messa in pericolo è unicamente temporanea, l’autorizzazione di naturalizzazione può essere accordata non appena risulta soppresso qualsiasi rischio. (Il corsivo è nostro).

Ulteriori condizioni per l’integrazione, a parte quelle elencate, possono essere fi ssate al livello cantonale18_:

Nell’articolo 14 le condizioni poste alla naturalizzazione non sono elencate esaustivamente, cosicché restano riservati casi speciali nei quali l’autorizzazio- ne non può essere concessa per altri motivi. Le condizioni di naturalizzazione indicate ricorrono in diverse leggi cantonali (cfr. allegato III).

17 Ibid. 18 Ibid.

5. Il concetto di integrazione riuscita nella riforma legislativa del 2014 Tra il 2011 ed il 2015, sia la LStr che la LCit (ed i relativi criteri di integrazione in esse contenuti) hanno formato oggetto di discussione e di progetti di revisione.

Nel Messaggio concernente la revisione totale della legge federale sulla

cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit), del 4 marzo del 2011,

il Consiglio federale ha sollevato il problema di armonizzare la nozione di integrazione contenuta nella legge sulla nazionalità con quella prevista dal diritto degli stranieri, a seguito dell’entrata in vigore della LStr (nel 2008) e delle modifi che subite nel corso degli anni dalla stessa LCit. Nella discussio- ne del progetto di riforma, si fa riferimento all’esistenza di nozioni pressochè identiche in materia di “integrazione” di stranieri e di naturalizzazione. Tale circostanza – secondo il Consiglio federale – “genera diffi coltà di compren- sione e persino equivoci”, richiedendo un’opera di chiarimento19_.

Nel paragrafo 1.2.2.1 intitolato “Nozione di integrazione”, si prende atto dell’allineamento della defi nizione di integrazione contenuta nella LCit con quella contenuta nel diritto in materia di stranieri (LStr)20_:

Tale concetto si compone essenzialmente dell’osservanza dell’ordine e della sicurezza pubblici, del rispetto dei valori della Cost., della capacità di esprimer- si in una lingua nazionale e della volontà di partecipare alla vita economica o di acquisire una formazione. Quest’ultima nozione corrisponde ampiamente a

quanto contenuto nell’articolo 4 lettera d della vigente ordinanza del 24 ottobre 2007 sull’integrazione degli stranieri (OIntS; RS 142.205). (Il corsivo è nostro).

La ratio del progetto di riforma è dunque di armonizzare tale nozioni21_.

19 FF 2011 2567, 2574. Si avverte il lettore che le interpolazioni tra parentesi sono nostre. 20 Ibid.

21 Sulla necessità di una coerenza di tipo “orizzontale” della nuova LCit rispetto al diritto delle migrazioni e di tipo “verticale” rispetto alle esigenze cantonali e comunali, si veda Celine Gutzwiller, La loi fédérale sur la nationalité du 20 juin 2014: les conditions de naturalisation, cit., p. 1. Secondo l’Autrice, la revisione totale della LCit non comporta alcuna rivoluzione della procedura di naturalizza- zione. Si tratta piuttosto di un processo di consolidamento ed aggiornamento. Tale processo di revisione integra gli orientamenti del Tribunale federale, per quanto riguarda, per esempio, il rispetto dei diritti fondamentali. Non vi è dunque uno stravolgimento del diritto attuale, a parte l’irrigidimento delle condizioni formali di naturalizzazioni. Per quanto riguarda le condizioni materiali, persistono tutta- via delle incertezze ed un margine di manovra esteso ai cantoni è accordato. In questo modo l’organizzazione di tipo verticale, inizialmente prevista, non è stata realizzata.

D’altra parte, nel Messaggio concernente la modifi ca della legge federa-

le sugli stranieri (Integrazione) dell’8 marzo 2013, si propone, in maniera

analoga, la modifi ca della LStr, attraverso un irrigidimento delle misure di integrazione, atte a tutelare, da una parte, “il potenziale della popolazione residente”; dall’altra, a rafforzare il “senso di responsabilità da parte degli stranieri”.

Nel giugno del 2014, il progetto di revisione totale della LCit è stato approvato con l’introduzione del concetto di “integrazione riuscita” ed una maggiore defi nizione dei criteri di integrazione.

Gli articoli 11 e 12 defi niscono, infatti, le condizioni materiali per l’otte- nimento dell’autorizzazione federale ed i criteri d’integrazione22_:

Art. 11 Condizioni materiali

La concessione dell’autorizzazione federale di naturalizzazione presuppone che il richiedente:

- si sia integrato con successo;

- si sia familiarizzato con le condizioni di vita svizzere; e non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. Art. 12 Criteri d’integrazione

1. Un’integrazione riuscita si desume segnatamente: – dal rispetto della sicurezza e dell’ordine pubblici; – dal rispetto dei valori della Costituzione federale;

– dalla facoltà di esprimersi nella vita quotidiana, oralmente e per scritto, in una lingua nazionale;

– dalla partecipazione alla vita economica o dall’acquisizione di una for- mazione; e

– dall’incoraggiamento e dal sostegno all’integrazione del coniuge, del partner registrato o dei fi gli minorenni sui quali è esercitata l’autorità parentale.

2. Occorre tenere debitamente conto della situazione di persone che, per disa- bilità o malattia o per altre importanti circostanze personali, non adempio- no i criteri d’integrazione di cui al capoverso 1 lettere c e d o li adempiereb- bero solo con grandi diffi coltà.

3. I Cantoni possono prevedere altri criteri d’integrazione.

Tra le condizioni materiali, è previsto che il richiedente la naturalizza- zione si sia integrato “con successo” e “familiarizzato con le condizioni di vita svizzere”. La nuova legge attribuisce dunque all’“integrazione” un ruolo centrale, facendone il punto di arrivo del percorso dello straniero nella società svizzera. Si opera un “cambiamento di paradigma” rispetto all’attuale LCit,

dal momento che l’integrazione è richiesta prima e non dopo l’ottenimento della cittadinanza23_{. Inoltre, sul piano linguistico, si assiste a delle modifi che}

importanti: il criterio della “familiarità con il modo di vita e gli usi e costumi svizzeri” (“s’est accoutumé”), viene sostituito con quello della “familiarità con le condizioni di vita svizzere” (art. 11 lett. b nLCit)24_{. L’incoraggiamento}

ed il sostegno all’integrazione si estendono anche al congiunto, al convi- vente di fatto o ai minori sui quali si esercita la potestà genitoriale. Questo rappresenta un vero elemento di novità rispetto alla LCit, dal momento che il processo di integrazione non riguarda solo il candidato alla naturalizzazione ma è esteso anche ai membri della sua famiglia25_{. Si procede inoltre al raffor-}

zamento del requisito linguistico che si traduce nell’idoneità a comunicare quotidianamente in una lingua nazionale, orale e scritta (art. 12 lett. c)26_{. In-}

fi ne, quanto ai termini di residenza, essi si riducono a dieci anni dal possesso del permesso di domicilio (art. 9 al. 1 lett. a) in luogo dei dodici attuali.

23 Si veda Celine Gutzwiller, La loi fédérale sur la nationalité du 20 juin 2014: les conditions de naturalisation, cit, p. 6.

24 L’Avamprogetto di ordinanza sulla cittadinanza svizzera, elaborata nell’agosto del 2015, precisa che si tratta di un adeguamento squisitamente terminologico: “Conformemente alla prassi odierna della SEM, si considera che il richiedente si è familiarizzato con le condizioni di vita svizzere se parla una lingua nazionale, possiede determinate conoscenze sulla Svizzera, s’impegna a favore di un’asso- ciazione o intrattiene contatti con cittadini svizzeri. Occorrono anche conoscenze delle basi dell’ordine politico e sociale. Queste conoscenze, unitamente alla fa- miliarità con le condizioni di vita svizzere, devono essere atte a giustifi care la supposizione che una volta acquisita la cittadinanza svizzera il richiedente sia in grado di usufruire in maniera adeguata del proprio status e in particolare anche dei diritti partecipativi che esso conferisce in tema di processo politico. A fron- te della prassi applicata sinora, la familiarità con le condizioni di vita svizzere è concretizzata come segue: i candidati alla naturalizzazione devono possedere conoscenze del contesto geografi co, politico e societale della Svizzera, parteci- pare alla vita sociale e culturale della società in Svizzera e intrattenere regolari contatti con cittadini svizzeri”. Si veda il Rapporto esplicativo. Avamprogetto di ordinanza sulla cittadinanza svizzera, p. 3: https://www.admin.ch/ch/i/gg/pc/ documents/2627/O-alla-legge-sulla-cittadinanza_Rapporto-espl_it.pdf.

25 Secondo Gutzwiller (La loi fédérale sur la nationalité du 20 juin 2014: les con- ditions de naturalisation, cit., p. 13) un tale criterio è introdotto per evitare che alcuni membri della famiglia siano isolati dal mondo sociale, a causa per esempio di conoscenze linguistiche insuffi cienti.

26 Secondo l’Avamprogetto, si esigono dai candidati alla naturalizzazione conoscen- ze dei livelli B1 e A2. Si tratta di “conoscenze linguistiche suffi cienti per fronteg- giare tutte le situazioni che possono presentarsi nella loro realtà di ogni giorno, al domicilio come al lavoro o negli spazi pubblici”.

La defi nizione di tali criteri per l’ottenimento della nazionalità segna in qualche modo la distinzione ‒ senza cancellare tuttavia ‒ il nesso di conti- nuità esistente tra la LStr e la LCit.

6. Prassi federale e giurisprudenziale. Criteri di naturalizzazione Benché non esista una defi nizione univoca del termine “integrazione” ed il processo di armonizzazione tra la LCit e la LStr non sia interamente compiuto, la prassi federale e giurisprudenziale contribuiscono a riempire di contenuti questa nozione.

Al livello della prassi federale, il Manuale sulla cittadinanza proposto dalla Segreteria di Stato della migrazione (SEM) specifi ca in questo modo i criteri di integrazione applicabili ai candidati alla naturalizzazione27_:

- rispetto dei principi fondamentali della Costituzione federale;

- conformità all’ordinamento giuridico svizzero (e, per analogia, a quello estero) […];

- i Cantoni possono pretendere che il candidato provveda autonomamente e durevolmente al proprio mantenimento (senza dipendere dall’assistenza so- ciale);

- partecipazione alla vita collettiva; - suffi cienti conoscenze linguistiche; - contatti con la popolazione; - integrazione professionale”.

Oltre ai criteri elencati, la SEM suggerisce una valutazione complessiva dei requisiti d’integrazione, tenendo conto della situazione individuale del

27 Si veda il Manuale sulla cittadinanza, aggiornato al febbraio 2015, che al Capito- lo IV defi nisce “I requisiti comuni e i criteri di naturalizzazione”. Esso è pubbli- cato sul sito della SEM: www.sem.admin.ch>Pubbicazioni & servizi>Istruzioni e circolari> V.Cittadinanza.

Si chiarisce che la sigla SEM corrisponde alla Segreteria di Stato della migra- zione. In ragione della sua crescente importanza e del suo campo d’attività sem- pre più complesso, dal 1° gennaio 2015 il già Uffi cio federale della migrazione (UFM) è diventato Segreteria di Stato della migrazione (SEM).

L’Uffi cio federale della migrazione (UFM) era nato il 1° gennaio 2005 dalla fu- sione dell’Uffi cio federale dei rifugiati (UFR) e dell’Uffi cio federale dell’immi- grazione, dell’integrazione e dell’emigrazione (IMES).

L’uffi cio ha la funzione di coordinare gli sforzi impiegati dalla Confederazione, canto- ni e comuni in materia di integrazione. Esso è competente a livello nazionale per tutte le questioni di naturalizzazione: https://www.bfm.admin.ch/content/bfm/it/home.html

candidato e considerando fattori quali l’età, il grado di istruzione, le even- tuali disabilità, etc.28_.

6.1. Rispetto dei principi fondamentali della costituzione federale Il primo dei requisiti elencati dal Manuale è il rispetto dei principi fon-

damentali della costituzione svizzera. Tale requisito si specifi ca come di-

vieto di comportamenti contrari ai principi costituzionali, come ad esempio essere intolleranti rispetto ad altre comunità, praticare forme di estremismo religioso. Dal momento infatti che la Costituzione federale garantisce la libertà di fede e di coscienza, la SEM specifi ca che29_:

esibire simboli religiosi quali il turbante, il tilak o bindi (punto sulla fronte), il velo in testa, le peot (riccioli di capelli) ecc. non indica di per sé un’in- suffi ciente integrazione. L’aspetto esteriore non è un indizio di insuffi cien- te integrazione, mentre lo è l’eventuale mancanza di volontà di integrarsi intesa quale progressivo avvicinamento e adeguamento alla cultura della popolazione del paese ospitante […].

Chi invece si muove solo nell’ambito della cerchia familiare e/o dei pro- pri connazionali e della moschea e non stringe contatti con la popolazione svizzera, anzi la evita, è insuffi cientemente integrato. La religione non vieta questi contatti e una giusta integrazione. Anche il divieto di partecipare alle lezioni di nuoto o ai campeggi scolastici indica un’integrazione inadeguata, se con le autorità scolastiche sono state ricercate soluzioni concordate.

Del pari, atti di violenza o comportamenti riprovevoli sono considerati come segni di integrazione insuffi ciente. Si legga letteralmente il Manuale, secondo cui l’integrazione si rivela insuffi ciente nei seguenti casi:

- comportamento negativo dei giovani (violenza, comportamento evidente- mente e ripetutamente negativo, ad es. a scuola o nel vicinato, risultante dagli atti);

- convinzioni/comportamenti dei candidati che siano contrari ai diritti e ai principi sanciti dalla Costituzione (ad es. intolleranza nei confronti di altri gruppi e/o religioni, approvazione dei matrimoni forzati, preferenza per la sharia rispetto all’ordinamento giuridico svizzero, etc.)30_.

28 I requisiti relativi all’integrazione vengono di norma verifi cati nel corso di un colloquio tra il candidato e l’autorità competente per la naturalizzazione. In alcuni cantoni sono previsti anche test linguistici e di naturalizzazione. Si veda il Manua- le SEM, op. cit., p. 24.

29 Ibid.

30 Si veda ivi, p. 26. Secondo consolidata giurisprudenza, indossare il velo non è di per sé segno di mancata integrazione né simbolo di sottomissione della donna

Il Consiglio federale, nel Messaggio concernente il progetto di revisione della LCit, al par. 1.2.2.4, intitolato Rispetto dei valori della Costituzione

federale, propone come esempio di “violazione dei valori della Cost. e dei

valori universali della salvaguardia dei diritti dell’uomo in quanto parte so- stanziale dell’integrazione” la negazione dell’autorità dello Stato o della pa- rità tra uomo e donna. Inoltre esso chiarisce che “un comportamento che si differenzia da quello della maggioranza ma che è legittimato in virtù della salvaguardia dei diritti fondamentali è consono ai valori della Cost. e non può essere interpretato a scapito del candidato alla naturalizzazione”31_.

6.2. Integrazione nella comunità svizzera e familiarità con il modo di

vita e gli usi e costumi svizzeri

A parte il criterio dell’“integrazione nella comunità svizzera”, previsto dall’art. 14 (lett. a), l’altro elemento che contribuisce a defi nire l’“idoneità” del candidato alla naturalizzazione è la “familiarità con il modo di vita e gli usi e costumi svizzeri” (art. 14 lett. b LCit). La SEM ritiene verifi cata questa condizione allorquando lo straniero “intrattiene dei rapporti regolari con i cittadini svizzeri che vivono nel suo luogo di residenza o si impegna a favore di un’associazione radicata nel territorio”32_{. Secondo il Manuale,}

all’uomo. Cosicché il coniuge di una donna che indossa il velo non può essere considerato come non integrato. Si veda la sentenza ATF 134 I 49 del 27 febbra- io 2008 che stabilisce il principio secondo cui: “[i]l rifi uto di naturalizzazione basato sul fatto di indossare il velo come simbolo religioso, è destinato a ledere la richiedente in modo inammissibile, qualora esso non si fondi su un motivo giuridico suffi ciente: il semplice fatto di indossare il velo non corrisponde di per sé ad un comportamento irrispettoso dei valori democratici e costituzionali”. Traduzione letterale nostra dal francese: “[...] Le refus de naturalisation fondé sur le port du foulard en tant que symbole religieux, est propre à léser la requé- rante de manière inadmissible, sans pour cela reposer sur un motif juridique suffi sant: le simple port du foulard ne traduit pas en soi une attitude de manque de respect à l’égard des valeurs démocratiques et constitutionnelles (consid. 3.2)”.

31 FF 2011 2567, 2575-76. Gutzwiller (La loi fédérale sur la nationalité du 20 juin 2014: les conditions de naturalisation, cit., p. 8) precisa che il rispetto dei valori della Costituzione comprende non solo i valori veicolati dalla Carta costituzionale ma anche l’insieme dei valori collegato alla protezione internazionale dei diritti umani. Questo vuol dire poter rifi utare la naturalizzazione al candidato che non riconosce il monopolio della potenza pubblica, i valori della democrazia e del- lo stato di diritto, il principio dell’eguaglianza dei sessi, l’estremismo politico o religioso.

inoltre “[u]na manifestazione della familiarità con gli usi e costumi locali è data anche dalle conoscenze della geografi a e della storia locali e di nozioni di educazione civica”33_.

Il Consiglio federale, a sua volta, specifi ca la nozione di “familiarità” mettendo l’accento oltre che sulla frequentazione della popolazione locale e sull’associazionismo, anche sulla conoscenza dei diritti politici cui la na- zionalità dà accesso34_:

Tale familiarità si evidenzia ad esempio quando una persona richiedente la naturalizzazione intrattiene rapporti regolari con i cittadini svizzeri o se si impegna a favore di un’associazione locale. La familiarità con i modi di vita locali si manifesta anche nella conoscenza che ha degli eventi storici di rilievo e della situazione geografi ca e politica della Svizzera. La concessione

della cittadinanza dà accesso anche ai diritti politici; gli interessati partecipa- no così alla formazione della volontà politica nel nostro Paese. A livello fede- rale ciò comporta il diritto di essere eletto in Consiglio nazionale, il diritto di eleggere il Consiglio nazionale, il Consiglio federale e il Tribunale federale, il diritto di partecipare alle votazioni scaturite da referendum facoltativi o obbligatori nonché il diritto di fi rmare e presentare iniziative parlamentari, referendum e proposte nell’ambito delle elezioni del Consiglio nazionale. La familiarità con la realtà svizzera quale condizione d’idoneità alla naturalizza- zione presuppone pertanto anche conoscenze in merito a questi diritti politici in Svizzera. (Il corsivo è nostro).

La giurisprudenza ha precisato tuttavia che la partecipazione ad associa- zioni locali non è elemento suffi ciente a defi nire l’integrazione “che consiste in un’assimilazione progressiva alle abitudini svizzere”35_{. D’altra parte, essa}

ha attenuato il criterio, riconoscendo, in un caso, come meritevole di natura- lizzazione il genitore che occupandosi del proprio fi glio portatore di handi-

33 Ibid.

34 FF 2011 2567, 2558.

35 Si veda la sentenza ATF 138 I 242 del 12 giugno 2012: “Le assemblee comunali dispongono di un ampio potere discrezionale e può essere preteso dal candidato una certa integrazione locale. Tuttavia l’affi liazione a delle associazioni o ad altre organizzazioni non può essere giustifi cata come il solo criterio d’integra- zione determinante; ciò vorrebbe dire sminuire la nozione di integrazione, che consiste in un’assimilazione progressiva alle abitudini svizzere”. Traduzione letterale nostra dal francese: “Les assemblées communales disposent d’un large pouvoir d’appréciation et il peut être exigé du requérant une ‘certaine intégration locale’. Il ne se justifi e toutefois pas de faire de l’affi liation à des associations ou autres organisations le seul critère d’intégration déterminant; cela reviendrait à méconnaître la notion de l’intégration, qui consiste en une assimilation progressive aux habitudes suisses”. Vedi spec. consid. 5.3.

cap, non ha tempo di approfondire i contatti con la rete locale ma che tuttavia è ben integrato nel contesto di lavoro. Analogamente, la giurisprudenza ha affermato che è discriminatorio escludere dalla naturalizzazione il candidato